未来十年亚洲城市化和城市转型的战略选择

5.未来十年亚洲城市化和城市转型的战略选择

亚洲地区大规模和快速的城市化发展，不仅将影响亚洲的经济面貌，也会使世界经济格局为之改观。处于城市化不同阶段的城市，其发展目标有所不同，如前所述。

处于低城市化水平的城市发展转型的核心任务是推动工业化和解决“贫困陷阱”，增强城市承载的能力。由于工业化发展不足，不少城市如仰光、曼谷、万象等，将旅游业发展作为重要的城市发展目标，如曼谷制定了“微笑城市”的发展计划。初步城市化阶段的城市往往缺乏较长期和具有实质性的规划，同时其文化和生态环境也更显著地受到工业化的威胁。在更好地融入亚洲和世界经济发展的过程中，其城市化和城市发展转型的任务也显得更加艰巨。

城市化中期的城市发展转型的核心任务是协调城乡关系，减少城市内部的社会分化，通过人力资本建设和不断工业化，继续吸纳移民和克服“中等收入陷阱”，针对高度人口集聚所带来的“城市病”，解决住房问题、增加社会福利、改善城市规划和管理。在一些新兴经济体的现代大都市区，如上海、吉隆坡，也以追赶亚洲领先城市为目标，在产业链升级上展开竞争，并努力塑造经济和社会发展的竞争力。

高度城市化的城市发展转型需要扩展城市区域，巩固和扩展创新，发展新兴产业，提升城市的产业能级，创造高附加值的经济财富。如新加坡的“产业21计划”和创新城市计划，首尔开展的“智能首尔2015”计划、U-city建设计划等。在此过程中，这些城市也不断巩固和提升自身的国际城市地位，并重视创新和文化发展，提升城市发展的质量，建设更加宜居和更加可持续性的城市。例如东京长期规划以“我的东京城”为目标，建设“21世纪的富有朝气和生活气息的东京”；首尔致力于提升城市软实力，打造“世界设计之都”，在社会层面，也展开了“女性友好城市改造计划”，全面提升城市的宜居性；新加坡致力于建成“文艺复兴城市”、“世界文化商业中心”和“世界媒体城市”；香港也将不断巩固其世界物流中心、会展中心、文化创意中心地位；等等。

表 7-1整理了部分亚洲国家未来城市化和城市转型的战略规划的有关内容：

表7-1　部分亚洲国家城市化和城市转型的战略规划

续　表

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资料来源：（1）The New Growth Strategy-Blueprint for Revitalizing Japan.http：／／www.kantei.go.jp／foreign／kan／topics／sinsei chou01＿e.pdf.（2）http：／／www.cpv.org.vn／cpv／Modules／News＿China／News＿Detail＿C.aspx？co＿id＝25754194＆cn＿id＝441410.

虽然在不同的城市化发展阶段中发展目标和建设内容各不相同，但亚洲城市所面临的共同任务是不断推进城市发展的转型和升级。从未来十年亚洲城市化和城市转型的整体视野进行分析，促进亚洲城市化和城市转型的战略选择包括以下五个方面：

5.1　不断推动城市工业化和经济结构的转型升级

经济发展和经济结构升级转型是城市化的推动力，从农业社会到工业社会是经济转型，从劳动密集型经济结构向技术密集、资本密集的结构调整是经济转型，从工业社会到后工业社会也是一种经济转型。不同发展阶段的城市化依赖不断的经济转型从而获得推动力，不同阶段的城市化也需要解决各自历史时期的经济转型问题。例如，对于韩国，其城市化发展正是通过1953年以来四次大的产业结构调整，完成了从农业国向工业国、由轻工业向重工业、由劳动密集型产业向知识和技术密集型产业的转变，并在此过程中一步一个台阶，实现了高度城市化。

因此，未来十年，鼓励产业升级、鼓励经济结构转型是亚洲城市化发展的根本动力。随着世界经济中心向亚太地区转移，亚洲产业格局面临着调整的机遇，而在产业链上不同环节的亚洲国家都将面临着转型关口，这不仅需要加强高度现代化城市的产业升级能力，也需要城市化初期和城市化中期的各个国家和城市尽可能地提升自己承接产业的能力。二战后亚洲地区先后出现了“日本奇迹”、“四小龙”、“四小虎”，产生了以日本为头雁的“雁行模式”经济格局，带动了亚洲国家和地区经济的起飞和快速的城市化。在未来的发展中，发达国家厂商也将加速向发展中国家尤其是亚洲新兴市场转移传统产业。在未来十年中，亚洲经济发展将更加多元化。在多经济核心的格局下，产业布局和城市化的关系将更加复杂。

促进科技创新带动产业转型，培育新兴产业，是推动亚洲国家城市经济转型的动力来源，特别是对城市化水平处在发展高级阶段的国家尤其重要。但这不意味着较低城市化水平国家的科技创新就显得不重要了，例如作为“印度硅谷”的班加罗尔，就提供了技术创新和城市化的成功典范。

在经济转型的过程中，人力资本的积累和开发利用是推动亚洲城市化和产业转型的重要力量。在城市化中后期，巨大的人口规模对经济发展的限制缓解以后，如何提高人力资本，对于促进城市经济结构转型至关重要，而且人力资本的投资也关系到城市的发展能力，决定了城市化的质量^[10]。同时研究也表明，即使是在低城市化水平时期和以劳动密集型生产为主的时期，人力资本也对促进移民、促进革新和经济收入增长具有良好的回报率，并因此使人力资本和城市化能够形成促进城市化发展的积极动力。

5.2　合理规划土地利用和优化城市发展的空间转型

在城市化的过程中，大量人口从农村进入城市，以及城市空间范围的扩张，带来了土地利用和城乡空间形态的极大变化。城市是人口、物资集聚的空间，在发展过程中成为经济集聚和竞争的核心地区。亚洲作为未来世界城市化的前沿地区，将进一步加剧人口向中心城市的集聚，此过程也将推动巨型城市和大规模城市群的兴起。

有效率的城市空间转型意味着对城市体系的合理安排，城市发展需要避免单中心化的人口集聚，而要实现不同规模城市的整体发展。大城市与中小城镇的优先发展，一直是城市化战略的重要内容。大城市和中小城市发展的关系需要因地制宜的考虑，集中或分散式发展需要适时转变。例如，20世纪70年代到80年代，韩国集中式的城镇发展是有效的；中国中小城镇发展一直受到政府高度重视；菲律宾投资中小规模服务、商业等的劳动密集型生产也比单纯投资大规模制造业更容易刺激地方发展。也有研究指出，合理规模的大城市经济效益要优于中小城市，特别应该鼓励发展100万—200万人的大城市。对于大城市产生的交通和污染问题取决于城市的规划和管理，事实上在缺乏环境管理的情况下，乡镇企业所带来的污染更为严重；但是对于个别规模已经过大、规模效应已被外部负效应抵消的超大城市，需要结合行政手段和疏导政策继续控制规模，例如，临近地带发展卫星城或城市带（圈），采取积极的对策降低其负外部效应，如治理污染、改善公共交通设施等^[11]。日本和韩国，则都经历了由单一行政中心的小城镇向拥有某种专业职能和人口、资金、技术相对集中、规模较大的中小城市过渡的过程，而其大城市也转变为大都市区，成为多中心的城市复合体。积极发展大都市卫星城，缓解了城市中心地区过度集中的压力^[12]。

大都市区和巨型城市的发展是亚洲城市空间转型的重要趋势，在此过程中城乡格局的基本形态发生改变，也增加了城市治理的压力，农业、工业以及其他城市活动以土地混合利用的形式共存，是一条保护生态系统并创造宜居、可持续城市区域的可行路径。新的城市化进程是由区域为基础的城市化来取代旧有以城市为基础的都市化。同时，随着亚洲各国的紧密联系，将形成跨越国境边界的区域^[13]，如新加坡、马来西亚、印度尼西亚、中国香港、中国南部沿海地区等地逐渐形成新的跨国空间区域^[14]。

对于亚洲地区而言，都市区或城市群的跨国建立往往发生在城市化进入中后期或高度城市化时期。在这些地区，城市群的布局不仅仅是一个空间布局问题，而是如何为构筑城市群的协同优势而开拓新的城市发展空间的问题。这需要核心城市和周边城市相互联系，提高整个城市群的竞争力^[15]。

5.3　增强对城市的社会投资，推进城市社会转型

大量人口进入城市不仅给城市带来就业的压力，同时带来社会结构的变化。城市化发展的不同时期，都面临着如何处理城乡关系、实现城乡一体化，以及如何处理城市内部不同社会群体利益关系的问题。加强城市化过程中的社会投资，不仅有利于城市发展的稳定性，也有利于通过社会投资提高城市发展的流动性，促进城市社会结构的优化改善，并通过社会投资提升城市进一步升级转型的能力。城市社会转型与城市发展能力相联系，直接影响着城市竞争力和外资投资的选择，例如有研究指出，阻碍资本流向一些欠发达地区的原因不仅是其基础设施条件差，更因为其“软”环境不良、政策多变和透明度差、政府部门办事效率低或腐败，影响了市场机制的顺畅运行^[16]。

宜居城市建设^[17]是城市化发展到后工业化阶段的产物，是以全面提高城市居民生活水平为目的的。增强城市的宜居性，就是提高城市社会、文化和环境的可持续能力。宜居城市建设是城市人居环境和社会转型的目标，而其手段不仅包括城市基础设施，例如供电、供水、住房、道路交通等能力的提升，更包括城市社会事业投资的持续增强，对城市政治、社会、意识形态领域给予充分的关注^[18]，包括娱乐、教育、卫生、文化等。

加强城市的社会投资，推动亚洲城市社会转型需要关注以下方面：一是城市基础设施和资源的投资依然是城市化的基础条件。城市发展中对于土地和住房、道路交通、水电供给、城市绿化、污染排放的管理，是基础设施投资首要关注的内容。第二，大力增强教育、文化、社会保障等社会投资，是亚洲城市维持社会和谐稳定、提高居民生活质量的重要途径；第三，促进城市文化转型、文化整合是城市社会转型的重要内容，特别是亚洲城市都是具有悠久历史的城市，促进传统文化和现代城市发展的有机融合，有利于延续历史文脉，建设具有自身历史文化特色的城市。

5.4　适应和强化低碳理念，助推城市绿色转型

亚洲超大规模人口的快速城市化过程，以及城市空间结构的不断扩展，对亚洲资源环境体系和整个世界的能源体系带来巨大挑战。

亚洲城市绿色转型不仅符合发展的限制、当代全球生态理念的影响，也日益成为亚洲居民生活的基本需求。而亚洲城市发展的现状是，大多数国家和地区仍在重复着早期工业化国家“先污染、后治理”的老路，因此，未来十年的亚洲城市化，应该在推动城市绿色转型的同时，注重以下内容：

第一，促进紧凑城市建设，提升城市的可持续发展能力。可持续的城市往往是布局紧凑和混合用地的城市。第二届亚洲人居环境国际峰会，就积极倡导以“紧凑型城镇”为构建“绿色亚洲”发展体系的重要着眼点，紧凑的城市空间结构是城市效率与生态发展的结合，为城乡和谐宜居社会创造了条件。“亚洲城市大多数密度较高、结构紧凑，同时城市形态和街道布局更适合步行，交通工具以自行车为主”等^[19]。人多地少的亚洲，应该在紧凑城市建设的基础上，建设更加可持续的现代城市。第二，生态产业和生态园区的建设是亚洲城市化过程中经济发展与生态的重要结合，注重生态和循环经济的产业化，是亚洲城市绿色转型的重要切入点。第三，城市绿色转型，本质上是生产和生活双重的低碳化和绿色化，因此绿色教育、低碳知识普及、舆论宣传等手段至关重要，引导全社会树立正确的消费观，形成可持续消费的生活方式。提高人们对环保产品的需求，是转型的最终保障。

5.5　促进所有城市建设者的共同参与，实现城市治理转型

城市治理转型意味着让城市的建设者能够对城市建设发展有更大的推动作用，即城市建设不能仅仅依靠技术专家和政府，更要发挥人民民主的作用，发动群众力量，将政治意愿和政治权力两者整合起来^[20]。促进城市发展的公共参与，是亚洲城市能够成功转型的力量源泉。例如，以实现住民自我发展为目标的住民主导型居住环境整治方式，是印尼成功解决贫困问题的重要途径，印尼实施的KIP事业（“城中村”改善事业）就是一种行政主导下的贫困地区住民参与改善居住环境的方式^[21]。

开展城市化治理转型需要多元化的力量，但根本上还是需要提升政府的城市治理能力。政府的规划、管理和财政能力对于城市发展是重要的，同时解决城市化过程中各种发展问题更需要民间公益组织（NGO）和社区组织（CBO）等的参与，另外也需要国际组织和邻里或互助组织的帮助，即需要政府、外界和市场的通力合作。

在城市治理内容上，对于亚洲国家而言，尤其是市场化程度较低的国家，首先需要扭转城市治理中被扭曲的管理制度和治理方向。例如对中国而言，目前亟待的城市治理转型，关键在于完善农村土地流转制度、户籍制度、城乡社会保障等的制度创新。

城市化的推进需要不断的城市发展转型来推动和实现。在未来发展中，推动亚洲城市化及其转型的五个方面的战略性选择是有机联系着的，并相互影响和相互促进。例如，经济和产业转型往往决定了城市土地利用和空间布局的变化，而经济和产业过程所带来的社会问题增强了社会投资和社会转型的需求，低碳城市建设是全球应对气候变化的城市发展目标，并正在形成新的世界规则体系，而低碳城市的发展本质也和科技进步和产业发展紧密相关，治理转型提供了未来城市化发展的主导力量。

另外值得一提的是，亚洲城市在适应自身发展阶段、发展背景，在各自不同的城市化战略中，应当针对各自的现实状况，发展出自身应对城市转型的发展模式。同时正因为不同城市处于不同的发展阶段，亚洲城市的差异性和产业分工的相互合作，使亚洲城市间的相互合作具有可能而且更加必要。亚洲不同城市发展面临着不同的挑战和困难，而其中的一些挑战和困难是一些先发展亚洲国家曾经面对并取得经验教训的，因此亚洲城市间的合作和亚洲城市经验的相互学习，对于城市转型发展也提供了良好的范本。未来十年，扩展亚洲城市和区域合作显得更加必要，在2009年亚洲成立了“亚洲城市联盟”，在其影响和协助下，亚洲城市发展也更具有区域整体理念，必将在经济、社会、文化和生态环境等方面扩展合作，并有利于创造一个充满经济活力，更具可持续性和友好宜居的亚洲城市社会，使亚洲城市能够更好地构成整个亚洲发展的领导力量。

【注释】

[1]漆畅青、何帆：《亚洲国家城市化的发展及其面临的挑战》，《世界经济与政治》2004年第11期。

[2]文亚妮、任群罗：《中国新疆与中亚五国城市化水平比较》，《俄罗斯中亚东欧市场》2011年第4期。

[3]张庭伟、吴浩军：《关于东南亚城市发展研究的几个问题》，《规划师》2008年第3期。

[4]焦华富：《发展中国家城市化的特征及其启示》，《安徽师范大学学报》（自然科学版）2000年第4期。

[5]http：／／finance.huanqiu.com／roll／2010-08／1032087.html.

[6]李辉、刘春艳：《日本与韩国城市化及发展模式分析》，《现代日本经济》2008年第4期。

[7]“雁行模式”在本研究中主要描述的是一种产业梯度转移模式，即在该模式带动下，依据梯度发展理论，日本将进入成熟期的产业转移到亚洲四小龙，在亚洲四小龙产业升级之后将落后产业进一步转移到东南亚和中国。

[8]李国平：《世界城市格局演化与北京建设世界城市的基本定位》，《城市发展研究》2000年第1期。

[9]国际劳工组织认为，非正规就业不仅包括非正规部门中的就业，也包括正规部门中的各种非标准化的经济活动。简单地说，在传统的规范性、标准化的适应机器大工业时代的就业形态之外的各种经济活动的类型和形态，都属于非正规就业。

[10]姚士谋、金坂清则：《21世纪亚洲主要国家城市化的几个关键问题》，《城市问题》2000年第4期。

[11]王小鲁、夏小林：《城市化在经济增长中的作用》，载于王小鲁、樊纲：《中国经济增长的可持续性》，北京：经济科学出版社，2000年。

[12]宋蓓：《国外城市化发展路径评述》，《国外社会科学》2007年第2期。

[13]M.Douglass，Mega-Urban Regions and World City Formation：Globalization，the Economic Crisis and Urban Policy Issues in Pacific Asia.Urban Studies，37（2000）：2315-2335.

[14]M.Douglass，Global Interdependence and Urbanization：Planning for Bangkok Mega-Urban Regional.Asian Institute of Technology.Bangkok.30 Nov.-3 Dec.1992.

[15]吴缚龙、王红扬：《解读城市群发展的国际动态》，载于中国城市规划学会编：《规划50年》，北京：中国建筑工业出版社，2006年。

[16]王小鲁、夏小林：《城市化在经济增长中的作用》，载于王小鲁、樊纲：《中国经济增长的可持续性》，北京：经济科学出版社，2000年。

[17]宜居城市建设最初于1996年联合国第二次人居大会正式提出。

[18]马昂主：《区域经济发展和城乡联系：亚洲发展中地区空间经济转变的新理论框架》，《经济地理》1994年第1期。

[19]施蒂芬·莱曼、周祎旻：《可持续发展：亚洲城市的机遇与挑战——访联合国教科文组织可持续发展项目亚太区主席》，《北京规划建设》2010年第1期。

[20]〔英〕T·G·麦吉：《21世纪东亚城乡转型管理》，焦永利等译，《城市与区域规划研究》2011年第1期。

[21]沈莹、李志民：《城市贫困地区居住环境整治策略——以亚洲发展中国家为例》，《人民论坛》2011年第8期。