我国公用企业监管机构的基本构架

5.6　我国公用企业监管机构的基本构架

5.6.1　对监管机构的基本要求

目前，我国公用企业服务及管理中存在的种种问题，既有损消费者利益又有损公用企业的社会形象，长远看还将限制企业发展，削弱企业的竞争力。因此，国家必须建立符合我国实际的对公用企业进行有效科学的监督管理体系，加强产品或服务中的各环节监督工作。

监管部门要通过监管保证市场运行的效率性与健康有序。要能及时解决公众提出的各种合理问题。很多问题不能只由公用企业自行处理与解决，因为很多实质性的问题企业本身是不能处理好的。要形成以下三种机制来解决消费者的问题：第一，要接受群众申诉，对损害消费者利益的行为进行调查处理，支持消费者通过法律途径维护自己的合法权益；第二，要支持对公用企业的社会监督、舆论监督、司法监督。有些问题通过监管部门本身并不一定能很好的解决，这时可以从外部寻找解决的办法，为此监管部门应当积极创造条件。第三，要通过监管使公用企业的行为规范化、经营合法化、提供产品或服务的价格合理化、社会关心的事情公开化；此外，监管部门还要经常性地对公用企业进行服务监督活动，促使公用企业不断改善服务质量。

我国公用企业领域监管新框架应当充分考虑到公用企业现实情况与未来的发展需要，其框架构成的基本原则是：独立、公开、科学、分层。

5.6.2　监管机构的两种模式

根据国外的经验与国内几个公用企业经营领域的改革实践可以看出，监管机构主要有两种模式；

第一种模式是所有公用企业经营领域集中成立统一的“公共物品管理委员会”，该组织独立地对各公用企业提供的产品或服务及市场运行情况进行监督管理。它集中了原属于各行业管理及国家宏观管理部门的多家监管职能。这种模式的好处是各种公用企业可以统一监管，不同行业之间可以横向比较。专业管理人员及管理专家可以组成强有力的监管与研究队伍。但不同行业中技术问题不同，因此需要不同的专业技术管理人员。他们之间的特殊性比较突出。同时，中国是一个大国，监管的行业与问题很多，把所有的公用企业经营领域放在一个组织机构中进行监管会造成机构过于庞大。因此，这种模式比较适合于较小的国家或大国的一个局部地区。在美国的地方政府中就设置了这样的统一监管委员会。

第二种模式是按公用企业经营的领域分成若干独立运行的监管委员会。我国现阶段考虑与正在建立的就是这样的监管机构。如已成立的国家电监会就是如此。民航、电信、铁路等专业技术性强的行业也应当成立独立的监管机构。电信行业中国家的监管机构目前还是由信息产业部行使其职能，各省市自治区已新建立了通信管理局。由此可见，这种专业的监管机构一般可以建立国家与省两级机构。由于各垄断行业技术性的因素影响，使得拟建立的国家性的综合监管单位，不容易解决好各行业特别是技术性较强行业的监管问题，因此，技术性强的各行业还应当根据自身的特点，组建独立的专业性较强的行业（部门）监管局（可在组织上由国家监管委员会管理），负责保证对行业内的市场运行、企业行为、竞争及行政管理进行有效监管。

从美国等国家通信等行业的监管机构看，这种监管部门需要大量的专业技术人员与专业管理人员。我国的一些公用企业经营领域中监管机构已开始建立，但人员数量太少，监管力量严重不足。因此，今后应当加强监管专业队伍的建设。在市及市以下地区可以设立“公共产品监管委员会”对公用企业提供的各种产品或服务进行统一的监管。

上述这些新组建的监管机构对公用企业经营的各个行业中产品的生产、经营、服务等各项活动进行监管，以保证国家及消费者的利益。从我国的实际情况看，国家设立的这些监管部门应当对所有垄断性的公用单位（包括企业与事业单位）进行监管，在这个问题上应当没有例外。目前还没有设立监管机构的行业应当积极参照已建立了监管机构行业的做法，尽快建立相对独立的监管机构，是公用企业改革能否顺利进行的重要问题。国家应当从全局角度上对这些问题统一考虑。

上述机构设置，主要有以下好处：

其一，对各种提供公用产品的公用企业进行有效、独立的监管，从形式上保证国家、消费者的利益不受集团利益的影响。其二，国家也能从宏观上对众多公用产品进行统一监管，使国家对上述部门进行管理及制定政策时统一考虑，有利于各行业的协调发展。其三，对于技术性及专业性较强的行业，如电信、电力、民航、铁路等部门在高层次上组成相对独立的监管机构，使其监管职能既相对独立又与行业管理密切联系。

按照上述思路，国家设立各行业监管委员会、省市自治区设立相应的监管局，在地区及地区以下的地方设立统一的公用产品监管委员会，这样就能把公用企业经营领域所涉及的各种问题有效监管起来。形成既独立分工、专业性强又相对统一集中的监管机构，使监管问题高效率、科学化。

5.6.3　监管工作的主要分工

从监管工作看，新的监管框架还要涉及到监管机构内部及监管机构外部两个方面的工作。其中很多重要的工作是由监管机构之外的其他组织来完成的，它们构成了统一的监管体系。各层次的基本工作职责是：

1.全国人大：负责公用企业经营的各特殊行业法律的制订与修订，如民航法、铁路法、邮政法、电力法、电信法等，并从宏观上监督各专门法律的执行。

2.各公用企业经营行业的专业监管委员会：主要代表国家及消费者的利益对国家垄断性的公用企业所经营的各行业进行专业化监督管理。

3.各省市自治区行业专业监管局：在各专业监管委员会的直接领导下，对所在省市自治区中所属行业的公用企业经营活动进行有效监管，保证其市场的公平性与效率性。保证国家、经营者、消费者的利益与合法权益。

4.地方人大：根据各地的实际情况与环境特点，对各地方公用企业经营中的特殊性问题及必要的问题设立地方性法规，并对相关问题进行宏观监管。

5.各地区的综合监管委员会：由于各公用性行业还有其具体相应的上级监管部门，并且各行业的技术与行业特色又都存在明显的差异，因此地区级的综合监管委员会的各专业监管人员不会太多。其他人员主要是从事管理、法律、市场、行政方面监管的管理人才。

上述各层次的监管人员大部分为专职人员，也应当设立一些可兼职人员，主要由各级人大代表、政协委员及专家学者及相关单位的人员组成，人数要少而精。兼职成员由各相关单位推荐，每两三年调整一次。定期参加会议，并给予一定的时间进行调查研究。每年必须完成一定的工作量，并取得相应的报酬。这些兼职人员虽然不多，所起的作用却十分重要，他们能代表各方面人员的利益，同时对各个单位起到有效的沟通作用。

各级监管部门的主要工作包括：

1.组织调查研究。每年组织有关人员对相关问题进行调研；对市场运行及需要落实的法律进行监管督促；对典型案例进行研究；对地区或各行业情况进行比较分析；反映各地区或行业发展中的问题与困难；对消费者反映强烈的问题进行研究并提出解决方案与建议；提出一年来的监管方面的问题；对重大问题提出改革的建议；写出专门的监管报告。

2.根据国家发展政策、产业及消费者的意见与建议组织相关产品或服务的价格听证会，在科学基础上确定相关产品或服务的基本价格。

3.确定行业的市场运行体制、经营者的准入审批。

4.从宏观上监管公用企业的运行效率。

总之，将由原国家计划发展委员会、国家经贸委、国家体改委监管的职能统一集中起来，统一组织、分级监管。

各级监管委员会（或监管局）应当是由国家相关政府直接管理的直属事业单位，其他的相关监督部门条件成熟时可以按各行业建立消费者协会与经营者协会，这些社会组织可以对公用企业经营领域进行必要的约束与规范，它从另一方面起到了社会的监督作用。