我国公用事业运营和监管改革研究

我国公用事业运营和监管改革研究^[1]

刘戒骄

一、公用事业的性质与三维分析框架

公用事业（Public Utilities）是指通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业，从广义来讲包括电力、电信、邮政、铁路、有线电视、燃气、供热、供水和污水处理、公共交通、垃圾回收及处理等。在我国，公用事业可以进一步划分为以全国性网络和以区域性网络为基础的公用事业。电力、电信、邮政、铁路等产业已经形成了覆盖全国的网络，这些产业一般由中央企业或全国性企业来经营，并主要由中央政府的机构来监管。燃气、供热、供水和污水处理、公共交通、垃圾回收及处理、有线电视等产业的网络具有区域性的特点，没有形成跨区域的网络，这些产业一般由地方企业在市、县、乡镇行政区域内经营，并主要由地方政府机构监管。区域性公用事业与建设部所说的市政公用事业基本一致。

公用事业具有网络产业（Network Industries）的性质，其产品或服务的生产、传输、分销和用户消费等环节具有很强的纵向关系。正因为如此，也可以更直接地将公用事业定义为“以网络为基础进行经营的产业”（刘戒骄，2005）。其技术经济特征主要有：①民生必须性。公用事业提供的产品或服务是人们日常生活乃至维持生存以及从事其他经济活动不可或缺的必需品，经营者有广泛而公平地向其经营区域内的所有用户提供基本服务的义务，同时政府对提供公用事业产品和服务具有最终责任。②对传输网络的依赖性。公用事业网络传输服务可替代程度低，网络建设在经济和法律上存在很高的准入障碍，用户选择权受到限制，最终用户难以摆脱垄断的卖方。③网络的外部性和内部协调性。拥有基础网络的厂商可能采取增加网络连接的难度和成本来排挤新厂商，阻止新用户加入新企业拥有的网络。④投资的专用性和沉淀性。专用性是指它只能传送一种或一类产品或服务，沉淀性是指投资一旦形成就不能移作他用或转移到其他产业去。沉淀成本较低的非网络环节，厂商可以更容易地进入或退出，因而可以存在多家厂商相互竞争。⑤公用事业提供的产品或服务具有准公共物品的性质。公用事业提供的产品或服务可以定价，经济主体按照商业原则和实际需求作出生产或消费的决策和选择，可以利用市场机制由私人部门来供给。⑥市场范围的地域性。相当部分公用事业只能在管网的覆盖范围内提供，除电信、电力等部分行业外较难建立覆盖多个城市的全国性传输、分销网络。⑦产品或服务具有较弱的可替代性。公用事业传输设施多固定在一处，它们提供的产品或服务无法到别处交易，用户难以从它处得到替代品以满足自己的需求。⑧产品或服务供给的连续性和消费的非均衡性。公用事业运营者必须按最大需求量来设计和建造生产、传输、分销设施，重视协调供给连续性和消费非均衡性之间的矛盾。⑨产品或服务具有较强的外部性。公用事业能否及时地提供规定质量的产品或服务，不仅影响用户效用，还会对社会生产和社会生活的许多环节造成影响。在公用事业发展初期，纵向一体化垄断经营成为解决外部性问题的一种常见制度安排。

上述性质和特征说明，公用事业改革的核心是如何处理非网络环节、网络环节和监管环节三者之间的关系。王俊豪（2005）等学者提出根据不同类型业务实施分类管制政策。本文根据公用事业的技术经济特征，主要是各环节内在的纵向关系，构造了一个明确区别非网络环节、网络环节和监管环节的三维分析框架（图1）。三维分析框架从纵向一体化结构入手，把纵向产业链上产品或服务的生产从输送、分销等网络环节中独立出来，可以更清晰地观察非网络环节与网络环节和监管环节的差异，描述公用事业的两种基本供给方式——纵向一体化和纵向分离。纵向一体化是把各个环节整合在一个企业，其实质是利用厂商内部或行政手段来处理业务。纵向分离是分割能够产生竞争的环节（非网络环节），不能分割的环节（网络环节）继续维持垄断，通过监管限制垄断行为，实现两类环节之间的衔接。如何改革纵向关系，是否允许纵向一体化企业存在，事关公用事业的市场结构和企业行为，关系到产业绩效和改革路径。纵向分离虽然有助于在公用事业形成竞争性结构，却并非总是有效率的，纵向一体化与非纵向一体化各有优缺点。纵向一体化经营能够使公用事业的负外部性内部化，也有利于实现规模经济和范围经济。公用事业究竟应该采用纵向一体化还是非纵向一体化结构，没有非此即彼的标准答案，而是取决于不同地区、不同产业的发展阶段、市场规模、技术经济特点、监管能力等因素。一般而言，规模较大、监督计量手段较先进、管制法规较健全的城市在一些环节形成竞争性结构可以获得较好的效果；反之，对于规模较小的城市在生产环节引入多个企业相互竞争可能得不偿失。这个分析框架的目的是为更清晰地分析公用事业改革中遇到的问题提供一种分析方式，并不意味着一定要进行纵向结构分解。

图1　非网络环节、网络环节和监管环节三维分析框架

二、我国公用事业改革状况及存在的问题

20世纪90年代以来，我国开始步入城市化和工业化加速推进的新阶段。在经济社会发展、人均收入增长和中央财政投入的拉动下，公用事业需求持续快速扩张，一大批公用事业项目得以建设和运营，普及率显著提高。公用事业垄断经营和政企合一、政监不分的弊端日渐突出，我国开始改革公用事业建设、运营和管理体制，并出台了相关法规和政策。2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出公用事业市场化改革目标；2003年中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域；2004年建设部《市政公用事业特许经营管理办法》鼓励社会资金和外国资本以多种形式参与城市公用事业建设；2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》正式以国家政策形式允许非公有资本进入垄断行业和领域，允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域，允许非公有资本进入社会事业领域。

在上述法规和政策的引导和推动下，公用事业在管理和监管体制、纵向结构重组（把竞争性业务与垄断的网络环节相分离）、放宽市场准入、引入非国有资本、建立特许经营制度等方面进行了改革。公用事业各行业，包括网络环节先后对外资和民营资本开放，外资和国内民营资本开始进入公用事业领域。在重组纵向一体化垄断企业的过程中，电信、电力、天然气等中央管理的公用事业相继实行了政企分离、结构重组，电信、电力非网络环节基本形成了竞争性市场结构，公用事业基层单位的改革全面展开，市、县开始探索公用事业企业化经营和与之相适应的监管方式，公用事业传统经营方式开始发生变化，初步形成了中央和地方两级管理、两级经营，专业管理和综合管理相结合的体制（表1）。

在中央一级，国家发改委和建设部负责公用事业的政策制定、发展规划、投融资、价格管理，同时有电信、电力、铁路、邮政等按行业设立的管理机构。在地方，省一级由建设厅、发改委等部门行使相应管理权力，市一级主要由建委或公用事业管理局、市政公用局等对区域性公用事业进行直接管理经营。我国公用事业管理的架构可以概括为，中央一级基本形成了由行业专业管理机构和综合性管理机构共同管理的体制，地方一级则主要由综合性机构进行管理。电信、电力等全国性公用事业由中央政府直接管理，并主要由中央企业经营。燃气、公共交通、水务等区域性公用事业由建设部和地方政府分级管理，并主要由地方企业经营。我国公用事业改革在整个经济体制改革中具有起步晚和相对滞后的特点，仍然处于探索和深化阶段。公用事业在健全法规、改善监管、强化激励、促进竞争并使竞争惠及终端用户方面仍有许多问题亟待解决。

1.我国正在经历深刻的制度和结构转型，公用事业面临日益突出的结构性矛盾。一方面，随着社会经济快速发展和人均收入的提高，居民和产业对公用事业的需求持续增长；另一方面，公用事业产品和服务在数量和质量上不能满足需求。一方面，对环境保护和资源可持续利用的认识和要求在不断提高；另一方面，节制资源消耗的体制没有建立。一方面，产品和服务质量标准越来越高，需要的投资越来越大；另一方面，政府预算中相关投资比重越来越低，民间资本参与的渠道不畅。这些现实的矛盾和压力交织在一起，对公用事业现行运营和管理体制改革提出了迫切要求。

表1　目前我国中央政府和地方政府相关机构对公用事业的管理

资料来源：作者整理。

2.公用事业改革在地方与中央层面进展不平衡，地方滞后于中央。中央管理的公用事业，例如电信、电力等产业，在纵向结构和政企关系上进行了较大幅度改革。地方管理的水务、燃气、垃圾、公交等公用事业普遍进行了公司制改革，部分城市在非网络环节初步形成竞争性结构。但是，地方建设部门、市政公用事业局等机构仍然存在政企不分、政监不分的问题，不少城市公用事业企业仍然隶属于公用事业管理机构，政府仍然是公用事业建设和经营的主角，国有及国有控股企业占公用事业固定资产投资的绝大部分（表2）。设计、施工和服务单位依附于公用事业主业实施“搭车垄断”的情况依然存在。

表2　2004年公用事业固定资产投资构成

资料来源：国家统计局（2005）。

3.分拆重组和民营改革没有打破市场分割和区域垄断。中央对电信、天然气、电力等产业进行了分拆和重组，但电信和天然气仍然存在中央企业垄断和市场分割的问题，发电企业虽然在同一市场经营但竞争仍然没有展开。地方管理的公用事业仍然按行政区域和行业限定市场范围，跨行政区域、跨行业经营公用事业的大企业成长缓慢，区域性垄断比较突出，防治主导企业滥用市场势力的法规制度不健全。公交、燃气、供水等产业原有垄断者仍然占有过高的市场份额，新进入者的市场份额过低。

4.用户选择权受到不合理限制。我国公用事业管理和监管程度不同地存在过多关注项目投资建设、关注企业利益、忽视用户利益的倾向，电信、电力、燃气等行业均存在没有按着技术提供的可能性放宽用户选择权的问题。

5.价格形成和调整过多地考虑企业个别成本，不能有效地激励经营者降低成本。我国公用事业仍采取以成本为基础的定价制度，各级政府物价管理部门确定电信、电力、供水、燃气、公交等公用事业产品或服务价格的依据主要是运营企业自报的成本。以企业个别成本而不是社会平均成本来定价，不仅不会激励企业降低成本，而且还会诱使企业虚报成本，结果是成本涨多少价格涨多高，甚至出现价格有多高成本就涨多快、成本比价格涨得更快的现象。

6.利益相关方参与有限，公众利益保障不力。公用事业提供的产品或服务主要作为基本必需品，价格弹性低，其效率和价格直接影响经济社会各个方面的发展。由于垄断经营，用户和公众参与公用事业投资和价格调整十分有限，企业不能对用户需求和用户投诉做出有效、灵敏的反应。

三、我国公用事业各环节改革的关键点

公用事业改革核心是处理好非网络环节、网络环节和监管环节之间的关系，在开放竞争、健全监管的基础上推进民营改革，建立多元投资、企业经营、独立监管、有效竞争的新体制，使终端用户能够以合理价格获得充分、可靠、满意的公用事业产品和服务。

（一）非网络环节：竞争基础上的民营

公用事业引入竞争和民营化不能厚此薄彼，两者之间辅车相依。首先，民营化和竞争是具有互补性又有所区别的政策，公用事业改革应把引入竞争和民营化有机结合起来。民营改革可以在维持垄断的情况下实施，也可以在竞争环境下实施。如果民营化后仍然维持垄断，运营者就不必担心在价格上涨或质量下降时用户流失，更不必为了占领新的市场和适应消费者的偏好开发新产品或新服务。只有采取措施增强市场的可竞争性，避免民营化造就新的垄断企业，用户利益和产业绩效才能得到有效提升。竞争虽然可以改进企业绩效，但竞争如果没有民营改革相匹配，仍无法解决产权本身的弊端，生产效率与配置效率将低于竞争与产权良好匹配的状态。原因在于，竞争对企业效率的影响受政府对企业的干预程度和企业内部治理制度两方面的牵制。即使在充分竞争的环境下，政府官员通过选择和决定企业领导人，按照自己的偏好影响和操纵企业经营活动，也会损害效率。国有股东对经理人的监督难以达到民营的水平，所有权的差异因而成为影响公用事业效率的因素。

其次，民营化要求政府转变角色，但并不意味着政府放弃公用事业的供给责任。民营将改变政府直接从事公用事业产品和服务投资与建设、运营的体制，但不会改变公用事业的特征，不意味着政府放弃公用事业供给责任。推进市政公用事业改革，政府不能有“甩包袱”的想法，对公用事业非经营性项目所需费用、企业的政策性亏损和必要的改革成本，政府应予以补偿。

第三，制定防治网络经营者实施垄断行为的规范，避免在垄断环境下推行民营改革。许多经济学家，对将公共垄断转换为私人垄断持批评观点。Vickers和Yarrow（1988）特别强调民营化和自由化之间的区别，前者是所有权的转移，后者是引入竞争。核心网络的垄断性质难以改变，公用事业民营需要可竞争性的网络服务，以便服务提供者能够接入网络。实现这个目的大体有两种模式：一是保留一体化运营商，他们拥有网络并提供网络服务，但要允许其他经营者以平等条件接入网络，如我国水务、燃气产业采用的模式。一是纵向分离，把网络所有者和需要网络提供服务的经营者分离，如我国电力、电信改革采取了这种模式。这种模式可以解决一体化经营者排挤竞争对手接入网络的问题，但可能失去一体化的规模经济利益。这一点在电信产业比较明显，转换网络必须提供终端到终端的联结，同时还要计算呼叫的成本。相反，在天然气产业没有明显的理由维持一体化，天然气生产、传输、储存、本地分销和零售都可以由不同的经营者来承担。

第四，网络环节仍然可以保留国有制。例如，很多国家水务产业仍然保留公共所有制。一些国家在发电环节民营化以后，输电、配电网络仍然保留国有制。在铁路改革中，英国政府创设了一个准商业性的公共所有的机构——网络铁路（Network Rail）来经营铁路网络（David Newbery，2003）。许多国家，铁轨仍然归公共所有，但运输服务几乎都是私有的。网络民营化的主要目的是实行更有效的利润导向激励，摆脱公共所有制对管制可能带来的影响。同时，政府通过拥有网络施加的直接控制比通过管制施加的间接控制更能促进公共利益。所有者拥有剩余所有权，这种权利不限于合约规定的权利。管制限制了私有网络的权利，但不能对所有细节都进行限制，管制限制以外的权利通常由所有者行使。在政府所有的情况下，政府可以对网络施加日常控制。

（二）网络环节：开放接入、多元股权

由于产品或服务的生产、输送、分销、供应各环节具有垂直关系，公用事业曾长期采取纵向一体化的经营方式，并实行价格和准入管制。20世纪80年代以来，许多国家开始探索公用事业纵向分离的可能性和网络环节开放接入方式。网络环节开放接入主要由两种做法：一是公用事业产品的生产者向网络运营公司出售产品，网络运营公司再将公用事业产品出售给地方分销系统或最终消费者；二是由网络运营公司与地方分销公司或最终消费者签订合同，后者租借网络运营公司的设备来输送产品。前者的输送服务与公用事业产品的交易商捆绑在一起，后者只承担输送服务。问题在于，无论是否保留一体化运营企业，都无法改变网络环节结构上的垄断。即使网络传输环节与非网络传输环节实现了纵向分离，仍面临竞争性环节从事经营的企业能否平等使用传输、分销网络的问题。如果保留纵向一体化运营企业，一体化企业一方面是独立企业（不拥有传输分销网络设施的企业）的竞争者；另一方面又是独立企业传输网络服务的垄断供给者。只有一体化企业向独立企业开放其传输网络，才能使独立企业无需重复建设网络设施而开展经营活动。

从国内外改革实践看，公用事业竞争的范围随着放松管制和技术革新而扩大，某些产业的网络环节也可以引入有限的竞争。网络竞争包括为进入市场而竞争、饶过现存网络的竞争，以及网络之间的竞争（刘戒骄，2005）。为了营造有效竞争的环境，必须对网络开放、网络互联及网络使用费用给予适当管制。管制的内容包括：使网络运营者获得适当的投资回报，激励其扩大和改进网络设施：保证独立企业按非歧视、透明的条件接入现有网络设施；防止网络经营者实施掠夺性定价来排挤竞争对手；防止无效率的绕道，避免在现存网络未充分利用的情况下重复建造新网络，接入价格不能过高。

开放接入以后，公用事业应加快网络环节国有独资企业的产权多元化进程，降低国有股的股权份额，大力引进外资、外地资本和民营资本，通过合资、合股、合作的方式对国有大中型企业进行规范的公司制改革，改变网络运营企业国有独资和国有绝对控股的产权结构，尽快把网络环节的运营企业改造成为国有相对控股或参股的股份有限公司和有限责任公司，增强企业的资本实力和国有资本的控制力。对于具有强公共利益或难以吸收民间投资的网络设施，政府仍然要承担投资责任，但投资者不一定是建设者和经营者。具体方式可以采取政府投资，委托第三方建设，建成后由政府委托经营、租赁等方式授权市场主体进行经营。

（三）监管环节：健全机构、明确职责

公用事业监管不是一般意义上的政府行政管理，而是根据法律法规授权、依靠专业人员、经过透明程序由公共机构实施的、特殊形式的对市场主体某些行为进行的限制和监督。公用事业监管应加强而不能弱化市场机制的作用，并考虑到管制自身的效率问题。我国公用事业监管体制正处于政企分离、政监分离的转型过程，监管机构处于创设初期。随着公用事业改革的推进，公用事业应调整监管的方式和重点。

1.健全中央和地方监管机构，科学配置中央和地方两级监管权。一方面，按行业与综合监管相结合、以行业专业监管为主的原则，调整和优化中央层面的监管机构；另一方面，根据公共交通、燃气供给、水务、垃圾处理等地方管理的公用事业所具有的区域性和公共性，监管目的和方式的类似性，按跨行业综合监管的原则，调整和优化地方层面的监管机构。在大中型城市和规模较大的市县（包括县级市）组建公用事业监管委员会，克服多头管理弊端。无论中央监管机构还是地方监管机构，其设立、职能、监管方式、决策过程都要有法律授权，明确其职权范围以及受监管机构管辖公司的义务，做到依法管制。

2.完善监管权配置，促进专业监管机构和反垄断执法机构之间的分工、协调和配合。反垄断机构、监管机构和政府相关部门在各自职权范围内行使公用事业管理权。这种共同执行反垄断法和行业监管的权力配置体系有利于发挥反垄断机构与行业监管机构的积极性与专业性，实现多重政策目标与多种价值追求。反垄断机构根据反垄断法和竞争政策管辖所有产业，通过市场竞争状况评估和校正企业的限制竞争行为来改进产业绩效，着重事后监管。行业监管机构根据相关行业法律和产业政策制定特定产业的市场准入和价格法规，加强与反垄断机构之间的沟通和合作，着重事前监管。对于市场机制发挥作用的可竞争环节，应当以事后监管和竞争效果评估取代事前的市场准入、价格管制，逐渐缩小和降低专业监管机构的监管权，扩大和提升反垄断机构的监管权。

3.随着市场改革的深入，尽快解决政、事、监、企不分问题。经过多年改革，中央层面基本实现了政企分离，但地方层面还存在运营企业隶属于监管机构的问题，地方监管机构与被监管企业在产权和管理上普遍没有脱离关系。实现政、事、监、企相互分离，关键是加快城市市政公用企事业单位脱钩改制步伐，实现公用企事业单位与主管部门脱钩。公用事业企业应按现代企业制度要求，完善法人治理结构，依法开展经营活动。同时，加快公用事业单位国有资产管理体制改革，建立健全公用企业国有资产管理、监督、营运体系，明确国资监管部门作为国有资产的出资人，逐步打破国有资产营运机构的行业和系统界限，促进国有资产跨行业流动和重组，完善资源优化配置。

4.完善利益相关方参与和协商机制，提高用户和公众参与程度。在公用事业领域，存在政府、经营者、用户和公众多个利益主体，改革中涉及各方利益的重新界定和调整。我国公用事业虽然采取了包括价格听证在内的一些措施来平衡政府、企业、用户和公众利益，但公用事业监管仍然存在目标和定位偏重于保护经营者，没有按着市场体制要求着眼于反垄断和保护用户利益等问题。当前改革重点是建立具有广泛代表性的不同利益集团之间的协商机制，完善公示和征求公众意见的程序，并通过咨询、听证、论坛、对话等形式来实现。凡是直接涉及用户和公众利益的重大决策，包括补贴、价格和市场准入等事项，都要提前向受影响的各方及公众告知。

5.改革价格管理体制，完善价格形成机制，推广价格上限管制。我国已经基本解决公用事业产品和服务价格偏低问题，今后应重点解决价格制定和调整中监督机制不健全、用户参与不够的问题。公用事业应该遵循价格形成机制与市场结构的可竞争程度相适应的原则，根据市场结构和竞争程度变化来调整价格监管方式。随着竞争程度的提高，适时放宽价格管制，扩大市场竞争定价范围。总的思路是，对竞争环节和垄断环节、主导运营企业和非主导运营企业采取不同的价格形成机制，加强对非竞争领域价格的评估和审查。具体做法可以是，在竞争性环节，对非主导企业和新进入企业放开价格管制，以市场定价取而代之。对竞争环节的主导运营企业，放开部分产品和服务（一般是新产品和新服务）的价格管制，保留部分价格管制，部分产品和服务实施价格上限管制。在网络环节，或继续采取行政定价，或用价格上限管制取而代之。

参考文献：

［1］王俊豪：《中国垄断性产业结构重组分类管制与协调政策》，北京：商务印书馆，2005年。

［2］刘戒骄：《垄断产业改革——基于网络视角的分析》，北京：经济管理出版社，2005年。

［3］国家统计局：《中国统计年鉴》（2006），北京：中国统计出版社，2005年。

［4］J.Vickers and G.Yarrow.Privatization：An Economic Analysis.London，M IT Press. 1988.

［5］David M. Newbery.Privatising network industries.Paper presented at the CESifo Conference on Privatisization，held at Cadenabbia，2003，Oct 31-Nov 3.

（原载《中国工业经济》2006年第12期）

【注释】

[1]本文是国家社会科学基金项目“我国公用事业引入竞争机制与民营化政策研究”（批准号：03BJY032）的最终成果之一。