我国现行融资租赁监管模式分析

目前，我国的融资租赁监管采用机构监管的模式，即根据融资租赁企业的类型由不同机构实施监管。监管体制呈现“三足鼎立”的格局：一是商务部依照《外商投资租赁业管理办法》监管的中外合资和外商独资融资租赁公司；二是归口商务部管理的内资租赁公司；长期以来对内资融资租赁公司缺乏明确的法规，内资融资租赁公司监管处于放任状态。2012年商务部向社会公开了《〈内资融资租赁公司管理办法〉征求意见稿》，试图加强对内资融资租赁企业监管。三是银监会监管的金融租赁公司，以及一些兼营融资租赁业务的企业集团财务公司和信托租赁公司。银监会监管的主要法律依据是2007年颁布的《金融租赁公司管理办法》。由商务部审批和监管的外资以及内资融资租赁企业的性质为一般工商企业，而由银监会审批和监管的金融租赁公司性质为非银行金融机构。^[11]从现有的三类融资租赁企业的监管要求看，内资融资监管最松，尚无明确的监管要求；而外资融资企业监管要求居次。《外商投资租赁业管理办法》第16条规定：“为防范风险，保障经营安全，外商投资融资租赁公司的风险资产一般不得超过净资产总额的10倍。风险资产按企业的总资产减去现金、银行存款、国债和委托租赁资产后的剩余资产总额确定。”金融租赁公司的监管要求最高。《金融租赁公司管理办法》对金融租赁公司的公司治理机制、内控制度、关联交易制度、售后回租业务等作了监管要求；同时规定了一系列的监管指标。如第35条规定：“金融租赁公司应遵守以下监管指标：（一）资本充足率。金融租赁公司资本净额不得低于风险加权资产的8%；（二）单一客户融资集中度。金融租赁公司对单一承租人的融资余额不得超过资本净额的30%。计算对客户融资余额时，可以扣除授信时承租人提供的保证金；（三）单一客户关联度。金融租赁公司对一个关联方的融资余额不得超过金融租赁公司资本净额的30%；（四）集团客户关联度。金融租赁公司对全部关联方的融资余额不得超过金融租赁公司资本净额的50%；（五）同业拆借比例。金融租赁公司同业拆入资金余额不得超过金融租赁公司资本净额的100%。中国银行业监督管理委员会视监管工作需要可对上述指标做出适当调整。”除此之外，银监会要求金融租赁公司进行相关信息披露、实施风险资产五级分类制度、外部审计制度等。可见当前金融租赁公司所面临的监管是十分严格的，接近于对商业银行的审慎监管。

这不禁令人产生疑问，为何企业性质界定不同？监管的程度也不相同？是否三者从事的业务有重大差别？《金融租赁公司管理办法》给金融租赁公司界定了较为宽泛的业务范围。第22条规定：“经中国银行业监督管理委员会批准，金融租赁公司可经营下列部分或全部本外币业务：（一）融资租赁业务；（二）吸收股东1年期（含）以上定期存款；（三）接受承租人的租赁保证金；（四）向商业银行转让应收租赁款；（五）经批准发行金融债券；（六）同业拆借；（七）向金融机构借款；（八）境外外汇借款；（九）租赁物品残值变卖及处理业务；（十）经济咨询；（十一）中国银行业监督管理委员会批准的其他业务。”与2000年的老管理办法相比，新办法一方面扩大了金融租赁公司资金的来源，它可以吸收股东1年期（含）以上定期存款，可以向商业银行转让应收租赁款；但是它吸取教训，突出了租赁主业，取消了与租赁无关的业务，比如取消了向承租人提供租赁项下的流动资金贷款及有价证券投资、金融机构股权投资业务。《外商投资租赁业管理办法》第14条规定：“外商投资融资租赁公司可以经营下列业务：（一）融资租赁业务；（二）租赁业务；（三）向国内外购买租赁财产；（四）租赁财产的残值处理及维修；（五）租赁交易咨询和担保；（六）经审批部门批准的其他业务。”《内资融资租赁企业管理办法（征求意见稿）》第7条规定：“内资融资租赁企业可经营下列部分或全部业务：（一）融资租赁业务；（二）租赁业务；（三）向国内外购买租赁财产；（四）租赁财产的残值处理及维修；（五）租赁交易咨询；（六）接受承租人的租赁保证金；（七）向商业银行、商业保理公司转让应收租赁款；（八）符合法律规定的其他业务。”经过比较，我们可以发现，三类融资租赁公司主营业务基本相同，只是金融租赁公司具备更多的融资手段，包括吸收股东1年期（含）以上定期存款、经批准发行金融债券、同业拆借等只能由金融机构从事的融资行为。因此对在主营业务上完全相同的两类租赁公司，在业务性质和机构性质上却作出完全不同的界定的原因就在于国家试图通过严格监管赋予一部分融资租赁企业的更多的融资渠道。我国融资市场并不发达，相比金融企业，一般工商企业缺乏多样化的融资渠道，作为融资租赁企业也不例外，资金缺乏成为困扰融资租赁业发展的重大障碍。金融租赁公司制度的设计表明这样一种趋势，即鼓励一部分实力较强的企业组建融资租赁公司，金融监管机构通过严格的准入监管和运营监管，赋予这些融资租赁公司金融机构的法律地位，从而获得由金融机构所拥有的融资手段。

我国由不同机构分别监管的模式与前文所介绍的西方国家的金融监管型模式有一定的相似之处，即既有纳入金融监管的融资租赁企业，又有不接受金融监管的融资租赁企业。区别在于西方的金融监管型模式是采用修改税法、提供税收优惠形式来吸引融资租赁企业自愿接受金融监管，而我国则是建立了较为严格的准入制，符合准入条件的融资租赁企业被视为金融企业，接受金融监管，同时享有金融机构的融资渠道。对我国这一模式，有学者提出不同的意见，认为：这种模式不符合我国融资租赁业的特点和发展方向，缺乏基本的理论和现实依据，应向功能性监管模式转变，即确定融资租赁普通商业贸易的性质，不设统一的监管机构，其经营活动完全放开，不再实施监管；涉及公共性和系统风险的业务，如发行债券、参与银行拆借和进行民间借贷等应当纳入金融监管范畴。对于金融机构投资或控股的融资租赁企业，则按照金融控股公司的监管模式，采用主监管机制，即由控股机构的监管机构对控股机构实施并表监管、关联交易监管、内部防火墙在内的监管，达到维护公共利益，防范系统风险的目标。^[12]这一观点与前文所介绍的关放结合、间接监管的模式十分类似，前提假设就是融资租赁业属于一般性工商业，并且经营活动并不涉及公共利益，也不产生系统性风险。但正如前文所述，融资租赁的核心特征就是金融性，融资租赁企业的本质就是非吸收存款型的贷款机构，将其界定为一般性工商业并不妥当；其经营是否产生系统性风险，需要放到具体国情下进行分析。当前我国实施较为严格的金融管制，融资租赁业普遍缺乏融资渠道，作为一个经营货币的企业就会有较大动力去吸收公众资金；而且许多融资租赁企业采用“类信贷、二银行”的业务模式，从事大量的回租业务，相对于受到更严密监管的传统商业银行，融资租赁企业更易于进行监管套利，利用交易结构绕过行业、产业、业务种类等种种政策限制。^[13]从这个意义上讲，融资租赁业是中国式影子银行的一部分，如果不对其进行适当监管，极有可能给我国金融安全造成冲击。因此，在当前将融资租赁业纳入金融监管具有重要意义。