我国公用企业改革的主要目标

4.2　我国公用企业改革的主要目标

4.2.1　自身的发展是公用企业考虑的重要目标

从社会学与经济学的角度看，公用企业改革的目标应当是通过公共物品的提供来更好地满足社会公众的需求，从而达到社会福利的提高。但是如何才能在有限的资源下达到较好的结果却是一个复杂的问题。因为实现社会福利最优化有不同的方式与方法，而各种公共物品的提供条件与水平也不相同，如何衡量各个时期及各个行业的发展水平，及如何保证公用企业的健康发展都是我们需要考虑的问题。当前我国正处在经济发展与改革的关键时刻，我们必须弄清楚公用企业改革的目标及如何实现目标，才能最终解决公用企业的可持续发展问题。

就公用企业本身来说，它所承担的工作是明确的，但是在它主要为谁服务这个问题上也应当明确。为什么要提出这个问题？因为在现实中很多公用企业发展的道路并不清楚，实际上是与这个问题有关。我们的公用企业为谁服务？从发展上看有很多的提法：为政治服务、为国家服务、为政府服务、为人民服务等。近年来还有人提出要为股东服务、为员工服务、为企业发展服务等。这些问题不解决就会影响公用企业的改革与发展。

在特殊时期公用企业的主要服务对象可能是国家、政府（比如20世纪50-70年代的电话、航空系统等），它们的服务目标也十分明确，就是在满足国家政治、经济、国防需要的前提下才能考虑公众的需要。

但是今天我们国家强大了，很多基础设施已比较完善。社会的进步为满足人民的各种需要提供了有利条件，应当说这个问题解决了。但是在现实决策中企业还有很多不好考虑的问题。比如某地政府在远景区新建设一个大型宾馆，需要马上接通电话，但电信企业当时还没有建设好大容量的传输线路，如果等几个月后传输线路建设好了再给宾馆配备电话可能会更合理。企业应当如何决策？如果这个宾馆改成是民营单位，电信企业又会如何决策？应当说在目前的情况下很多问题不好决策，或者好像没有最佳决策。

事实上对于这个问题公用企业已有了正确的决策方式，就是无论什么样的使用者，都应当看成是自己的服务对象，公用企业与服务对象的关系最主要的就是商品的供求者之间的关系。在市场经济条件下解决这个关系的最主要手段就是经济手段，大家都按一定的经济规则进行公平等价的交换。这就应当是公用企业决策的基本原则。当然在对待各种用户的价格、服务需要方面公用企业也可以有不同的方案，但是这种方案的考虑也只能从给企业带来的回报方面来考虑，即还是从企业本身的利益考虑。至于其他的问题都应当通过其他方式转化为经济方式来解决，这样公用企业才能称其为企业，企业的基本特征也就明显了。比如，国家认为需要在某地建设一条铁路线，但企业从经济角度看这条线路的建设可能对企业不利。但是如果国家从政治、国防等方面考虑这条铁路又十分重要，最后决策这条铁路应当建设。但问题是如何才能使企业愿意建设这条铁路呢？其实办法很简单：应当给铁路经营企业一定的经济补偿，这样企业才能按经济规律发展下去。对于公用企业这样的问题很多，比如电话的普遍服务问题、铁路的小站设立问题、邮政的军人免费邮信问题、电力的边远乡村电网改造问题等都涉及到了公用企业如何为非经济目标服务的问题。按传统的观点看，公用企业不应当把经济利益放在首位。但其结果往往是公用企业由于承担大量社会责任而影响了企业的正常发展，最后也影响了社会与公众对公共产品的需求。

因此，公用企业只有实现自身发展的目标才能实现社会福利的提高。但是公用企业发展只是增加社会福利的必要条件，并不是充分条件。只有必要条件与充分条件都实现了，才能达到社会福利的最优化。

4.2.2　企业目标与社会目标的统一

从前述可以看出，企业的追求就是自身的发展，企业只有解决了自身的发展问题才能考虑为社会更好地服务。问题是如何能保证企业在追求自身发展的同时也满足社会福利的最大化，这是解决公用企业能够长期发展的关键所在。如果企业所追求的发展是以社会利益的减少或影响社会福利的提高为代价，那么不但社会目标不能实现，最终也会由于社会的反对而使企业不能长期发展下去。

社会的目标具体内容是什么？应当说公用的利益、国家的利益就是社会的要求。但是这里说的公众利益与国家利益也是一个复杂的问题。它主要涉及到以下几方面的问题：

1.资源配置的效率是否达到最优化。它解决的主要是以下两个问题，其一就是从整个国家的角度看各个公用企业为之服务的各行业所需要的资源是否合理地配置？多与少都会影响社会的整体福利；其二是从整体上看已配置好了的资源是否在各自的内部实现优化配置？

2.X效率是否有效？企业虽然实现了资源的最优化配置，但企业是通过什么来实现其利益目标的呢？如果企业不是通过合理的资源配置而是通过提高服务成本的方式来获得收益，就不会带来社会福利的提高（企业的收入是消费者的损失，社会福利没有增加值）。

3.公平问题，公众的利益是各种现实服务的所得。问题是应当对什么样的公众提供什么样的性能价格比的服务才是社会福利的最公平结果？这是不好确定的。但是一旦确定，实现其目标就变得比较容易。比如国家对某种公共物品的提供可以是免费的、也可以通过给企业及消费者补偿的方式，使很多收入低者有使用某种公共物品的权利。

4.对不同的公共企业要有不同的要求。由于公共企业所提供的公共产品对每个公众来说都有不同的需求满足程度，其服务的对象与普及程度也很不同，我国与西方发达国家的差距也很大。比如，电话在中国这几十来年发展很快，总数已达到8亿多部，但普及率与西方发达国家基本相同。但是中国消费者的实际收入还远没有达到西方国家的水平，如果国家过多考虑对低收入及高成本地区的电信补贴问题，则可能需要大量的费用，如果政府不给予相应的经费支持，其公用企业的经营与发展将是不可持续的。如果对其特定的公用企业经营行业补助过多，则对其他公用产品的行业及消费者会产生不公平的问题。对民航、电力、铁路、煤气等的部分用户如何补贴问题也是如此。但是如果不对此进行一些补贴，则企业只会在它认为有利的项目或地区进行经营，而对于没有利益的地方则不进行投入或服务，其结果就会出现网络不全，服务空白的现象。因此，对公平与利益的设计与考虑是实现对社会福利的重要内容。它需要国家通过专门的法律与规制机构才能达到。

上述几个问题都解决了，企业与社会的目标就能实现统一，社会的增加福利就实现了最优化。

4.2.3　改革目标

公用企业改革的目标就是要实现各种利益团体的多重目标的平衡，从而达到社会利益的提高。实施公用企业改革、建立竞争性的市场是一个复杂的过程，其主要原因是改革有多重目标，而且相互之间有矛盾，这些目标包括：（1）用户希望低价和安全、稳定高质量的服务；（2）股东希望得到较高的投资回报；（3）公用企业希望公司获得发展和采用新技术；（4）员工希望工作有保障和高工资；（5）政府希望实施全国性的公共产业规制和政策使公用企业发展与国民经济发展相适应；（6）环境保护组织希望减少污染；（7）监管者希望能够通过竞争实现最优选择，通过监管实现价值最大化；（8）为公用企业提供各种产品及服务的供应商希望保护其市场和投资。

公用企业的改革必须使上述目标相互平衡。要实现这些平衡，需要根据经济发展的不同阶段和发展的不同水平，确立改革的主要目标和次要目标。

从我国现阶段的实现情况看，中国公用企业的改革目标应当是通过降低服务价格、提高服务质量、提高效率，保证公众与社会合理使用公共产品的权利。通过普遍服务增加社会福利、增强产业的竞争力、整体达到国际主流水平、吸引社会资金，实现公用企业的持续、快速、健康发展。