我国公用企业改革的效率

4.3　我国公用企业改革的效率

4.3.1　公用企业效率内涵

公用企业是以经营的方式为社会提供需要的有公共属性的产品。它的生产与经营和一般产品最不同的区别是公用物品的提供既不能只从生产的角度考虑其收益效率，也不能只从消费者的角度看是否能满足使用者的需求，因为二者之间在利益取向上存在着矛盾。解决这个问题时一般的消费产品主要是依据市场的供求关系，在比较充分竞争的基础上，运用市场功能按价格规律自由调节供给与需求数量，从而达到资源的不断优化，在这个过程中经营者只有不断追求企业的运行效率才能在竞争中生存与发展，从而实现收益的最大化。

公用企业的经营活动要比一般生产的经营复杂得多，主要是由于公用企业的经营活动需要在一定的范围内进行管制与垄断。这样在经营中就存在着政府规制、企业经营、公众需求等多个行为主体。就企业而言，它自身的经营目标依然是以最小的投入获取更多的收益。但是由于缺少市场竞争的基础，企业不一定选择从自身的努力来提高效率从而达到增加收入的目标，而可能是通过减少供给、提高价格来达到提高收益的目标。当然，管理者是不希望企业出现上述这种情况的。因此，就会给公用企业经营领域制定一些规则或者对经营者的市场进行较多的监管，以实现管理者的目标。这里会有几个问题：第一，管理者要想真正实现有效管理，就必须投入大量的人力、物力与财力。第二，由于信息不对称性的存在，管理者与被管理者之间占有的信息总是不一致的。这样被管理者——公用企业就会做出各种假象来迷惑管理者，从而做出对经营者有利的规则与政策。这样经营者就会从管理规制中获取更多的利益。第三，管理者面对的两个行为主体——企业与消费者对管理者的反作用力是不一样的，由于利益集中体现在经营运作过程之中，企业很容易集中绝对优势的力量与管理者进行周旋甚至于利用各种手段把管理者给俘虏了。而公用企业提供产品的消费者虽然很多，但他们过于分散，没有有效率的利益代表者来与经营者平等地博弈。这些都从客观上反映出了对公用企业的效率评价问题不是一个单一的指标，甚至于一些指标之间可能是相互矛盾的。

由此可以得出公用企业效率的基本概念：在国家规制约束下，通过公用企业的经营活动，使其提供的公共产品能给社会公众带来最大的满足。

4.3.2　公用企业效率划分

1.公用企业的资源配置效率

公用企业的资源配置效率就是考虑公用企业在其经营活动中各种资源的配置是否合理，主要反映在投入的各种资源比例是否合理，是否由于某些资源的投入过少而出现瓶颈现象，或由于某种资源的配置过多而出现浪费现象。

资源配置的效率可以通过对企业经营活动直接的调查来分析，但定量的分析一般应当通过一定的指标来研究。可以运用投入产出分析的方法对公用企业的资源配置进行分析。研究投入与产出之比能比较充分地反映这个问题。但是投入产出中反映出的问题也不完全是由于资源配置所引起的。资源配置的好，企业运行的效率并不一定好，这是由于企业运行中还存在非资源配置的问题。比如，一个实力很强的球队，给它配置了很好的硬件条件，并不一定就能发挥其应有的水平。还有这些队员是否能愿意发挥自己能力的问题。但是企业的资源配置得不好时，则不会出现好的效果，就像一个实力不强的球队想打好比赛一样是不可想象的。

因此，资源配置的好是企业运行效率高的必要条件，但它不是充分条件。公用企业要想真的使其运行效率达到最优，还必须考虑X效率。

2.公用企业的X效率

公用企业的X效率，就是由于人的积极性而反映的效率，或者说是由于管理方式的不同而使组织的运行效率处于不同的状态。由于人的因素很复杂，所以X效率问题也很难度量。但是有一点可以证明，就是很多国有企业或国家政府部门都严重存在着效率低下的问题，而这些问题很多并不是由于资源配置的过少，很多都与人的主观努力有关。

政府或国有企业由于其特殊的管理模型，使很多工作者不是更多地通过提供劳动创造价值而谋求更多的收入及更好的发展，而是总想通过减少自己的投入来与其他人获得相同的收入。这种组织在很多时候给有这种想法的人提供了实现的可能性。因此在政府及传统的国有企业中员工主动工作的效率是很不容易提高的。有时效率不高的主要原因就是X效率的不高所引起的。

解决公用企业X效率问题，主要是要考虑组织结构与管理模式是否影响了人的主动性。如果运用同样的资源在另一种管理模式下发挥的效用更高一些，那么这个组织就应当考虑变革，通过制度创新、组织创新与管理创新来发挥员工的主动性，使企业在现有资源配置基础上发挥更大的效率。

所以，在其他因素保持不变的情况下，组织的创新与变革就能提高组织与员工的X效率。其度量也可以通过考查组织的改革与产出的关系来分析。

3.公用企业的监管效率

公用企业的运行需要政府或政府指定的相关机构进行必要的监管。但是监管的效果如何是需要考虑的。一方面监管本身的投入产出是能够分析的，即监管部门自己的这种投入是否能给国家、社会带来效果或效果是否合理。比如说，铁路客车的车票不应当作为一些不法人员倒买倒卖的对象，管理好这个问题最直接的办法就是多增加管理人员。但是管理人员太多也会使这项工作的投入太大，而其收取的效果与投入之比并不一定合理。另一方面，作为管理部门应当根据国家给予的法定权利，充分运用行政手段、经济手段与法律手段，通过自己的管理行为使其监管的行业能在正常的轨道上发展。可能某一个领域监管本身的投入产出效率很高，但它还没有使很多应当解决的问题解决好。这时可能再投入一个单位的监管人员带来的效率提高所增加的单位效果是下降的，但因为系统还没有达到监管的最好状态，依然需要增加监管。因此，监管的效果不能只考虑监管系统自身的投入与产出，更重要的还要考虑被监管系统是否在正常的轨道上运行。第三，可能监管的投入也很多，但监管的效果并不理想，这是因为在某些方面出现了监管过度的现象。这样就是多投入少产出了。显然我们也不希望出现这种现象。第四，监管的问题没有出在投入的多少上，而是出现在方式与方法上，这时也不会出现最优的结果。

总之，监管效率就是要从直接投入产出、间接投入产出、监管行为是否正确等几个方面进行分析才能得出比较科学的结论。

4.公用企业与社会协调的效率

由于公用企业的投入并不是完全按市场方式来运作，即便按市场方式运作，其各种资源的配置价格也并不一定就合理。这是由于其市场的特殊性及竞争的不充分性所决定。这样出现下述两个问题之一都会引起社会发展的协调效率不高而使社会发展受到影响。

（1）在社会发展中，某种公共物品提供的数量及质量没有达到社会的需要，出现了供少于求的现象。这时我们可以说该公共物品的提供少于社会的需求。由此可能影响社会的正常发展或者影响到了国民经济其他部门的发展。比如，每到节假日我国的交通部门就出现紧张现象。这与我国交通运输产业投入不足是有关系的，比较一下我国的人均交通工具占有量及人均公路、铁路里程就可以看出这一点。去年我国又出现几次电力供应紧张现象。还有就是有的地方出现公共交通、自来水、煤气供应紧张的现象，都是投入不足所产生的结果。它们都要影响到国民经济的发展及人民生活水平的提高。

（2）出现投入过热的现象。在公用企业经营的某些领域也会发现一时投资过多，资源没有充分利用的现象。这样就会把本应投入到其他领域的资源投入到了这个领域，使其一时的资源过于富余，其他方面的协调投入并没有跟上，从而不能发挥其应有的效果。比如，某地建设好了一条水平很高的高速公路，但其通过的地方运输能力有限，并且当地很多需要运输的单位没有能在高速公路行使的车辆。这时这条公路就很难发挥出它的效果，虽然我们投入了很多，但由于与国民经济的其他行业不协调，因此效果不能充分发挥。

因此，公用企业要想更好地发展其投资效果，就必须与国民经济其他部门相协调，过快与过慢都是不行的。

5.公用企业的社会效率

国家管理及帮助公用企业的真正目的就是为了满足社会发展的需要，公用企业也只有在满足社会需求后才能实现自己的经营目标。否则公用企业就不能长久发展。这就是要从社会的外部性角度考虑公用企业是否需要发展，及需要什么样的发展。如果通过外部性我们分析到了公用企业对社会发展的贡献较大，并且贡献率在提高，这时就应当鼓励公用企业继续加快发展；当公用企业对社会的贡献较大但效率在减少时，就要分析是由于公用企业的发展过快还是由于政策不到位，使公用企业发展受到影响，这时改变政策就会使公用企业与国民经济更加协调地发展。

如果由于公用企业的发展而影响了社会的发展，就应当及时调整公用企业的发展速度与政策，这样才能更好地促进经济与社会更好的发展。

4.3.3　公用企业效率指标

通过上述分析我们可以看出：公用企业的发展不但与速度有关也与效率有关，不但与自身收入有关也与国民经济及社会的协调与影响有关。这就要求我们必须能建立起一套能对公用企业发展进行评价的指标体系，从而使之更健康地发展。

根据上述分析，我们把公用企业的效率指标作了一个简单的归纳，见表4-1：