建设和运营管理体制的改革

2013年11月，党的十八届三中全会对今后一个时期全面深化改革作出了总体部署，要求各级政府进一步解放思想，以更大的勇气、智慧和魄力，推动改革不断取得新突破，促进经济持续健康发展，让改革和发展成果更多更公平惠及全体人民。交通行业目前主要面临招投标体制、管理体制、收费体制等改革，因节假日免费致最新行业收费政策可能调整，但鉴于未出台，这里只对管理体制(见本章)、招投标体制(见第二篇第五章)改进做些肤浅说明，但仍有待日后进行完善。

1. 我国现行运营管理体制弊端

我国从1988年首条高速公路沪嘉高速路建成通车以来，经过20多年的科学跨越式发展，到2012年底全国高速公路通车里程达到9．62万km，基本形成“7918”的高速公路骨架网，并且很大一部分已进入运营阶段。原来的运营机构基本上是“一路一公司(管理处)”模式，在高速公路发展初期还基本适应，随着通车路段增多，该体制存在如下弊端:

(1)人浮于事、效率不高: 超编配置十分普遍，办事效率低。

(2)管理成本高、重复建设多: 人员和设备未在最经济状态下运行，许多路段预防性养护周期未到就进行大中修，房建设施、养护用地等没有规划，反复征、反复修。

(3)管理不规范、漏洞比较多: 车辆、人员、工程等管理没有精细化，监管不到位，问责不到位，浪费现象严重。

(4)机构设置多、人员结构差: 有些管理处管养里程短，仅十几公里或几十公里，导致有些省份需几十个运营单位。人员构成中，技术和管理人员比例失调，所进人员门槛较低，以致整体运营管理水平较低。

因此，高速公路体制改革势在必行，绕不开，躲不过，拖不起，改革越迟难度越大，越拖成本越高，必须痛下决心，迅速采取措施。

2. 运营管理体制改革的模式和主要意义

不久的未来，高速公路建设的主战场将会逐步转移，工作的主要任务将会由建设逐步转到运营管理上来。从我国高速公路发展的阶段性特征和发展的趋势来看，都需要在体制机制上作出科学的安排和统筹的考虑，为科学规范管理提供高效平台。而高速公路管理体制改革，就是要破除高速公路现有运营管理体制的弊端，在体制机制架构、资源要素整合上取得最佳效果，形成改革的红利，促进全国高速公路事业的健康持续发展。

改革三原则: 坚持市场化运作，继续精简人员，不断降低管理成本。当然这是涉及管辖范围、管理内容和机构设置、人员配备的深层次改革，将对各省高速公路事业发展产生深远影响，也将触及方方面面的利益，特别是高速公路广大干部职工的切身利益。

改革模式: 变过去的“路段”管理为“区域”管理或“整线路”区域管理，管养里程在500km左右。对于BOT项目则可保留“一路一公司”模式，也可采取市场化的“代建代养”制。

下面以最复杂的“区域”管理模式作出说明: 即当某省高速公路通车里程和规划里程较多时，在全省设置以市州为单位的高速公路管理处，各管理处辖区与市州行政区划设置相一致。上述新组建的运营机构特点: 管理处管理幅度更大，管理的内涵更加丰富，市场化的要求更高，改革的任务更重，保畅通的任务和提高服务水平的要求更高。这一改革方案具有重大的战略意义:

(1)这是促进高速公路可持续发展的重大举措。高速公路收费期最长30年。我国政府投资高速公路基本是负债建设，收取的通行费既要还本付息，又要保障正常运转，经费支出缺口较大。在这种情况下，如果高速公路管理机构和人员一味膨胀，管理成本居高不下，整个高速公路运营经费将难以为继，光养人财政都无法负荷，运营支出的资金链面临崩裂的巨大危险。改革高速公路运营管理体制，是交通部门贯彻落实科学发展观的重大实践，也是推进我国高速公路科学发展、可持续发展的有效举措。

(2)这有利于形成科学合理的管理架构。高速公路运营管理体制改革基本的要求是“科学合理，精兵简政”。如某省按照“十二五”末全省建成通车高速公路6643km测算，全省按行政区划统一设置14个管理处，比按“一路一管理处”模式减少设置管理机构56个，机构总数精简了80%; 平均每个管理处管辖主线里程474km，比现有21个管理机构平均管辖主线里程114km增加4倍，充分体现了精简高效。同时，按照市州行政区划设置管理处，更便于与市州交通安全、治安等部门衔接配合，管理更便利。

(3)这是以人为本形成属地化管理格局的有效途径。高速公路管理处的设置与市州行政区划相一致，与交通安全、治安属地管理原则统一，与市州形成紧密的联系和融合，十分有利于高速公路的建设、管理纳入市州经济社会发展的总体布局，充分发挥属地化管理的优势，能够有效促进高速公路的长远发展。同时选择市州作为管理处驻地，并且明确规定收费站新招人员主要在当地符合条件的人员中招收，这对管理处职工家属就业、子女上学等分享城市化发展成果奠定了基础，把以人为本的理念落到了实处，充分体现了人性关怀。

(4)高速公路管理体制改革会产生十分明显的效果。以某省为例，按区域设置高速公路管理处，相较于过去的“一路一管理处”模式，可减少处级干部配备126名，精简幅度达到53%，可减少机关干部2078名，精简幅度达到71%; 可减少新建驻地建设22套，节约直接成本22亿元、节约建设用地3300亩; 路政人员配备标准由现行的0．4人/km调整为0．35人/km，可少配232名; 基层路政、收费、治超机构共用生活设施，能有效避免重复建设造成的开支。同时，改革方案充分考虑了电子监控、自动收费车道等先进技术应用问题，一线员工配备严格因事设岗，严格控制管理层级和干部职数，新进人员全部采用劳动合同制或劳务派遣用工等，既可强化行业监管职能，又能有效杜绝机构膨胀和用人机制僵化。从高速公路的长远发展来看，改革的红利还会进一步显化。

3. 区域高速公路管理处人员安排和配置原则

(1)管理处机关人员配置原则: 领导层级干部按“2+5”配置，即一名处长、一名书记，5名副处长; 部门按常规的“六部一室一中心”配置，部门层级干部按“一正两副”配置; 机关总干部人数以500km为基础，按55人标准配置，每增减10km按增减一人计算配置。收费和路政等人员配置按国家或省有关标准配备。

(2)属地原则。涉及改革的原高速公路管理处及项目公司处级干部原则上就地安排在该管理处和项目公司所属的市州。跨2个市州或多个市州的项目和运营管理机构的处级干部，在充分考虑的基础上，根据工作需要由组织决定统筹安排到各相关市州。

(3)建管兼顾。原则上就是按级别和任职年限先后排序，分别从该市州范围内高速公路运营管理机构和项目公司经理中各产生一名市州管理处主要负责人。

(4)德才兼备注重资历。市州管理处主要负责人确定后，该市州范围内运营管理机构和项目公司的处级干部按级别和任职年限统一排序，根据排序确定副处长、纪委书记、工会主席、路政大队大队长任职人选。

(5)预留空间。2012年以后通车的项目公司处级干部参与排名，预留岗位待项目建成通车以后统筹安排。

(6)自愿选择与组织安排相结合。在外资或上市公司任职的高速公路的处级干部，自愿选择在原单位的不纳入安排范围，回高管局系统的由上级组织研究统一调配到其他项目或管理处安排。

(7)稳妥逐步分流。处级干部调整后，牵涉到的大批科级干部、管理人员如何分流到管理处、路政队、桥隧所、收费站，工作都非常具体，一定要慎重考虑。一方面要“精兵简政、科学安排”，另一方面也强调要“老人老办法”，逐步地自然过渡和消化。要做深入细致和扎实的工作，坚持“两手抓、两手硬”，一手抓改革，一手抓生产运营和正常的工作，保证改革顺利开展，保证高速公路的畅通和高速公路服务向更高水平迈进。

(8)市场化的运作。减少未来人员膨胀可能性。第一，人员安排要发挥市场配置作用。人员安排实行重大改革，明确规定人员安排和相关待遇实行“老人老办法，新人新办法”，未来临聘人员和新招录收费员一律实行合同制管理，体现出明显的市场化特征。第二，整个养护工作都要走向市场。保证高速公路运营管理的质量和水平，减少人员投入和管理成本。第三，车辆救援全面市场化。采取外包服务加政府补助的模式，实际上这是全国现有运作模式的一个总结，但对管理处的要求越来越高。

4. 稳妥有序推进改革方案实施到位

高速公路运营体制改革进入操作实施层面后，新组建管理处班子要抓紧运作、高效开展工作，加快推进改革落实到位。

(1)明确责任，严格追责。改革实施工作由高管局负总责，推进管理处改革实施到位。一是明确交接的责任。新组建管理处的班子成员都必须切实负起责任，按照自己的职责认真执行落实好上级的决定，把改革和运营管理的各项工作抓好抓实抓到位。现有运营机构的人、财、物都要有明确的台账，人员的身份要严格按照政策规定进行甄别界定。财物要按照国有资产管理规定认真进行清点，登记造册，摸清底数。交接时要规范有序。所有工作都要依法依规进行，包括人员的划转、国有资产的拆分处置和交割，都要符合相关政策、法规制度的规定，经得起时间的检验。交接的流程、具体的负责人、承办人、监督人都要十分明确，对交接工作负全部的责任，保证交接真实、合法、有效。二是明确管理的责任。现有的通车包括新通车的项目，在改革没有到位前，也就是没有正式交接前，由原管理班子或者项目公司负责管理，保证正常运行。未交接前，所有的责任不变，责任人不变，各负其责，绝不允许轻易撂摊子、卸担子，绝不允许采取不负责任的态度。三是明确交接时间节点。交接要有交接手续、交接时间和交接的相关文书，一定要管理处认同以后，有正式的东西才能够责任移交，而绝不是口头说交接就算交接完了。四是改革过程中要互相补台。改革涉及的面积很大，各级领导干部一定要认识到担负的责任，工作上要多搭台、多补台、不拆台，和衷共济推进各项工作有序发展。高速公路运营管理体制改革实施工作问责制，对于责任落实不好、工作推进不力、影响整个改革大局的人和事，要从严追责，坚决处理到位。

(2)全员深入发动。上级主管部门分组赴各高速公路管理处主持召开副科级以上干部参加的管理处成立大会，宣布各高速公路管理处领导班子的任命。新组建管理处也要迅速召开全员参加的改革动员会议，把上级批复的改革方案、改革的政策、措施、推进步骤，向干部职工讲清、讲透。要发挥思想政治工作的优势，对干部职工要做深入细致的沟通了解和思想政治工作，及时掌握干部职工的思想状况和各种苗头倾向，在高速公路系统形成全员参与改革、支持改革的良好氛围。

(3)班子要迅速形成坚强的领导核心。新组建的管理处班子已经宣布，班子成员要迅速到位。管理处的班子要迅速形成坚强的领导核心，处长、党委书记要切实负起责任，明确班子成员的分工，对下一步落实改革的方针和各项工作按照高管局的要求做出周密的安排，明确责任。要搞好统筹兼顾，做到“一手抓改革，一手抓交接，一手保营运”，任何环节都不能出现纰漏。新组建管理处的班子要以坚强有力的领导确保改革各项工作平稳有序地推进，保证高速公路的正常运转。

(4)全面运行新机制。整个改革实施工作，既要依法依规按程序，又要雷厉风行讲效率。当改革方案全面启动，管理处的班子配备全部到位，各管理处就要结合各自实际，不折不扣地执行好改革方案，尽快完成机关工作人员、科室负责人及下属单位的人员配备，确保规定时间内高速公路全部按新的机制运行。

(湖南省政府．关于高速公路管理体制改革问题的会议纪要．〔2012〕82号文件，2012)

5. 建设管理体制的改革

目前中国高速公路建设项目存在以下体制机制问题:

(1)无系统规范的行业管理约束标准，人浮于事，积极性不高;

(2)团结合作、无私奉献精神较差;

(3)机构臃肿，领导、部门和干部配置较多，技术、管理干部结构失衡，互相推诿，效率较低;

(4)招投标体系存漏洞，围标、串标现象严重;

(5)法律法规、制度、程序等执行不严，质量安全等责任事故时有发生，问责、追责、信用评价及激励体系不健全;

(6)前期工作较差，设计、优化深度不够，后期变更较大;

(7)协调难度大，管理部门多，筹融资困难，导致工期、质量、安全等难以保障;

(8)建设、养护、管理、经营分离;

(9)程序多，效率低，创新少，职能交叉，建设和管理成本较高。

项目成败的关键在于人才及其管理，对此，根据十八届三中全会精神和某省项目实践，建议像自贸区改革一样对项目作如下改进，以提高效率，降低成本:

(1)业主项目经理的选择进行大胆改革，公开选拔。发挥市场配置资源的决定作用，让市场决定人选。公开选拔的基本条件可以设置为: 相关专业本科以上; 高级工程师以上; 有一个完整项目的经验; 理念先进，创新意识强; 质量安全环保服务责任意识浓厚，管理经验丰富严格。在此基础上，根据年龄、经历、业绩、执政演说等进行优中选优。这样的项目经理将是战无不胜的。

(2)进行管理机构及人员配置改革。借鉴国外项目和国内BOT、BT项目经验，政府制定规则，通过市场竞争或招投标选择项目业主和社会总监后，以项目经理为首，组建项目管理机构、班子和团队。机构方面大力推行大部制，如与工程等相关的部门合并成工程综合部，其下设置工程、试验、环保、监理、安全等若干专业工程师; 再如与行政相关的部门合并成行政综合部，其下设置新闻、后勤、车队、劳资社保、协调等若干行管人员。这样，一个新项目设置几个部门就够了，能大大提高效率，减少推诿，降低成本。人员方面市场化，主要人员应有过完整的项目管理经验，大力推行招聘制和合同管理制，进行严格的绩效考核，适者生存，末尾淘汰。而对于管理不能市场化的政府投资项目，为避免员工工作后顾之忧，最有效的办法是通过政府主管部门临时抽调或按合同制临时组建班子和团队，建成后根据需要解散、退回或续聘。

(3)进行管理代建制。利用社会专业化管理团队及技术的优势，通过招投标确定管理队伍，使管理成本、协调难度、目标控制处于最佳状态，最大限度地发挥市场的调节和再生作用。

(4)推行路地、路企共建制。发挥各自优势，共同投资，共同管理，共同协调，共同分红，解决资金、人员、协调等瓶颈问题。

(5)业主前期介入，确保准确的设计、概算和手续。前期工作推行联合办公、类似项目集体申报、行业主管部门集体审批等有效的方法。

(6)科学的招标和投标选择施工队伍，避免围标串标层层转包。

(7)系统、健全、科学的制度职责体系。特别要改革办事流程和审批流程，建议审批制改为限时审批制直到核备制，赋予项目更多的决策权，而上级主管部门则发挥制定总目标、协调、监管、政策导向等作用，加快项目的整体科学推进。若不执行，就动干部，这样对项目经理而言也有一定的制衡作用。

(8)严格先进的管理，开展品牌管理特别是建养一体化、标准化、信息化活动，体现良好的思路和理念、明确的目标和任务、科学的方法和手段、大量的科技和创新、高度的责任心和奉献精神、灵活的体制和机制等。

(9)建立科学的激励和惩处机制。如节约概算，按节约经费的10%奖励全体员工，出现重大质量安全责任事故，降级使用直到开除，并按损失经费的10%由相关个人承担。项目竣工验收优良，未出现质量、安全、廉政责任事故的主要负责人，优先提拔晋级并给予一定的精神奖励、物质奖励基金和廉洁年金。