我国国有企业改革的历程

（一）我国国有企业改革的历程

国有企业改革是我国20多年经济体制改革的一个中心课题。我国企业管理模式从产品管理提升到资本管理的过程，恰是我国经济体制改革，特别是国有企业经营机制和管理体制改革的过程。因此，为了探讨我国企业的资本管理，首先有必要回顾一下我国国有企业改革的历程。

到目前为止，以增强国有企业活力、实现国有资产保值增值为目的的城市经济体制改革，大体上可以分为三个阶段：第一阶段是20世纪80年代前期，以放权让利为主线；第二阶段是80年代后期，企业承包经营责任制的推行和完善；第三阶段是90年代至今，现代企业制度的建立和完善。

1978年12月，是一个必定会在中国历史上被浓墨重彩的日子。在这个月，中国共产党召开了十一届三中全会，这次全会作出了把全党工作重点从阶级斗争转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。也就是从这个时候开始，中国共产党带领全国人民开始了改革开放的伟大征程。

我国国有企业的改革，是从扩大企业自主权、“放权让利”开始的。其目的是为了克服传统体制下国有企业没有独立经营自主权，内部缺乏有效的利益激励机制、外部缺乏市场竞争压力这一制度缺陷。1979年7月，结合四川等地企业改革的试点情况，国务院制定并发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业利润留成规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等5个文件，规定企业可以拥有部分计划、销售、资金运用、职工福利基金和奖励基金的使用等权利。

企业自主权的扩大，初步改变了企业不需要了解市场、不关心产品销路、不关心盈亏的状况，开始建立和增强了经营观念、市场观念、竞争观念和服务观念，在一定程度上促进了企业的技术进步和产品质量的提高，调动了企业的生产经营积极性。但是，由于当时各方面的改革未能配套进行，企业与上级主管部门的行政隶属关系没有根本改变，国家赋予企业的各项权利由于各级部门的截流而没有完全落实，影响了扩权改革的效果。^[20]

从1981年起，我国开始对部分国有工业企业实行利润包干试点改革，推行各种经济责任制，采取了包括多种形式的盈亏包干、记分记奖、计件工资、浮动工资等办法。所谓经济责任制，就是一种在国家计划指导下，以提高经济效益为目的，把经济责任、经济权利、经济利益紧密结合在一起，正确处理国家、企业和劳动者个人三者之间利益关系的综合性管理制度。

1981年，国务院批准了由国家经委等单位制定的《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，开始在全民所有制工业企业普遍推行多种形式的经济责任制，明确要求企业的主管部门、车间、班组和职工，要层层明确各自在经济上对国家应负的责任，建立健全企业的生产、技术、经营管理等各项专业负责制和岗位责任制。《规定》要求正确处理国家、企业和职工三者利益关系，把企业、职工的经济责任和经济效益联系起来，认真贯彻“按劳分配”的分配原则，提倡多劳多得，有奖有罚。要求进一步扩大企业经营管理自主权，保证企业生产经营所必需的条件，使企业逐步成为相对独立的经济实体。

工业企业经济责任制，是在扩大企业自主权试点和农村生产责任制的启发和推动下逐步发展和完善起来的。扩大企业经营自主权的改革，初步改变了政府对企业统得过死的局面，刺激企业开始关心自身经济效益的提高。但是，由于企业独立产权问题没有解决，“放权让利”的结果也使企业产生了许多不合理行为，如企业生产经营中普遍存在短期行为，在承包期内拼设备、拼消耗等问题。

从1983年起，我国开始进行税收体制改革，试行第一步“利改税”，改革的办法是把国营企业过去上交国家的利润，改为按55％的比例向国家缴纳所得税，税后利润在保证企业留利后，分别按固定比例、定额包干、递增包干、调节税等8种不同办法上交国家。用企业税后利润来设立新产品试制基金、生产发展基金、后备基金、职工福利基金和奖励基金。第一步“利改税”的目的：一是规范和稳定企业上缴的财政收入，强化企业的经济责任；二是以税收为杠杆，缩小企业在资源占有上的差距，为企业间的公平竞争创造条件。

第一步“利改税”把国家和企业的分配关系基本上纳入了固定轨道，比较好地处理了国家、集体和职工三者利益关系，扩大了企业财权，调动了企业和职工的积极性，因此对加快经济发展、提高经济效益起到了较好的作用。但是，由于税种测算和价格混乱等方面的问题，未能充分发挥税收的经济杠杆作用，其结果并没有改变国有企业税负过重的问题，反而出现了企业留利不平衡、苦乐不均的现象，没有起到鼓励先进、鞭策后进的作用。

1984年10月，党的十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出：“必须按照把马克思主义基本原理同中国实际结合起来，建设有中国特色的社会主义。”“增强企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。”第一次提出：“所有权同经营权是可以适当分开的。”认为：“企业必须成为自主经营、自负盈亏的相对独立的社会主义商品生产者和经营者，要充分发挥企业的积极性、主动性和创造性。”“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要。”并提出要“建立多种形式的经济责任制”。《决定》是指导我国经济体制改革的纲领性文件，它的颁布标志着我国的经济体制改革进入一个全面改革的历史新阶段。同年，新中国第一家股份公司——北京天桥百货股份有限公司宣告成立。

1988年4月，全国人民代表大会制定和颁布了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，将企业的权利与义务用法律的形式固定下来。《企业法》的制定和颁布，标志着我国国有企业的改革，由最初的试点阶段，开始向法制化的轨道推进。

但是，1984年以后的几年改革，是在“所有权和经营权分离”的理论基础上，以承包制、租赁制、生产经营责任制等为特征的模式展开的，并没有触及所有制这一根本问题。大范围地在全国推行承包制是从1987年开始的。承包制的主要内容是企业对国家承包所得税、调节税，承包后实行收支两条线，企业仍按税法规定照章纳税，企业完成上交目标任务后，实行超目标分成。通过承包合同，规定了企业与政府间在国有资产经营上的责、权、利关系，但企业“独立资本主体”的法律地位仍然没有制度保障。承包制使企业转而追求承包期内的收益最大化，讲求短期行为，拼设备，拼消耗，忽视技术改造和长远发展。另外，企业承包事实上也是只负盈不负亏，缺乏有效的市场约束。同时，企业在承包期内也没有有效的手段避免政府对企业经营活动的直接干预。因此，这一步的改革并没有解决企业经营中深层次的资本所有权问题。

进入1990年以后，我国国有企业的改革开始从解决企业产权制度着手。经中国人民银行批准，上海证券交易所和深圳证券交易所分别于1990年12月和1991年4月成立，并于1991年7月1日同时正式营业。上交所和深交所的设立，标志着我国资本市场正式建立，为企业的制度创新和资本运作提供了良好的外部平台。

1992年10月，中国共产党确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；1993年11月十四届三中全会决定提出要“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。这一决定为从90年代开始的以建立现代企业制度为特征的我国企业产权制度改革奠定了理论基础。在邓小平同志南方讲话精神的鼓舞下，企业改革、特别是制度改革力度开始加大，企业经营的外部环境也逐步得到改善，股份制、公司制改革在全国推广。

1992年7月，国务院颁布实施了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，以法规形式明确了国有企业转换经营机制的目标，制定了落实经营自主权的14项措施。《条例》的实施，有力地促进了企业转换经营机制、加快进入市场的步伐，使企业改革得以向纵深推进。

1994年7月1日，《中华人民共和国公司法》颁布实施。《公司法》和相关配套法律法规的颁布实施，使符合现代企业制度要求、适合于现代社会化大生产的公司制企业的设立、改组和运作有了规范的法律基础。国有企业按照《公司法》改造成公司制、股份制企业，通过合理划分股权结构，可以更好地调整国家、企业和职工的利益关系；通过法人财产制度的建立，可以确保企业独立经营的法人地位；通过股东大会、董事会、监事会等组织机构的建立和健全，可以多方制约经营者，防止国家利益和企业法人资本受到侵害；通过企业制度的改造，可以使企业真正成为市场主体。在《公司法》颁布前设立的国有企业和按照原国家体改委1992年5月颁布的《有限公司规范意见》和《股份公司规范意见》等配套法规文件设立的公司制企业，大都有步骤地按《公司法》的要求进行了规范和改制。为了适应新形势下社会主义市场经济体制的建立和完善，经过多年的理论准备和实践检验，2005年12月27日，全国人民代表大会通过了修订后的新《公司法》，新《公司法》从设立公司的股东人数、注册资本限制和股东出资方式、批准程序、对外投资行为等多方面进行了重大修订，有关内容将在后续章节中涉及。

1995年9月召开的党的十四届五中全会审议通过了《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，提出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来择优扶强，优胜劣汰，形成兼并破产、减员增效机制……以资本为纽带，联结和带动一批企业的改组和发展，形成规模经济，充分发挥它们在国民经济中的骨干作用。区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐。”

1997年9月召开的党的第十五次全国代表大会则进一步明确：“允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。”

在1998年3月，第九届全国人民代表大会确定的国务院机构改革方案中，撤销了大部分行业部委。这些行业部委的撤销，为企业真正成为市场主体，为资本的跨行业、跨地区配置和流动，扫清了最大的障碍。

1999年党的十五届四中全会审议通过的《中共中央关于国有企业改革发展的若干重大问题的决定》提出：“要进一步推动证券市场的发展。”同年全国人民代表大会审议通过了《中华人民共和国证券法》，使证券的发行和交易开始走上规范的法制化轨道，为中国资本市场走上规范发展的道路提供了保障。

2003年10月召开的党的十六届三中全会，对我国社会主义市场经济的有关问题、特别是资本管理和资本运营问题作出了高度的总结和概括，是指导今后一段时期内各项经济工作的理论基础和纲领性文件。会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股。完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰”。

《决定》提出，要“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”。

关于国有资产的管理和监督，《决定》明确提出，要“建立健全国有资产管理和监督体制。坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”。

关于现代企业制度，《决定》指出，要“完善公司法人治理结构。按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人员的聘任制度。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制”。

关于新形势下的劳动用工制度和分配制度，《决定》明确提出，要“全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境”。

关于资本市场的建立和发展，《决定》指出，要“大力发展资本和其他要素市场。积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资。建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品。规范和发展主板市场，推进风险投资和创业板市场建设。积极拓展债券市场，完善和规范发行程序，扩大公司债券发行规模。大力发展机构投资者，拓宽合规资金入市渠道。建立统一互联的证券市场，完善交易、登记和结算体系。加快发展土地、技术、劳动力等要素市场。规范发展产权交易。积极发展财产、人身保险和再保险市场。稳步发展期货市场”。

老一辈无产阶级革命家、我国改革开放的总设计师邓小平同志对我国改革开放事业和社会主义市场经济体制的设立、特别是资本市场和现代企业制度的建立作出了不可磨灭、无法替代的贡献。

1983年1月，邓小平在同国家计委、国家经委和农业部门部分负责同志谈话中指出：“各项工作都要有助于建设有中国特色的社会主义，都要以是否有助于人民的富裕幸福、有助于国家的兴旺发达，作为衡量做得对或不对的标准。”^[21]三个“有助于”成为二十多年来我们评价各项改革事业成败的一块试金石。

1986年12月，邓小平同志在听取几位中央负责同志汇报后谈到：“企业改革，主要是解决搞活国有大中型企业的问题。要用多种形式把所有权和经营权分开，以调动企业的积极性，这是改革的一个很重要方面。”^[22]

1992年，小平同志在南方讲话时指出：“证券、股市，这些东西究竟好不好，有没有危险，是不是资本主义独有的东西，社会主义能不能用，允许看，但要坚决试。”^[23]

邓小平同志的南方讲话，增强了企业搞股份制的信心，使人们不再只停留于“姓社姓资”的讨论，我国国有企业的股份制改造，也开始步入一个新的发展阶段。到1993年底，全国的股份公司就已发展到近4000家。