我国公用企业监管的主要内容

5.5　我国公用企业监管的主要内容

5.5.1　价格管制

当公用产品的价格可能对消费者的利益造成侵害时，就需要管制者对价格进行必要的监管。价格管制的目标当然是为了实现社会的效率与公平，这就要在保证国家利益与公众利益的同时，保证投资者的利益。长期以来，人们一直都在对如何进行价格监管进行研究，并总结出了一些价格监管的具体方法。但并不是十全十美的，这些方法都是社会发展到一定时期的产物。对于中国公用企业经营领域，我们是从严格的管制中刚刚走出来，如何进行价格规制还需要理论与实践的验证。常用的公用企业价格管制方法主要有以下几种：

1.按社会目标定价法

很多国家在提供公用产品时都把社会目标放在了首位。在传统的公用企业经营过程中都没有完全把公用企业作为一个独立的经营者，也不把企业的经营活动看成是企业的主要工作，而是把社会的目标与社会的责任强加给了公用企业。长期以来，中国就是在资源比较紧张的情况下，往往投入到公用企业中的资金严重不足，而又对公共产品的价格制定的极不合理，比如水的价格、电力的价格与城市公共交通的价格远远低于投资的成本，使企业的投资很难收回，国家给的追加投资数量有限，因此企业就很难按公众的需要数量来提供所需要的产品，造成商品的短缺。而另一方面又把一些产品的价格定的太高，如长途电话的收费、飞机票的价格又远远高于其成本。这样一来，大多数消费者虽然对此有消费的需求，但过高的价格限制了对此产品的使用，有限的服务只给了少数富余的或特殊的消费者。使原本为了社会目标而制定的产品价格不能实现社会的福利增加，严重影响了企业的发展与社会的需求。

社会目标定价法往往都是政府部门来制定并实行严格管制的。由于政府部门对企业的经营活动及社会真正的市场需求了解并不很多，因此经常会出现所定价格远远背离社会实际的情况。可以说，这种传统的定价方式是完全不能适应新的社会发展需要的，我们应当早日告别它。

2.投资回报率管制

与传统的以社会目标定价不同，政府部门并不对公用企业的具体价格进行规定，而是在基于企业的运行成本的基础上，在保证企业能正常回收到投入资金的前提下，给企业一个合理的利润回报。

这种方法的核心就是以公用企业的财务收入为基础，确保企业按一定的收入比例得到收入。为了使企业的投资能够按一定的回报率收回，企业在成本提高时可以申请提高其价格，而企业在成本下降时则必须同时下降其产品的费用。

由此可以看出这种方法最大的好处就是使经营者的投资收益有了基本保证，企业可以减少由于投资与经营而带来的风险。但其缺点也是十分明显的：（1）对经营者缺少激励。由于经营者的投资回报率已经给定，经营者就没有了再为此而继续努力的动力，企业很难出现较高的经营效率。（2）由于回报率一定，可能会激发企业对容易经营的产品多投资，而对于不易经营的产品少投资。企业不会按市场的要求进行投资活动，只是按自己的偏好进行投资。（3）企业的收益率一定时，企业要想提高绝对收入只能是增加资本的数量，就会造成在相同效果的前提下，提高资本数量，即通过使成本提高的办法来增加收入，结果一定是产品或服务的价格上升。（4）为了使企业的成本尽可能的合理，管制者就要对企业经营活动中的各种投资进行比较严格的管理，而在企业的投资与经营活动中有时是很难分出哪些是合理、哪些是不合理的。这样就会影响企业的正常经营活动，使企业受到了不应有的干扰，从而影响了企业的发展。（5）由于企业投资活动是经常进行的。因此管制者需要全面准确掌握公用企业的各种运行活动的信息，才能按企业的合理回报率计算出公用企业在各种情况下的产品价格。这是一件十分复杂与困难的事情。它一方面增加了管制的难度从而造成管制成本的上升，另一方面会由于信息的不对称性而使决策者的决策偏离了正确的轨道。

由此可见，这种价格管制的方法存在很多问题，特别是对于快速发展的行业是不适应的。而对于市场与技术变化不大，企业运行稳定、社会需求相对饱和的情况下还是可行的。

从中国的公用企业经营领域看，这种行业不是很多。它不应作为今后对公共产品定价的主要方法。但在一些特定的地区或行业（如发展与经营稳定市场上的水、煤气的价格等）还有其存在的空间。

3.价格上限管制

它是由英国的电力工业管制专家利特查尔得提出的。这种方法最早出现于英国对电信企业的价格管制。当时BT正在实行从国有到民营化改革，政府需要一方面防止企业出现过多损害消费者的行为，又想通过合理的监管，达到激励企业从自身的发展中增加更多的活力与收益的目标。这样就在电信企业大力采用了价格上限管制的方法，并获得了成功。后来应用到世界很多国家对电信、电力企业的管制中。

这种方法的核心就是企业的零售价格指数与其生产效率进行挂钩，当企业通过提高生产效率而减少成本时，企业就可以增加其自身的收入，而企业如果效率没有提高而成本提高时，就不能把增加的成本转嫁到消费者身上。从而保证了对企业的激励，也保证了消费者不被经营者所侵害。

但是如何能保证公用企业在提高效率的同时下降其价格？这就需要引入竞争机制，当时英国只对BT实行了价格上限管制，而对于业务量较小的新进入者则不进行价格管制，BT为了能在市场上具有竞争优势，就必须把其提高效率所取得的收入主动转化为价格下降以保证其经营市场，从而使消费者获得更大效用。当然，这种方法需要良好的市场环境及合理的配套激励方案才能收取良好效果。

4.理论上的几种定价方法

对于属于自然垄断型产业的公用企业的定价问题，在理论上已有过多年的研究。由于受到垄断的影响，规制者必须考虑用什么样的方式制定价格才能达到社会福利的最优化，同时生产者也能继续发展。主要的方式有如下几种：

（1）全额分摊成本定价法。它是一种线性定价的方法，对于生产多种产品的企业，要把其成本按所有的产品进行分摊，之后得出各产品的单位成本，把它作为对该产品定价的基础。这种方法虽然把所有的成本都考虑进来，但它主要是从平均的角度进行价格的确定，它与边际成本之间缺少必要的联系，因此这种价格很难得到福利的最大化。

（2）边际成本定价法。按边际成本考虑产品的价格是能达到社会福利最大化的。问题是只按边际成本考虑价格生产企业的固定成本不能收回，因此如果按此方法定价，必然会使生产企业亏损。解决的办法是规制者（国家）通过税收，对生产企业进行补贴，使其能继续经营下去。但问题是政府对公用企业进行补贴的做法在今后存在两个问题不好处理：一是企业投资主体多元化之后，很多公用企业不一定完全属于国有，这种情况下政府的补贴及补贴多少都不好处理；二是使用各公用企业产品对每个公众并不是均等的，有些公共产品只有少部分人在用（目前电话在中国的普及率只有20%左右），政府对此进行补贴会使其他没有使用或少使用此公共产品的公众利益受到损失。

（3）分部定价法。针对上述问题，人们提出了分部定价法。其主要原理就是把价格分为两部分或多部分，最典型的是二部定价法。其中变动的价格按边际成本来制定，而固定的部分主要用来补偿固定成本，并认为它在效用上是合理的。

（4）高峰定价法。考虑到消费者对公用物品的需求是有时间性的，在一年的不同季节、一周的不同天以及一天的不同时间的不同需求。电力、电信的需求就是典型的例子。由于公用产品一般都是不能存储的，因此在各时段生产的成本是不同的，所以按使用高峰的不同进行价格调整也是必要的。

（5）拉姆士定价法。在线性定价的约束下，解决边际成本定价的亏损问题可以在社会福利最大化问题中加入一个利润小于某个常数的约束。这时就要牺牲边际成本定价原则，以避免出现亏损，即第一最优原则无法达到时，需要有个约束的第二最优条件，要求一个商品价格偏离边际成本的百分比与商品的需求价格弹性成反比。需求弹性越大的商品，价格偏离边际成本的幅度越大，反之价格偏离边际成本的幅度越小，这就是拉姆士定价法则。

5.中国公用企业产品定价

中国公用企业的产品定价是以成本为基础制定的。由于在管理上中国的公用企业存在很多非科学的因素，定价的科学性不是很强，因此出现了很多的成本测算不准确，对市场缺少研究，定价模型选择没有考虑经济效益的水平等实际问题，使得我国的公用企业定价的水平与标准需要进一步的优化。

从行业看：电力、民航、铁路、邮政的价格由全国性的管理机构进行管理，但价格水平与模型是否符合与达到实际资源优化及公平还需要进一步分析评价。由于竞争与技术进步的影响，电信的价格近几年下降的速度很快，其基本形式（二部制收费）也符合次优定价模型，但目前的价格水平是否依然过高有待于分析研究。而对于地区性的公共产品，如水、煤气、公交车等没有统一与科学的标准，其价格在总体上也需要重新分析。

总之，传统上中国的公用企业产品价格虽然管制较严，但问题不少。需要系统地按上述科学的方式对它进行重新规定。

5.5.2　市场进入规制

引入竞争是改革公用企业管制的一个重要内容。它能在机制上给企业的发展带来活力，从而达到提高效率、降低成本的目标。当然最终受益的是社会。由于公用企业经营的领域依然具有规模性的特点，其竞争与垄断在某种程度上是相对的，这个领域并不能达到充分自由的市场进入，它需要一定的规制管理。因此，规制在市场进入中就是必要的。

1.考虑的主要因素

公用企业经营领域的市场效率与企业的规模与数量存在着一定的关系。但是对于不同的行业及不同的外部环境下，其影响的程度与效果是不一样的。主要考虑的因素有：

（1）公用企业对公众的服务必须有一定的公益性与普遍性。这是由这些物品的公用性所决定的。它要求承担服务的企业不能只考虑自身利益的发展而忽略了社会的利益。对此就需要在长期的博弈中培养出有企业文化与价值观的企业。而社会的自由发展会给企业的发展带来多样化的选择与发展目标，这样是很难适应社会对公用企业需要的。从我国很多公用企业的经营历史上可以看出这种价值观的重要。比如，邮电企业提出的人民邮电并不是一句空话，经常会有这样的例子：邮递员用很多时间与心血去送地址不清的信，当然成本会很高，但在这里他们考虑的首先是社会效益。还有人民铁路、人民电力等等在很多情况下都是在这样的文化与价值观下提供服务的，它对于公用企业来说是十分重要的。这是公用企业经营的基本要求，如果过多过小的企业都来提供这种公共产品的服务，就很难达到这样的标准与要求。

（2）避免重复投资与建设。很多的公用企业经营领域都存在着规模经济的问题。当然在现有理论下，一个行业单一企业经营是否会比几个企业经营的好，这已有了新的观点，但是并不等于这些行业就应当通过自由的企业进入来提供服务。正是因为其特殊性才需要在引入竞争的同时，考虑必要的规模经营，避免出现重复建设给企业与社会带来不必要的损失。在不同的行业、不同地区、不同时期及不同的环境下这些行业应当有多少企业进行经营比较好，这需要规制者考虑。

从总体上看，公用企业经营的领域正在从完全垄断向寡头垄断过渡，使原来由一个企业垄断经营的领域出现了多个企业共同竞争经营的局面；在经营的业务层面上进行重组与分离，使原来统一由一个企业经营的各种业务按一定的层面进行分离，在可能引入竞争的业务中进行竞争。比如在铁路行业中有的国家把客货运输业务与基础道路分离开，在运输业务中引入了多家公司进行竞争。在电力行业中把生产电力的企业与输送电力的网络企业分开，在发电企业中引入竞争。在航空、电信、水、煤气行业中同样也可以实现这种业务分离，这也是规制进步的结果。

（3）防止恶性竞争。公用企业拥有大量的基础网络，其先期投入的固定成本都是很高的。如果在这些行业中存在大量企业，就会出现激烈竞争的现象。企业为占有市场必然会相互开展价格战，最终会使很多企业在经营中被市场淘汰。大量成本不能回收，而占领了市场的企业也由于其价格太低而不能提供较好的服务。最终无论哪个企业的消费者都会受到损害。西方发达国家中，在没有对电力、电信、煤气、铁路等产业实行规制的时期，就曾经发生过激烈的恶性竞争事件。在我国电信业刚刚开放的年代，无线寻呼业务中也充满了恶性竞争，全国一下出现几千家经营企业，但没有多久就有大批的无线寻呼公司在竞争中被淘汰。

2.规制方式

对进入者数量与质量要求的限制是进入规制的主要内容。基本的规制方式主要有以下几种形式：

（1）靠自然垄断的规则，不需要太多的行政规制要求，但达到了企业数量与质量的控制要求。这种情况在现实中也是存在的，由于自然垄断行业的特点，使得对其投入的回报一定要建立在大量投资的基础上，如果某个自然垄断产业需要大量的投资才能形成生产能力，并且在位者已投入了大量的固定资本，形成了比较强大的生产经营能力，新的进入者投资的风险很大，且利润与今后的发展不是很理想，这时新的进入者就会自然地被垄断的门槛挡在门外。当然这种情况是需要有一定条件的。比如，本行业现在经营者的利润率不是很高，对新的进入者不会有太多的吸引力、投资沉没成本太高、市场已形成的新商机不太大等等。美国保险业就是如此，即使市场可以比较自由的出入，但一个城市中保险企业只有两三个。再如新西兰对电信业的规制就基本取消了，但并没有形成很多的竞争企业。

（2）对现有企业进行拆分、重组，使原来在某行业中只有一个企业经营变成相互独立的几个竞争企业，从而达到竞争的目标。这种情况一般出现在政府规制改革的初期。一方面现有的企业太大，各种业务需要重新组合，经营效率太低，需要重新组织。另一方面，原有的企业大都是国家所有（或者有政府背景的），这给从政府方面进行企业改革带来了可能性，它可以达到一举两得的目的——改组企业、引入竞争。美国电信企业AT＆T的拆分、中国电力、民航、电信的重组都是如此。

（3）政府批准授权。如果企业想要进入某一个公共产品经营领域，就必须通过政府有并部门的批准授权。在独家垄断时期，很多国家在公用企业经营权的问题上都是采用这种方式。目前我国的很多公用企业经营领域虽然已引入了一些竞争机制，但对进入者的管理方式还是采用传统做法。但是在实践中也发现了这种管制方式的不足之处：政府对行业与企业了解的信息不充分、企业对政府的过分依靠可能会形成不正常的关系，政府及工作人员从自身利益出发会站在企业的利益上考虑问题（由此会得到相应的好处），进入者由于与政府关系不同而受到不同的待遇。这些都会造成社会利益的不公平，因此这种管理方式正在被新的方式所取代。

（4）监管部门公开发放经营许可证。这种方式是近年来比较常用的方式之一。监管部门根据市场的实际需要，按市场管理的目标来确定该行业的经营者数量与条件，再将其要求公开向社会公布，这样有条件的企业就会按要求进行准备，必要时可以采用一定的方式进行竞争优选（比如公开拍卖、公开招标等方式），从而把最符合条件要求的企业引入进来，同时也给所有想进入者公平的参与权利。在国外民航航线经营权、交通线路经营权等都是实行公开拍卖所取得的，在国内有些部门也开始考虑这种方式。特别需要指出的是，在理论上有人认为就是在独家垄断经营的领域，只要经营权是通过公开竞争取得的，也能保证企业在经营中保持一定的竞争机制，因此其他进入者可以会在许可证到期后与它竞争经营权。

从以上几方面可以看出，对公用企业引入竞争是必要的，其监管方式也是在发展变化之中，但总体上看越来越公平。

5.5.3　互联互通

对于网络型企业来说，其所有的经营活动都离不开网络。以前在大多数公用企业经营的领域中各行业都是由单一的企业从事经营活动。自从互联网有了较大发展以来，人们对网络企业的经营已有了更新的认识。在新型网络型企业中，网络既是企业经营的基础，也是企业竞争与合作的必要资源，企业要想经营就必须在网络上与其他企业进行互联，这样才能实现业务服务的完成。如何对网络进行互联成为网络型企业经营的一个重要问题，公用企业基本属于网络型企业，对这个问题当然也需要解决好。

1.互联互通的需求与实质

典型的案例出现在电信行业。20世纪80-90年代改革开放之初，在大庆就有中国电信、中国石油、中国石化三个电话网络。由于利益的驱动，使得主导经营者不希望网络之间的互联互通过于方便，这样就出现了三个网络之间电话很难打通的现象。由于三个部门都很大，消费者又经常需要在三者之间进行通信，最后造成了很多单位的一个办公室中有三部电话。大庆油田的长途电话出口都要经过长春等地才能拨打出去。90年代末期，中国电信与中国联通在天津的市话互联互通问题上也几经周折才得以实现。

目前网络互联问题不但在传统电信业务中十分重要，新的电信业务中也还有大量的业务由于存在互联互通问题而需要解决。如中国移动与中国联通的短信业务直到近一两年才互通，而中国电信与网通的小灵通与手机的短信业务至今没有互通。有的地方120急救中心的电话也由各医院各自联接，消费者有了急诊不一定能接到最近的医疗机构，最后可能会带来生命的代价。

今后不但在电信业务中需要互联互通，在计算机、电信、有线电视网络之间也需要互联互通（三网合一）。其他行业由于打破垄断，也需要网络的互联。比如电力网中的多个发电企业与多个送电企业的互联互通问题，民航航线与机场的共同使用与开放问题，供水、供气行业的多个企业之间能否共用同一个网络等问题都会涉及网络的互联互通，这个问题最终会形成国际化的问题。

网络互相开放进行互联互通本是市场与社会发展的必然结果，但在企业之间它不仅仅是网络的使用权问题，更多地涉及到利益与成本的分摊。而科学合理的成本与利益分摊在现代网络中是很难计算的，并且没有唯一的答案。在这种复杂的问题面前，监管者的作用就显得非常重要。

互联互通是在引入竞争的基础上，新的竞争者要求与原来的主体网络运营企业进行互联。这里说的主导运营商就是指拥有和能控制基础运营网络的企业，它一般是由原来独立的垄断经营企业，在市场开放初期，有绝对的优势。但是经过一段时间的竞争，市场上会出现几家规模相当的企业，这时互联互通的问题就会更加复杂。从实质上看，这些企业之间所需要解决的问题就是经济利益问题。

2.影响互联互通的基本因素

保证网络型企业的互联互通是实现网络企业服务的前提条件，但是由于各企业及其所处的地位与目标不同，如果只从企业的利益考虑，在很多情况下他们对互联互通的基本想法并不一致，这些都会影响到企业的互联互通。

（1）政治因素。有些网络型企业是在全球范围内进行互联互通。它涉及到复杂的各种利益，其中政治因素就是其一。在互联网企业中，如果竞争对手之间在进行互联时把自己的保密信息泄露出去，就会给国家的利益造成很大损害。因此从国家安全的角度考虑，很多国家在相互进行互联互通中都必须进行必要的限制。通信、能源、交通网络都有这些问题，只是近年来世界和平使国家之间的各种网络互联成为了主流，但必要的防护是需要的。

（2）技术因素。目前很多企业及国家在进行相互经济合作时并不从表面上对合作者进行限制。但在技术上这些企业或国家却制定出了各种技术标准，从而使技术水平达不到要求的企业或国家很难公平地与其进行合作。表面上看它们是在维护网络的有效运行，实际上其根本原因就是经济利益。因此，技术因素也就是通过技术壁垒达到经济壁垒的作用，从而使技术垄断者获得更大利益。虽然技术因素会导致网络互联互通的壁垒，但它也是网络企业经营的基本要求，技术壁垒在一定意义上也是保证网络提供良好服务的前提。我们的企业与国家都不能不对此有所重视，当然规制者也更应当重视。

（3）经济因素。互联互通最根本的问题就是经济问题。当年中国电信与中国联通在天津的固定电话网络长期不能实现互联互通就是因为经济因素的影响。当时的中国电信以种种理由为借口不与中国联通的市内电话网进行互联互通，就是因为当时的中国电信用户很多，它不希望中国联通也发展市内电话业务。后来虽然在业务上中国电信按管制者的要求与对方的网络进行了互联互通，但从中收取了高额的资费，这使当时参与竞争的其他企业如互联网企业中的ISP、无线寻呼企业都有不公平的感觉。

3.互联互通规制的主要内容

对于网络企业的互联互通问题必须通过规制来解决，企业自身往往是难于解决这个问题的。有时国家间的互联也需要相应的国际法规来支持。互联互通的规制内容主要包括以下基本内容：

（1）制定网络间的互联工作程序。使企业之间的互联互通能按一定的规定进行操作。防止出现主导企业单方面操作而带来的不公平现象。一般应当由相关企业提出，报请主管监管部门同意。之后由监管部门组织相关企业进行谈判。最后按有关标准与要求进行实际互联工作。

（2）明确各企业之间的责任、义务与利益权利。使企业在互联互通中达到责、权、利的统一。对互联互通网络的技术标准、质量要求、服务水平、工作责任都必须明确，这样才能保证互通后的网络发挥应当有的效用。

（3）协调网络间互联互通过程中的争议。各经营企业都有自己的目标与战略，在互联互通的问题上，很多情况下各企业会有各自的利益。虽然在规制上对互联互通有明确的规定，但在具体问题上，他们往往还会出现较多的分歧。如何解决他们之间的争议是规制者的重要工作。

（4）保证互联互通后的安全运行。网络互联互通之后，还需要在安全稳定的环境下运行。由于网络是由几个运营商投资与管理，因此，对网络的稳定要求也需要规制者的监管。对于可能出现的质量问题及其他问题要组织相关企业及时解决，保证网络的稳定运行。

5.5.4　普遍服务

普遍服务的概念最早是由美国AT＆T总裁威尔先生在1907年度报告中提出的，并以“一种政策、一种体制、普遍服务”的广告形式出现于公众媒体。虽然当时企业的主要目标是以自身利益为中心，但从中也反映出了电信行业的特殊性。而后各国政府在对电信企业及其他网络性企业进行管制时都提出了类似的一些内容，后来逐步形成了今天的对公用企业提出普遍服务的要求。

1.普遍服务的概念

不同国家、不同时期、不同行业对普遍服务的具体内容规定是不一样的。普遍服务的概念最多用于电信业之中。美国1943年《通信法》中对普遍服务做出了最早的说明“电信运营商要以充足的与合理的资费，尽可能地对国家所有国民提供迅速、高效的有线和无线通信业务。”以后世界各个国家的电信管理部门都是以此为基础，提出了自己普遍服务的内容。国际经济发展与合作组织对普遍服务进行了重新定义“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，业务质量和资费标准一视同仁。”之后法国、澳大利亚等国家对此做了进一步明确。

1996年美国新电信法根据技术进步与电信业务的发展，又在普遍服务中增加了数据业务与多媒体网络业务的内容。国际电信联盟、世界贸易组织考虑到世界各国经济发展不平衡性的存在，提出了各国可以根据自己的实际选择适合的普遍服务方式。实际上各国对此有很大的区别。比如，英国的国土不大，但经济发展基础很好，人民生活水平相对较高，其国内基本上解决了电信业务普遍服务的问题，因此在英国的电信法中并不强调电信业务的普遍服务。而美国、澳大利亚等国家虽然经济比较富裕，但国土面积大，网络建设的负担多，所以提出了比较具体的普遍服务问题。而很多发展中国家经济基础差，社会上电信业务的普及率不高（中国这些年电信业务发展很快，电话数量全球第一，但普及率只有20%左右，与发达国家的70%～80%普及率相比有很大差距）。因此服务的内容主要是能否达到每个家庭都有电话。总之各国的情况不同，普遍服务的内容也不同。同时，在其他公用企业经营领域一些国家也开始考虑普遍服务的问题，但具体的规定还在形成之中。

2.普遍服务发展中的问题

随着通信技术的高速发展，电信业务的进入门槛逐步降低，在电信行业引进了竞争机制，出现多家竞争的格局。在经营中普遍服务出现了问题：竞争者为了利益目标，只在利润高的业务上及有利可图的地区进行竞争，而对于没有多少利益的业务及地区不进行投入，这就使原来的经营者普遍服务成本加重。同时由于社会的进步，使公众对普遍服务的范围、质量、内容都有了较高的要求，如对数据业务、互联网业务的要求等等。这就给规制者提出了新的要求，即在各经营者之间、消费者之间、消费者与经营者之间进行平衡，以达到社会福利的最优化。

3.普遍服务的实现

以前在只有一个经营者的时代，电信业务的普遍服务主要是靠政府对企业的总体优惠政策及企业再按各业务收入的实际进行各业务交叉补贴。如在长途电话方面实行较高的收费标准，在市内电话方面实行较低的收费标准，用长途电话多收的一部分资费对市内电话业务进行补贴。

随着电信业务竞争的加剧，新企业与旧企业在同一市场中进行了竞争。如果还实行交叉补贴的政策，就会出现基础好的电信企业在不能或不好竞争的垄断业务中高收费，而对竞争业务进行补贴，这样新的竞争者就很难在市场中发展起来，最终就会失败。这一方面是不公平的竞争，另一方面也是规制者与消费者所不希望见到的。

因此，在引入竞争的环境下对普遍服务的实现需要考虑新的方式。主要做法有：第一，是国家或地方政府从税收中专门提出一部分资金，对承担普遍服务的企业按服务项目进行补贴。这种做法的好处是企业没有责任，一切由国家或政府解决，问题是国家或政府对企业普遍服务的项目管理不容易到位，会由于信息不对称而增加成本。第二，就是国家或政府把钱直接补贴到消费者手中，这样企业只按市场进行收费。好处是市场规律不变，但问题是收入低或需要补贴的消费者不容易管理。特别是在管理落后、收入水平低的人口数量较多的发展中国家更是如此。第三，是从通信经营企业的高收益业务中收取一定比例的普遍服务基金，用于进行普遍服务的企业补贴。这种方式是今后大多数国家要采用的主要方式。

4.中国公用企业的普遍服务

中国电信业务正在快速发展之中，对于落后地区与低收入者基本通信设施的提供是中国较长一个时期普遍服务应当考虑的主要问题。新的电信法将会在近年出台。其中会对普遍服务提出比较明确的要求。目前很多具体问题需要进一步的明确。如固定电话的110、112、119是否可以用移动、联通电话来打？他们是否承担了这些义务？在重庆市就有这样的实例：有的县的救护车不是按公众距离远近来配置，而是按中国电信、中国网通所联接的服务网络来配置。不同的医院并不能互联互通，群众拨打后很可能会出现给很远地方的医院打求助电话的现象。这对急需救助者来说是多么危险。还有很多移动电话能否打这些免费电话、当费用完时，对于生活困难的公众能否给予最基本的信息服务、公益信息服务有哪些等等都需要具体规定。

对于其他行业的公用企业来说也有这样的问题，但更加不明确了。如邮政企业对军人的平信免费邮寄，城市给很多居民生活用水、用气的大量补贴、铁路对学生车票的补贴等等这些是否属于企业或政府应当承担的义务？还有很多公众需要的但企业并没有做的事情是否必须由企业或政府来提供？这些都应当在对公用企业经营领域的规制管理中明确提出。这样才能有利于社会福利的提高及资源的最优化配置。