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我国当代典当业的特性及其监管模式和监管机制的构建

时间:2022-06-27 百科知识 版权反馈
【摘要】:新中国建立后,典当作为剥削阶级的象征被取缔。首先,我国当代典当业的营业范围得到了扩展。在这方面,我国现有的典当监管制度作了一些规定。我国当代典当业的特征也决定了我国的典当监管体制必须有所调整。但是将典当业纳入金融监管并不是要求将其纳入中央政府的金融监管体系中。

新中国建立后,典当作为剥削阶级的象征被取缔。直到改革开放后,典当才逐渐恢复。我国当代典当业既继承了传统典当营业质的内涵,又极大地扩展了典当的内涵,从而使我国当代典当业的融资功能大大增强。主要体现为以下方面。

首先,我国当代典当业的营业范围得到了扩展。2005年《典当管理办法》第25条对典当行的业务范围作出了全面规定,包括动产质押典当业务、财产权利质押典当业务、房地产抵押典当业务、限额内绝当物品的变卖、鉴定评估及咨询服务、商务部依法批准的其他典当业务。这表明随着当代经济生活变化和财产类型的增加,几乎具有交换价值属性的财产都可能成为典当借贷的当物,这是对传统典当制度革命性的突破,它完全摒弃了传统典当只允许从事动产质押借款的限制。尤其是关于不动产典当的规定,更是突破古代不动产只能设置典权而不能设置当权的限制。[9]营业范围的扩展,尤其是不动产典当业务导致对典当行的资金要求很高。典当行抵押放贷行为一旦放任自流、规模过大,造成典当行资金运转困难,其非法集资、吸收存款或者变相吸收存款问题就很难避免,甚至会形成典当行纯银行化运作局面。此种情况如果形成气候,在对典当行的监控又游离于银监会之外的情形下,相应隐患和风险就较难预警和防范。[10]

其次,我国当代典当的对象发生了非常大的变化。不同于传统典当业主要为中低收入者提供生活费用抵押借款,我国当代典当业的主要服务目的是满足中小企业资金需求。来自上海典当行业协会的统计显示,2007年,上海所有的典当网点针对中小企业发放的典当融资款就高达170亿,占全市总放贷额的65%。2008年,上海所有的典当网点提供给中小企业的小额短期融资按借贷总笔数算,占全市典当总笔数的60%,按贷款金额总量算占70%—80%。2009年上海所有的典当网点累计发放典当融资款272亿元,提供典当融资笔数达42万余笔。其中,60%的典当业务为中小企业的小额短期融资借贷;30%为城乡市民消费型短期小额贷款;余下的10%为市民应急性小额贷款。[11]

基于我国当代典当业继承和发展了传统典当业的特性,成为我国满足中小企业小额短期融资的重要机构,我国当代典当业的监管模式构建既要吸收传统典当监管的要素,同时也要结合当代典当业所产生的特殊金融风险作出特殊性的制度设计。具体而言,首先,由于动产质押贷款业务还是我国当代典当业务中的重要部分,因此对典当业的治安监管的要求不能放松。其次,在涉及个人消费性、应急性小额贷款的情形下,要关注金融消费者的权益保护。在这方面,我国现有的典当监管制度作了一些规定。例如,《典当管理办法》第37条和第38条对典当当金利率和收取的综合费用作了限定,这一规定并不完善,在司法上也受到了挑战,具体在下文加以详述。第43条改进了传统的绝当制度,以3万元人民币为界,3万元以下适用绝当制度,3万元以上则不适用。但是现有的典当监管制度对金融消费者的保护力度还远远不够。与南非2005年颁布的《国家信贷法》中关于金融消费者保护的制度相比,我国现有的典当监管制度尚需以下制度设计:(1)确立信贷营销规则,要对典当行营销方式,尤其是通过广告进行的营销行为进行规范。(2)禁止典当行鲁莽放贷,导致消费者过度负债。典当行要设立相应的评估机制,在确定消费者可以清偿所负债务的前提下,典当行才可以与其开展典当业务。(3)完善信息披露制度。在典当协议签订之前,典当行有义务向消费者全面披露典当协议的内容,保证消费者在信息对称的前提下作出理性决策。最后,由于我国当代典当业已经成为满足中小企业小额短期融资的重要机构,其放贷的金额数量较大,所需资金量也较大,典当行已经成为中国式影子银行的一种类型。[12]因此一方面需要关注典当行自身的金融风险,同时也要防范典当行给金融秩序带来的风险。我国现有的典当监管制度触及了这个问题,比如《典当管理办法》第25条和第26条对典当行营业范围进行了监管,第44条则对典当行的资产管理作了规定。但是这些规定还存在一些问题,急需加以完善。

我国当代典当业的特征也决定了我国的典当监管体制必须有所调整。我国典当监管体制有过根本性的变化。中国人民银行1993年8月19日发出《关于加强典当行业管理的通知》,该通知着重明确典当行是非银行金融机构,典当行的经营范围是质押贷款,典当行的主管机关是中国人民银行。1996年4月3日中国人民银行公布的《典当行管理办法》延续了这一思路,把典当行定性为特殊的金融企业,其主管部门是中国人民银行,在领取《金融机构营业许可证》后,典当行还须到公安部门申领《特种行业许可证》,实行的是人民银行按金融行业、公安机关按特种行业管理的双许可证管理。这一监管体制到2001年后发生了重大变化,典当业的监管机关由人民银行变为商务部。这一监管体制的调整建立在对典当业性质认识并不充分的基础之上,过分夸大了典当业的商业功能,忽视了典当业的金融功能,不利于典当业的监管。从上文可以看出,我国当代典当业已经成为金融业的重要组成部分,基于保护金融消费者的权益以及金融安全对其进行监管十分必要,因此典当业应当回归为金融监管。但是将典当业纳入金融监管并不是要求将其纳入中央政府的金融监管体系中。典当业作为非吸收存款型的放贷机构,无需实施审慎监管,由地方政府对其进行非审慎监管,并辅以行业自律监管,即可实现监管目标。

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