浙江省发展规划研究院
2006年，浙江在全国率先提出要走新型城市化道路。在近些年发展中，我省坚持政府与市场协作推动、规划与建设齐头并进、城市与产业互动发展、城市与农村统筹联动，走出了一条具有浙江特色的新型城市化道路。2012年，我省的城市化水平达到63.2%，高出全国平均水平10.6个百分点。但从总体上看，我省的城市化发展质量仍有待进一步提高。深入实施新型城市化战略是统筹城乡发展的重要途径，是转变经济发展方式的必然要求，是全面改善民生、建设物质富裕精神富有的现代化浙江的重大举措，必须从全局战略高度，认真总结发展的新机遇和新问题，深入剖析推进路径和机制，努力开创发展的新局面。
一、我省深入实施新型城市化战略的现实背景
（一）人均GDP突破万美元后的发展需求变化
2012年，浙江生产总值34606亿元，约合5482亿美元，按年末常住人口5477万人计算，人均GDP约合10009美元。参考世界银行最新的2010年关于高低收入国家的分类标准，浙江已经跨入上中等收入国家和地区，并基本接近高收入门槛。从国际经验看，一个地区突破人均GDP万美元，表明该地区将从生产为主向消费为主转变，从工业为主向服务业为主转变，从劳动密集型向知识密集型转变。但在此过程中，经济发展的不确定因素增多，一般将出现经济增长速度的回落，并将面临“中等收入陷阱”的考验。与此同时，社会结构将实现从生存型向发展型转变，人的需求结构更趋多元，对社会公正发展、完善保障体系、提升生活品质的需求更为凸显。经济社会运行要求妥善地协调各种利益关系，并综合运用行政和市场的调控手段，推动整体的平稳和谐发展。
在人均突破万美元背景下，我省城市化进程仍处于快速增长期。按照常住人口计算的城市化率，距离相当发展阶段的发达国家仍有15个百分点左右的上升空间，而其中还包括大量被统计在内却尚未享受市民待遇的人口计算“水分”。“六普”数据显示，省外流入我省人口达1182.4万人，占常住人口的21.7%，其中94%是农业户口。这就要求在城市化进程中，进一步突出“以人为本”的核心思想，更加关注城乡和区域间的要素联动性，更加突出农业转移人口的市民化进程，更加强调城市建设管理中的人文精神，通过提升城市化的质量和水平，进一步激发内需动力，推动城乡体制改革，助力经济社会的平稳、持续发展。
专栏1 人均GDP超过1万美元发达国家和地区发展的主要特征
1．经济增速出现回落。20世纪60年代中期的德国、70年代初期的日本、90年代后期的韩国等，在人均GDP达到1万美元左右时，几乎无一例外地出现增速回落；向2万美元迈进中，美国用了10年，日本用了4年，香港用了7年，增长差异性较大。
2．消费结构日益多元。以美国为例，20世纪70年代初，其在衣、食、用等产品消费方面的支出是教育、医疗、交通、通信、文化娱乐等服务消费支出的1.2倍；80年代以后，其服务消费支出已超过了产品消费支出；进入90年代以后，服务消费支出超出产品消费支出1倍多。
3．全面实施居民保障体系。韩国1989年实现全民医保，公共医疗保险覆盖率从的90.4% 上升到2007年的98.7%（其余人口由医疗救助提供保障）。1995年台湾地区的全民健保制度全面实施，1999年的覆盖率95.5%。
（二）产业转型步伐加快对人口流向的影响
经济转型升级是我省当前及未来一个时期的重要主题。随着创新驱动战略的全面实施，创新资源将进一步集聚，创新能力将显著增强，新兴产业的优势地位将逐步形成，知识密集型产业进一步发展，用高新技术改造传统产业的步伐进一步加快。同时，随着四大国家战略举措的全面实施，以及全省产业集聚区和开发区主平台整合提升，国内外大产业大企业大项目将不断集聚，产业体系将发生较大转变。
具体而言，一方面，传统工业的比重将不断下降，以信息业、金融业、文化产业等为代表的现代服务业将得到长足的发展，一些特大城市和大城市的“退二进三”步伐加快，制造业逐步向周边中小城市或向省外迁移，吸引人口就业的行业和人口流向将相应发生转变。另一方面，产业将向高技术含量、高附加值、高投资密度，低污染、低能耗方向发展，资源消耗多、污染排放大、附加值低的劳动密集型产业将逐步减少，知识和技术密集型产业不断扩张，这将吸引一大批省内外高端人才向相应产业布局的城市集聚，较低就业素质的人群需求将不断较少。这要求新型城市化战略做出积极的调整，建立合理的空间引导方案和有利于安居乐业的政策，调控人口规模、优化人口布局。
专栏2 我省外来人口就业和地区分布的主要特征（“六普”数据）
1．第二产业是吸纳就业的主体。2010年，全省16岁及以上的在业外来人口，总体有69.1%从事第二产业。其中，省外流入人口有75.7%从事于第二产业、23.1%从事第三产业，省内流入人口有38.6%从事二产、58%从事三产。
2．主要从事知识技术含量较低的职业。全省在业的外来人口中，有65.4%的人从事“设备操作”，22.3%的人从事“商业服务”。
3．大多流入杭、甬、温等核心城市。外来人口流入地遍布我省11个市，其中吸纳外来人口前三位的是温州、杭州、宁波，分别占21.3%、18.65%和 16.75%。衢州的外来人口最少，仅占1.33%。省外流入的人口去向温州的最多，占23%；省内流入的人口去向最多的是杭州，占30.7%。
（三）区域性基础设施的完善对城乡空间格局的影响
随着杭宁、杭甬城际高铁的建成通车，杭黄、九景衢、金台、金甬、衢宁和跨杭州湾通道等城际铁路的加快建设，以及杭州东站等重要交通枢纽建成使用，我省正加快迈向“高铁时代”。同时，全省高速公路网络体系基本建成，港航综合集疏运网络不断完善，杭州、宁波等国际、国内民用航空干支网络体系加快建设，以主要城市为核心的综合交通网络逐步形成。
城际交通体系的快速发展，大大缩短了我省城市间的时空距离，进一步深化了要素对接和流动程度，改变了人口和生产力布局。结合城市地铁的建成使用，杭州、宁波等城市的内外交通联系度进一步提升，基本成了省域空间的首要能级，并组织带动环杭州湾地区的大中小城市，逐步形成城市连绵带；温州、金华、义乌、台州等城市的交通可达性提升，在区域中的辐射力显著增强，温台沿海和浙中城市群体系进一步完善。交通网络节点城市或城镇在省域城镇体系中的分工协作地位相应改变，城乡之间的布局模式和要素组织化方式也将发生改变。这要求我省深入推进新型城市化战略要因势利导，合理布局省域城镇空间体系，改革突破要素流动的制度障碍，加快推进区域和城乡一体化发展。
（四）城市病问题日渐凸显对城市治理和建设方式提出新要求
新世纪以来，我省城市化水平以年均1.2个百分点的速度递增，城镇常住人口规模扩大了48%，这与外来人口大量增加有密切联系。按照“六普”统计数据，2001—2010年我省外来人口年均增长12.4%，增长规模和速度居全国首位，2010年省外流入人口和省内跨县流动人口分别占我省城镇人口26.1%和9.1%。城镇人口尤其是外来人口的增长速度，大大快于城乡二元体制改革和城市管理制度建设，城市建设、配套和管理跟不上城市规模扩张的需求，城市病问题十分突出。
择要来看，一是城市资源要素制约程度大大加剧，空间拥挤尤其是交通拥堵矛盾突出。目前占全省10.1%的城区面积，集聚了全省63.2%的人口，人均资源占有水平偏低；机动车保有量增长迅速，城市道路扩建程度跟不上机动车增长速度，普遍存在“道路越建越多，交通越来越挤”的问题。二是城市环境污染问题较为严重，城市空气质量下降，雾霾天数增多，能源消耗、尾气排放和噪声污染问题较为严重，生态环境压力加大。三是城市防灾抗灾能力提速较慢，最近几年伴随暴雨时期的内涝和应急建设问题频发。四是城市社会管理体制建设滞后，因城乡和群体间的收入差距、社会就业矛盾、征地拆迁矛盾等问题而引发的社会隐患增多，城市社会管理职能亟待加强。在这一背景下，传统的城市建设治理方式已难以为继，迫切要求转变城市政府的经济管理职能，更加强化社会管理职能和主导作用，更加有效地发挥社会组织参与管理的积极作用，以集约、统筹的方式创新推进城市社会的发展。
专栏3 我省城市病的主要问题
1．外来人口规模大。2000—2010年，我省外来人口增加了813.51万，占常住人口比重提高13.8个百分点。杭州、宁波等城市中心城区人口密度已超过1.2万人/平方公里，局部地区接近上海、北京中心城区的人口密度，已超过纽约、伦敦、巴黎0.85万人/平方公里的发展水平。
2．交通拥堵问题突出。机动车保有量居全国第六位，且增长迅速。大城市车满为患，以杭州为例：2012年11月底，杭州市6个主城区机动车保有量约94.48万辆，在早晚高峰时段，每天有超过100万人口和10万辆机动车/小时进出中心城区，区域内平均车速仅8公里/小时，单程出行时间超过30分钟，这些指标都接近或超过伦敦、纽约、巴黎等世界城市发展水平。
3．环境污染和减排问题较为突出。城市和城镇范围内的水域存在不同程度污染，部分湖泊存在富营养化现象。69个县级以上城市中有67个被酸雨覆盖。2012年全省雾霾平均日数77.5天，比2010年增加27.1天。我省主要城市空气污染指数位列全国前列，来自杭州气象局的统计显示，截止至11月初，杭州2013年已有209天出现灰霾天气，其中仅10月份就多达26天。
4．气候变暖与城市内涝问题日趋严重。如省会杭州，据统计，1971—2000年，杭州平均每年的高温天数是21.4天；2001—2009年，杭州平均每年的高温天数高达35.5天。今年以来，杭州高温天数达到39天，列全国省会城市第一。全球性的气候变暖加剧了海平面的上升，直接导致沿海城市排水渠道不畅，排水需要依靠人工泵站，造成城区“逢雨必涝”的问题。
二、我省深入实施新型城市化战略的路径选择
（一）空间组群化
浙江经济已迈上人均1万美元的发展阶段。这一时期，“区域城市化、城市区域化”特征显著，城市发展要素将借助于联合发展的模式，以高等级聚合协作的态势，实现城市群体间的分流、分层、分化。组群化发展路径，即按照设施共建、利益共享、优势互补的原则，推进各等级城市组合形态的优化提升，使城市群、都市区等高等级、高效率的组合型群体逐步成为城市化提升发展的主体。
1．突出城市群的主体形态
从浙江实际看，在市场力量联动紧密、基础设施网络日趋完善等因素的推动下，一些区域的大中小城市已呈现不同程度的联动聚合。在浙北和浙中的一些城镇密集分布区，城市群迅速崛起并日渐成熟，中心城市与周边城镇的分工协作日益紧密，城镇网络化发展格局逐渐形成，一种组合有序、功能互补的空间集聚体呼之欲出。突出城市群的主体形态，有助于推进分工协作，缩减流通环节，集聚高端产业，释放正向能量，是深入推进新型城市化战略的空间形态选择。
突出城市群的主体形态，重点要按照主体功能区的调控要求，结合全省重大产业带布局，逐步形成浙东地区中心—外围或带状形态的城市群体，浙北与金衢丽地区连绵或星云状的城市群体。大力培育圈群化发展，按照要素组合流通的内在要求，加快构建快速交通体系，进一步推动社会分工和市场细化，确立以大城市为主体的城市群模式。积极引导中小城市组团化发展，发挥区域中心城市的辐射扩散效应，鼓励与周边城镇的联动协作。选择提升一批中小城镇，有重点地推进区域一体化改革，使其成为城镇网络化格局的重要节点和有效承载。
2．建立都市区的区域主导地位
新世纪以来，我省“大城市超先增长的规律”进一步延续，杭州、宁波、温州和金华、义乌外延区域化发展现象明显，2012年集聚了全省约59.2%的城市常住人口和62.1%的经济总量，经济发展能力、要素聚集能力、科技创新能力和社会保障能力明显优于省内其他地区，基本形成了半小时经济圈和若干大型产业集群。同时，在沿海和浙中等城镇密集区，一些中心城市尤其是经济强县，与周边中小城镇联系日趋紧密、分界日益模糊，已经开始在四大都市区的近域地区组织次级都市区，发展潜力较大。由核心城市及其周边地区共同组成的都市区，拥有大城市的高端要素集聚优势，以及中小城镇的协作辅助功能，能够同时发挥“极化”和“辐射”效应，“弹性”组织空间，达到整体优化，是我省较为有效的空间组织形态。
建立都市区的主导地区，即要在全省不同区域内，采取“中心—圈层”的空间组织形式，以“大城市+若干中小城镇”的模式，通过横向耦合关系，组建多层次的、疏密有致的都市区体系。具体而言，一是培育战略性区域发展重点，重点培育杭州、宁波、温州、金华—义乌四大都市区，完善与副城、组团、卫星城及联系紧密的周边县市的综合性设施共建，提高网络化、组团式、现代化程度，成为我省空间组织的首要能核。二是培育城镇密集区的新兴都市区，即在环杭州湾、温台等城镇群密集区，选取若干承担重要极化和辐射传导作用的区域性中心城市，发挥接轨首要能核、辐射近域城镇的节点作用，依托产业集聚区等平台建设，分层梯度推进周边城镇的空间融入，分片契合实现多重功能融合，推动要素高度集聚，进一步提高区域首位度。
3．开展“同城化”的整合实践
随着城市化的快速发展，城市对相邻板块及更大范围的联动效应和竞合关系不断增强，无论是城市内部基本运转，还是对外协作，都要求突破单个城市的培育发展，寻求多个城市的整合共赢。尤其是一些地理相邻、经济相联、人文相通却分属不同行政区域的城市，由于彼此间缺乏一种协同发展机制，产业雷同、重复建设等问题比较突出，要素流动、资源配置也存在一定障碍，城市功能建设“各自为政”，要在区域竞争中“脱颖而出”极其困难。开展同城化发展，是一种开放式的区域合作模式，能够通过建立多领域、多层面、多渠道的发展机制，搭建起双方协作的互动平台，积极推进要素自由流动、资源统筹配置、功能整合提升，提高相关城市产业结构的互补性和关联性，降低生产和消费的交易成本，促进城市向专业化、差异化方向发展，最终实现区域整体规模效益的最大化。
同城化是组建城市群和都市区体系的重要阶段，是区域一体化的重要手段。开展“同城化”的实践，即要通过行政、经济、法律等多种协同方式，来促进共同发展。在我省空间组群化中，着力从三个方面推进。一是都市区层面，在核心城市与紧邻中小城市之间，以融入、协作等方式，共同调整战略定位，共同谋划重大基础设施和产业等功能布局，以较全面的协同视角，引导人才、资源等要素双向流动，合力打造圈域中心城市。二是区域中心城市层面，在一些设区市或经济强县之间，依托比较优势，立足区域整合协调，重在寻求特色、错位发展，可在重点和交界区域选择一些专项领域先行先试，如统筹布局重大基础设施，共同谋划重点区块开发，在协同发展中培育提升整体竞争力。三是中小城镇层面，立足于培育小城市的发展目标，突破行政壁垒，深化体制改革，加速城镇及周边要素的流通和集聚，建立产业合作发展机制和功能建设的协调机制，整合提升城镇整体竞争力。
（二）经济集群化
新型城市化的本质是在人口转移、产业升级的带动下，实现发展要素向城市地域的集聚。经济集群化发展路径，即通过坚持集约、创新的原则，引导经济要素向权重区域集聚，推动经济体系协调高效运作，实现生产力布局的合理化、递进式发展，从而产生结构性优化和功能性提高的综合效应。
1．培育大都市圈经济形态
在我省区域经济一体化不断加快、城市空间组群化的发展背景下，要素的跨区域流动程度越来越高，城市间的分工、协作和竞争，将主导区域甚至省域的经济发展格局，都市经济圈将成为我省区域经济发展的主导力量。发展都市经济圈，即以一个或多个中心城市为核心，依托发达的联系通道，组建原材料生产区、能源生产区、加工区和农业基地，或只拥有其中某些方面的优势产业区，从而构成综合产业圈，辐射和带动周边区域。按经济圈的模式来组织经济活动，有利于充分发挥中心城市的核心带动力和地区综合优势，有利于企业实行跨地区、跨行业的专业化协作，使整个区域的整体功能得到很好发挥。
具体而言，要突出杭州、宁波、温州和金华—义乌四大都市区的核心引领作用，拓展经济极核辐射作用的广度和深度，组织和带动周边城市和广大腹地深度协作、快速发展，促进经济体系圈层式、纵深化发展。要注重与环杭州湾、温台沿海、金衢丽三大产业带相联系，构建产业带支撑城镇群、城镇群提升产业带的发展机制；要注重发挥圈域内基础设施的综合优势，以成本效率最高的方式配置要素与服务；要注重联合培育共同的主导产业，组建以主导产业为联系纽带，带动圈域经济和相关产业发展，从而引导经济组织形态由初级向高级、由无序向有序演化，
2．提高产业集聚发展水平
推进产业集聚发展，是为创造竞争优势而形成的一种产业组织形式，也是进一步拓展发展空间、提高发展质量、转变发展方式的迫切需要。当前，我省在三大产业带和主体功能区的基础上，谋划了一批产业集聚区，但集聚和发展模式具有“低端道路”和“低成本战略”的典型特征，没有充分实现集聚提升、创新驱动等要求。推进我省产业的集聚发展，是我省新型城市化和新型工业化互动发展的重要载体，有利于解决经济结构性、素质性矛盾，培育新的经济增长点，对城市的结构性提升具有重要意义。
提高产业集聚发展水平，重点要突出提质增效的发展导向，以产城联合拓展新空间、以高端集聚谋划新产业、以协作创新建立新机制，带动区域产业结构调整和空间布局优化。要重点依托产业集聚区和现代服务业集聚示范区建设，深化与核心城市的发展协调，着力打造“产业新城、城市新区”，更大范围地集聚土地、资金等要素，更大程度地实现规模经济和范围经济。要集中选择先进制造业、战略性新兴产业、高新技术产业和现代服务业作为主攻方向，并结合地区差异，进一步拉长产业链、延伸价值链，做大做强产业集群。要突出科技、市场、组织、制度创新在提升产业竞争力中的重要作用，积极创新跨区域、跨行业间的利益共享的管理体系，建立和完善产业集聚区块与城市协调联动机制，联动推进产业结构调整与空间布局优化，有力地推动产业链和价值链从低端走向高端。
3．深化城市间产业分工协作
我省的城市化推进与产业的集聚、扩张、分化等密不可分，城市间的产业竞争与分工协作，是城市化获得“造血”功能的重要途径。在经历了一段粗放的经济增长期之后，城市间的产业层次偏低、同构化现象十分突出，尚未形成清晰合理的产业分工与协作体系。当前，在国际产业转移层次不断提升、全球价值链广泛深入整合的背景下，既要破解产业层次低、布局散、竞争力弱等老问题，更要深入拓展产业创新度、协作度和带动力等新领域。其中，重点要顺应城市区域化的发展趋势，深化产业分工协作，推进形成城市集群与产业集群互促共进的发展格局。
深化城市间产业分工协作，要以要素市场联系为基础，建立特色化、差异化理念，协同推进城市空间结构调整和产业空间布局优化，促进不同要素在空间上加速分流、分层、分化，有效提高城市间的经济组织化程度。从不同层级的城市来看，一是要推进都市区核心城市参与全球生产体系分工，在承接国际相关产业转移的同时，推进传统产业向中西部地区梯度转移。二是深化经济圈内部产业分工协作，不断加强城市之间的合作和竞争，按照中心—外围模式构建产业分工、转移和互动格局，在更深层次上建立城际经济联系，引导圈域产业链整体优化。
（三）区域联动化
我省城市化已经进入一个新的阶段，靠工业规模扩张带动城市化的时代基本结束，而是进入必须提高区域协作度、增强联动性才能保持城市化健康发展的新阶段。区域联动化路径，要求着力推进各个功能板块发展主体的跨区域协调，重点推进城市和乡村、沿海和山区、核心与腹地区域间的统筹安排，实现区域整体利益的最大化。
1．推进城市与农村统筹联动
城市和乡村是城市化发展的“两极”。随着新型城市化的深入推进，城与乡将从对立到互补、从分割到融合，最终实现经济、社会、环境的一体化协调发展。这是社会发展的必然趋势，也是人类进步的发展诉求。当前，我省城乡统筹已处于整体协调阶段，但由于城乡二元体制根深蒂固，旧的制度束缚使城市和农村常常各自为政，城乡统筹的“门槛”障碍依然存在，城乡差距扩大的趋势尚未得到根本性扭转。统筹城乡是新型城市化的重要内涵，客观上要求城市与农村联动发展，合力实现城市化的健康持续发展。
推进城市与农村发展联动，就是要把城市和农村作为一个有机整体，发挥城市引领和农村支撑的双重作用，统筹规划建设和设施布局，协同推进城乡经济社会一体化、城乡生态文明持续化、城乡基本公共服务均等化发展。在城乡硬环境联动上，要突出农村在城乡空间的重要节点地位，推动城镇体系向多重网络化的城乡格局转变，探索城郊融合型、平原网络型、山区有机集中型等多样化城乡空间模式。在城乡软环境联动上，要积极促进城市公共服务向农村延伸、优质资源向农村覆盖、现代文明向农村扩散，引导城乡产业的生产、营销、科研等环节实现优化布局及合理配置。
2．推进沿海与山区协调发展
我省新型城市化进程是不同区域多个主体共同参与的结果，不同主体的利益不同、决策不同，所实现的发展效益也不同，因此，必须在全省层面依据总体利益进行调控。从我省城市化的区域版块看，山海差异比较突出，东部沿海是我省的发展前沿和战略重点，经济社会较为发达，西部山区是我省的生态屏障和潜力地区，发展相对滞后。目前山海区域的综合性、一体化保护格局尚未形成，跨区域的统筹建设不力，一些地方的城市建设和产业布局，造成严重的生态破坏，联动发展能力有待进一步提升。
推进沿海与山区协调发展，要从城市化的全局出发，利用规划、制度、要素流通、配置方式等途径，综合运用宏观调控和市场调节，促进区域协作格局的不断优化。重点要做好三点，一是注重加强生态屏障保护，在主体功能区的框架下，严格调控城市开发建设与生态环境的关系，构建山区绿色屏障和海域蓝色屏障，为城市化的深入推进发挥生态调节、产品供给和人居保障功能。二是建立交融共生的协作网络，在山区、平原、沿海等区域中，营造多层次、多类型的经济协作关系和生态调控机制，建立起区域要素相互渗透的连通网络。三是完善扶持与支撑的政策体系，通过实施倾斜政策，在产业转移、项目开发、人才和技术引进、基础设施建设等方面给予优先安排，深入实施对口支援、转移支付、专项服务等举措，使区域联动更趋常态化。
（四）要素市场化
深入实施城市化战略，发展离不开人口、土地、能源、资金等资源要素的支撑，实现要素市场化配置是“四化”联动发展、互促共进的前提条件，也是促进要素市场价值显化以及综合利用效益最大化的重要保证。要素市场化途径，重点是要完善机制、深化改革，促进以人为核心的要素实现区域自由流动、城乡统筹配置。
1．引导外来人口有序转移转化
新型城市化是一种“以人为本”的城市化，即要化农民为市民，实现所有居住在城市里的人，能够平等分享改革成果。实践人口城市化，符合科学发展、和谐社会的根本要求，对于积累劳动力优势、缓减人口红利衰减都具有十分重要的意义。我省是外来人口的集聚大省，推进人口城市化的任务尤为艰巨，而且这是一项复杂的社会系统工程，涉及各种利益集团、各个社会层面和政策制度，由于制度惯性及城市运作能力有限等因素，很难一步到位，需要由简入繁分步推进。为此，推进人口城市化的重点应是在不损害城市居民既得利益和现代化进程的前提下，引导外来人口分类有序地向城市转移、向市民转化。
具体而言，要坚持分类引导、循序渐进的原则，分阶段、分类型地扭转和取消城乡分割、城市倾向的制度安排，逐步形成外来人口与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务制度体系，促进符合条件、自愿融入的本省外来人口“加快向市民转化”、省外流入人口“有条件逐步转化”。对本省内流动的外来人口，要积极建立农村住房、土地等财产的评估和置换机制，增强资产可携带性和可流转性，并加快完善社会福利政策和公共服务配套；对省外流入的外来人口，考虑跨省的政策差异性，要建立适度“门槛”评价体系选择性接纳，视条件成熟情况逐步纳入我省的城市居民服务体系。
2．推动农村土地合理流转置换
农村土地是农民重要的生存资本，由于城乡二元的土地制度，土地要素难以在城市和农村之间自由流转和置换，农村土地也成了羁绊人口城市化的重要因素。在深入实施新型城市化战略的背景下，适度有序地推进农村土地的合理流转与置换，是实现要素市场化的核心环节，不仅有利于解除农民在农村的遗留顾虑，增加农民进城的携带资本，而且有利于盘活城乡土地资源，缓解土地供需矛盾，拓展城市化的空间广度和体制深度。
推动农村土地合理流转置换，要以保障农民利益、坚持自愿有偿为出发点，以耕地总量不减、质量不降、占补平衡为前提，重点深化完善承包地经营权和使用权有偿流转机制，创新宅基地异地置换等模式，建立集约化、规范化、市场化的农村土地利用制度。一是深化完善承包经营权流转，加快推行农村土地股份合作制，通过直接经营、参股经营、租赁经营等方式进行企业化运作，引导农民把土地承包经营权转化为长期股权，变分散的土地资源为联合的投资股本，形成连片成村的规范化流转。二是积极探索多样化的农村宅基地置换模式，对符合条件的宅基地，采用收购、退还、置换、转让等方式，推行产权化管理，逐步建立农村宅基地有偿使用、合理退出和自主交易流转机制。三是推进集体建设用地流转入市，通过组建农村产权交易所和产权流转担保公司等，按照使用权租赁市场、使用权抵押和转让市场，以及开放的商业化流通市场，逐步建立城乡统一的建设用地市场。
3．加强农村金融创新
金融是城市化发展中的重要杠杆和手段，对城乡经济发展具有重要的资金保障和质量提升作用。在实现人口城市化和区域结构转变的过程中，农村金融能够改革到位、组织和产品创新能否适应新型城市化尤其是农村发展的需求，将是其中的重要环节。针对当前我省农村金融供给总量不足、金融产品单一、服务质量较差的现状，必须进一步细化落实金融政策，深入推进农村金融改革创新，引导金融机构主动服务“三农”，引导更多的信贷资金流向农村，支持城乡统筹发展。
加强农村金融创新，重点要开拓和培育农村金融市场，开辟城乡金融市场通道，在发展金融组织、创新金融产品、建设信用体系等方面进行积极探索和实践，有效解决农村经济“贫血”和“失血”问题。一是要培育功能完善、服务高效的农村金融机构，积极鼓励社会资本发起或参与兴办村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构，发展农村互助型和社区型合作金融组织，建立农村基本金融网络。二是以市场为导向、需求为基础，鼓励开发和创新金融产品，适应农村建设、农业发展、农户融资等需求，创新贷款方式，放宽贷款利率和期限等要求，推广成熟的金融产品，延伸信贷服务。三着力突破担保和抵押瓶颈，积极开展扩大农村有效担保物范围的试点，尽快推行林权、四荒地使用权等抵押贷款，开展确权后的农村住房和集体建设用地抵押融资试点，进一步激活农村金融活力。
三、建立以都市区形态优化整合城市化空间的发展机制
都市区作为区域发展的一种有效模式，是我省实现由“县域经济”向“都市区经济”转型的重要空间载体。当前，以杭州、宁波、温州、金华—义乌城市为核心，环杭州湾、温台沿海和浙赣沿线的25个县（市）已经具备都市区的雏形，依据经济联动现实，组建多个规模不等的都市区体系，为省域产业和人口等的合理配置，搭建基础性平台，是推进我省新型城市化空间形态转型的有效路径。
都市区体系建设的重点指向在于提高城镇之间的组织化程度，即通过加快构建便捷交通网络，合理配置城乡一体的公共服务设施，优化中心城市与市域其他县（市）的行政层级，改善市场经济下的空间竞合秩序，逐步赋予大、中、小城市平等的发展权，有力激发各地禀赋优势，形成中心带动、节点辐射、网络支撑，多元、有序、共生的发展格局。
（一）提升中心城市的集聚辐射水平
中心城市作为都市区发展的增长极，是推动区域发展的重要引擎。由于受到上海的集聚效应以及要素流动等外部因素影响，中心城市首位度较低、城市竞争能力不足，导致我省中心城市高端要素集聚不利，民间资本大量流失，区域整体发展能力较弱。在完善整体城镇空间分布体系中，提升中心城市的集聚辐射水平成为我省推进新型城市化的切入点和突破口。
一是要实施中心城市“强核”集聚功能战略，打造高端要素、高端产业的集聚高地。通过中心城区内部空间整合和外部扩散，逐步实现由中心到边缘的空间功能分工关系，如总部服务与基地生产，品质服务与大众消费、人力资本开发与使用、设施建设与延伸覆盖等等，由此不断优化中心城市发展环境。首先，加快淘汰中心城区传统制造低端产业，大力发展高技术产业、现代服务业和总部经济，进一步提升中心城市产业层级，确立其在区域产业链中的高端地位。其次，重点建设金融管理信息中心、对外经济开放中心、科技研发中心，不断强化中心城市在金融、信息和科技等方面的跨区域服务水平。第三，要强化中心城市公共服务资源的配置，有条件的城市，教育、医疗、文化等领域都要提高现代化、国际化水平，成为都市区吸引高端人才、打造宜居环境的“强磁场”。
二是要发挥中心城市“外溢”辐射功能战略，不断提高周边城镇承接中心城区产业转移、吸纳人口的服务水平。基于我省乡村工业化发展基础良好，有必要以现有的县城和有条件的建制镇作为次级增长中心，将中心城市功能扩散的动力与外围中心城镇建设的需要结合起来，有力推进中心城区外围特色产业集聚区、高新技术产业区、文化居住区等功能板块建设，并通过便捷的交通和优质的公共服务资源，不断增强周边城镇对于人口的吸纳能力，稳妥推进都市区人口适度增长及合理分流，逐步疏解中心城市的承载压力。在空间模式上，着力形成“中心城市+生态走廊+网络化交通骨架+周边城镇据点”的网络化发展格局，不断提高城市资源要素集约利用水平。
三是要审慎判断中心城市的发展阶段和动力机制，明确不同类型都市区发展的空间政策指向。对于以杭州、宁波代表的“一枝独秀”的强中心都市区，应主动推进“外溢”战略，积极发挥中心城市在要素配置、产业发展和文化提升对于周边的促进作用，有效促进中心城市郊区化与外围乡村工业化地区的发展融合。对于温州、义乌、台州等二级中心城市而言，虽然中心城区已逐步迈入离心扩散阶段，但相对于外围强市县域统筹协调能力仍然偏弱，应坚持“强核”与“外溢”并举战略，结合具体发展情况，创新大都市区行政管理体制，积极推进市场化改革，有效实现都市区域一体化发展。对于绍兴、嘉兴、湖州等范围规模较小的都市区，由于中心城区当前辐射功能仍显不足，为保证周边县域发展的积极性和独立性，应重点推进“强核”战略，强化城市集聚功能。
（二）合理配置基础设施与公共服务
基础设施与公共服务的总体配置思路应是通过“供给导向”的措施，改善各类城镇更好的区位条件和公共服务水平，优化都市区功能布局，不断提升都市区的空间结构绩效，赋予各节点城镇更加平衡的发展机会。具体表现为，在都市区总框架下，综合交通网络发达完善，有利于减少总的出行距离和货运总量以及鼓励公共交通的发展；而在都市区内部，各个节点基础设施配套优质成熟，交通组织便捷，能够完全承担起疏导中心城市人口压力的重任。
一是要突破带动，加快构建实效便捷的交通网络体系。由于我省都市区发展的工业化驱动和人口郊区化特征，应倡导“快速路导向的产业空间发展＋快速轨道导向的高密度人居空间发展”的拓展模式。在快速路建设方面，当前我省高速公路网络建设已超过机动化发展水平，发展速度需要放缓。干线公路应形成“多级点射”形态，即中心城、新城、重要城镇分别为不同等级的出发点，根据“点”的不同等级，发散不同数量的射线公路，形成各个“点+射”叠加的复杂网络。在轨道交通建设方面，我省的发展水平却显著落后于国外成熟都市区，也与上海、北京、广东、江苏等发达省份差距较大。在完善城区内部轨道交通的基础上，应着力加强中心城市与周边区域的市郊通勤铁路联系，并根据核心区、近郊、远郊之间的不同的联系强度，探索不同的轨道交通配置方式。同时，进一步完善中心城市内部交通组织，通过发展公共交通、循环交通、地下交通、提高支路网密度，加快枢纽节点建设，实现多种运输方式的换乘衔接，解决中心城区车辆停放问题等措施，密切都市区内的各种联系。
二是要降低门槛，加大中小城镇公共服务资源的配置力度。首先，要加强中小城市住房保障能力建设，将更多农民工吸引到中小城镇就业、生活。要强化专题研究，分析不同类型人群在居住需求、布局安排和设施配套的差异性，突出关注外来农民工居住需求分析和空间安排。要创新住房建设模式，着眼于现状，避免简单化的“整拆整建”模式，代之以疏通街巷、配套设施、拆违整治等手段引导推进整治型、渐进式的住房改造。其次，要全面促进城乡公共服务均等化，不断提升服务质量和水平。通过中心城市公共服务资源的“功能下沉”，可以从环保执法、数字电视合作、医保联网结算、通信合作、公交一体化等民生服务做起，推动大城市优质公共服务资源向周边县城和中心镇延伸。第三，要从根本上探索建立都市区内公共服务共享机制，如引导省级医院以托管、集团化、共建等多种形式，借助“数字卫生”技术手段，深化与基层医院的全面合作；又如创新都市区办学体制，采取名校集团化、城乡中小学互助共同体等方式，促进优质教育资源均衡化布局。最后，要明确中小城镇的建设标准，不贪大求荣，打造特色化的宜居宜业环境。要充分发挥中小城镇自然休闲、小而精致、远离城市病的优势，加强生态基础设施建设，促进城镇环境的净化、绿化、美化，不断提升对中心城市人口的吸引力。积极探索建立城镇居民向乡村流动的配套机制，引导城乡之间人口的有序流动，减少人口单向进城带来的持续性城市问题。
三是要共建共享，构建基础设施和要素资源优化配置机制。强化以中心城市为核心，加大对都市区范围内现有重要交通、供水、生态环保、社会事业、信息等重大基础设施的整合，合理分工和布局，提高建设层次和利用效率。强化综合、统一和协调管理，尝试以都市区为主体，进行项目立项和申报，创新投融资制度，加快引入市场机制，逐步完善区域性重大基础设施的投入分担、效益分享机制。积极推进管理体制、运行机制、利益协调机制和观念的创新，实现基础设施在整个都市区范围内的更优配置。
（三）加强产业垂直分工与横向协作
从降低交易费用、促进本地化分工网络的角度而言，大都市区是区域产业不断分工演进、趋向更为经济的空间选择结果。但是，我省受“县域经济”体制影响，区域行政分割的碎片化阻碍了跨区域延伸的产业链和各个环节的分工合作的建立，导致区划产业同构、过度竞争，重复建设矛盾相对突出，资源浪费比较严重。因此，有必要在都市区体系内，积极推进市场化改革，研究建立产业链的垂直分工与特色化的横向协作体系，对社会经济活动空间进行持续的结构优化。
一是要推进中心城市与周边区域在产业链上的垂直分工。随着中心城市土地、劳动力、原材料供应等成本上升，倒逼劳动密集型制造环节向外梯度转移，同时全社会人才、资金等要素供给的增加，又为中心城市集聚高端要素、发展高新产业创造了有利条件。按照“研发在中心城市、制造在周边区域，孵化在中心城市、转化在周边区域”的分工大思路，充分发挥中心城市的高端要素集聚优势和周边区域的空间资源优势，通过市场主导、政府引导，在分工基础上增进合作。在中心城市争取培育形成以金融服务、总部经济、高新技术产业、文化创意产业等高端产业的新优势，打造辐射带动都市区产业升级的动力源。在副中心城市则根据产业基础突出建设特色优势产业集群的核心区，在远郊区县建成一批以高附加值加工制造基地为主导的工业强县、工业强镇和工业强区。通过合理的区域分异强化都市区的整体产业实力，逐步扭转当前中心城市与周边县域以水平分工为主的产业关系，引导同质化竞争向高水平引领式发展转变。
二是要在周边区域逐步形成主导产业各具特色的横向分工。都市圈内客观存在的产业发展梯度落差，为产业在区域范围内进行协议性分工提供了现实基础和根本动力。按照统分结合要求，通过行政引导，促进周边区域产业错位发展。每个县、镇及各类开发区，应围绕核心产业，坚持特色发展，培育各自的支柱产业，实施产业圈层布局，从块状集聚向以都市区为载体的带状、片状规模集聚转变。上一级政府要加强引导和鼓励各地特色发展，对重复建设、盲目竞争行为加以必要的干预和限制。围绕产业集聚区建设，立足市域资源，整合空间资源，构建区域整体市场化的产业协作体系，提升重点相关行业的层次和规模，积极构建大企业产业链系统。鼓励各个企业通过生产分包、技术扩散和产业转移等途径，完善产业配置的市场机制，培育产业结构体系的自组织功能，促进较深层次的产业合作和要素交流，由此加强中心城市、副中心城市、县及中心镇在产业链上的分工协作。
（四）探索开展同城化的改革试点
在理论上，根据都市区空间组织特征，需要合理调整大都市区的管理体制，以利于激发不同层级空间的发展潜力。即在大都市区内实行“市管县”体制，扩大中心城市行政区划；而大都市区以外的县（市、区）则由省直接管理。这种模式在我省早期杭州都市区、宁波都市区“撤县并区”的实践中取得了显著成效。但是，着眼于当前我省都市区的发展实际，大规模的行政区划调整，反而容易伤筋动骨，影响各地区的发展积极性。随着都市区实践的不断深入，我们认为，最根本的是要下决心消除行政区划壁垒，倡导开放的区域合作模式，使中心城市的辐射影响力能比较顺畅地向周边区域渗透扩散。作为起步，可在大城市、中等城市和小城市等不同等级城市中，选择一些需求紧迫、条件成熟的城市，开展同城化建设试点，提高区域联动的组织化程度。
一是开展同城化的都市区类型多样化。既有跨市级行政区划的规模较大的都市区，也有跨县级行政区划的规模较小的都市区；既有中心城市“一枝独秀”的都市区，也有两个以上中心城市“平分秋色”的都市区；还可以有因某项优势资源而紧密关联的都市区。而且同城化的行政主体不受规模等级限制。在相邻的两个或两个以上独立行政主体间展开，可以应用于区域首位城市与紧邻的中小城市。根据城市地理学中城市引力分析模型1[1]，结合GIS软件分析，按照地级市、县级市两个层面，对各邻近城市进行模型分析，得到我省城市区域同城化效应分析如图1所示。在此基础上，可进一步考虑将地域自然、经济条件类同、空间距离接近、社会文化背景相似、城市功能互补、相互联系密切的整合成组合城市。
从都市区核心层面看，一类如杭州都市区，在核心城市与紧邻中小城市之间，采取“中心—圈层”的空间组织形式，发挥区域中心城市的辐射扩散效应，鼓励周边城镇采取融入、协作方式，合力打造中心城市；另一类如金义都市区，在两个中心城市的交界区域选择一些专项规划或重大项目为基点，共同谋划重大基础设施和产业等功能布局，共同调整战略定位，以较全面的协同视角，组建多层次的、疏密有致的都市区体系。
从都市区次级中小或外缘区域看，在一些经济强县之间，形成了你中有我、我中有你，唇齿相依、人缘相亲、文化相融的亲密关系。如余姚—慈溪、平阳—瑞安、武义—永康、温岭—玉环、桐乡—海宁等都具有同城化发展的基础。立足区域整合协调，重在打破行政壁垒，加强基础设施联建共享，引导人才、资源等要素双向流动。并依托比较优势，寻求特色、错位发展，在协同发展中培育提升整体竞争力。
从都市区基层城镇看，一些小城市和中心镇也有同城化发展的趋向。如龙港镇和鳌江镇，两镇人口总和超过了100万，龙鳌新市区已被纳入温州市总体规划，合力打造成为以工业和商贸为主，辐射浙南闽东北地区的现代化组合型港口城市，将成为温州都市区南翼的新兴的经济文化中心。
结合我省区域发展特点和实际需求，建议以有利于都市区发展建设为核心，设立不同等级层面的同城化建设试点，初步研究建议首批在都市区层面选择金华和义乌、县域层面选择余姚和慈溪、小城市层面选择龙港和鳌江。在试点地区的规划编制、重大政策实施、项目安排和体制创新等方面给予支持，推进先行先试，带动区域一体化发展。
二是开展同城化的合作协同内容有序化。同城化是基于相邻城市谋求协同发展的共识，是宽领域、多层面、分程度的，可以从规划建设、产业布局、资源共享、社会管理、公共配套等全方面推进，也可以选择一些专项领域重点推进，如交通、金融、信息、卫生医疗、教育事业、市民待遇等。不同层级的都市区同城化的发展重点也各有不同。对于跨都市区的同城化发展，重在协同发展中培育提升整体竞争力，宜在重点和交界点先行先试，统筹布局重大基础设施，共同谋划重点区块开发，可以由省政府有关部门直接参与，考虑从建设用地安排、专项资金补助等方面给予引导支持；对于大都市区内的同城化发展，宜以较全面的协同视角，更加注重区各层次政府进行合理的职能分工，引导要素双向流动和政策体系的无缝对接，在融合发展中快速提升整体辐射带动力，主要由市级层面牵头，省里参与指导。
图1 我省地级市、县级市同城化效应分析
三是开展同城化的合作主体多元化。首先，建立都市区不同行政主体之间的沟通协商机制。如开展区域内各省（区）市（地区）行政首长定期和不定期联席会议，重点研究建立一系列行之有效的合作机制，包括决策机制、执行机制、监督机制、考核机制、利益协调和分成机制，以协商区域内经济社会发展相关问题。通过这个平台，组织编制规划，研究制订政策，协调实施项目。其次，借鉴国际经验，探索设立非官方的专门的管理区域或机构，比如大气质量管理、废弃物管理、轨道交通管理和供水区、学区等，上级政府要赋予这些社会组织一定的规划编制权和资源分配权，对于同城化重点问题开展讨论协商。另外，也可设立自下而上成立区域内各种民间团体，如各种学会、协会，加强区域内的经济文化往来。
四、建立人口有序转移和转化的发展机制
以人为本地推进人口城市化，是深入实施新型城市化的题中之义。面对我省业已积累的庞大的外来人口“流动势能”，推进人口向适宜的城市转移、向市民转化，是城市化的发展的必然要求，是社会和谐公正的现实要求，也是解决流动人口问题的根本途径。
推进人口有序转移和转化，要以渐进式改革、分类别实施、系统性推进为基本原则，通过科学合理的评价体系，划分适度适宜的转移转化群体，并协同推进城乡二元体制改革，分阶段、分类型地逐步扭转和取消城乡分割的制度安排，加快推进劳动就业、义务教育、公共住房、社会保障、户籍等制度的改革，实现符合条件的外来人口转移到我省适居宜业的城市（镇）就业和定居，并转化为城镇居民，逐步形成与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。
（一）引导人口跨区域转移
由于城市规模等级、地区经济发展程度的不同，人口压力、生活成本、承载能力存在较大的区域差异。为此，要围绕人口转移与地区经济社会相协调、与资源环境承载力相协调，建立人口空间转移的宏观调控体系、公共管理制度和社会服务网络，形成规模适度、结构和谐、分布合理的人口布局体系。
一是省域空间层面，引导人口向重点开发和产业布局重点区块转移。以主体功能区战略和全省城镇体系规划为基础，按照三大产业带、四大都市区和生态功能区划的要求，结合各个区域现状及未来人口集聚发展的态势，推进人口向适宜开发、潜力较大、承载力较强的区域集聚。结合全省生产力布局，环杭州湾地区是接轨长三角的核心区块，将集聚吸纳国际产业资本转移，不断提高产业发展水平，同时也是我省重要的城市密集区，具备集聚人口的潜能，将成为人口转移吸纳的重点区块，但对人口的素质和技能要求较高。温台沿海地区具备传统优势产业和发达的商贸市场体系支撑，在创新驱动战略实施下，将更深层次地推进产业转型、更广领域地扩大市场影响、更大范围地推动金融创新，是海洋经济发展和山海协作交流的重点区块。通过多层次的区域联动，将成为人口转移的核心区块，要求人口转移规模扩张和素质提升并举，不断扩大竞争力和辐射力。金衢丽地区尤其是西南山区，以强化区域优势、培育优势产业集群为主，结合生态屏障保护建设，主张适度输出人口及引导人口向核心城市集聚，走出浙西南规模适度、优势突出、经济联动的发展新路子。
二是城镇空间层面，引导人口向都市经济圈内的中小城市集聚。深入实施新型城市化战略，必须坚持省域城镇体系规划对全省城镇空间布局引导的基础性作用，进一步突出城市群的主体形态，深化都市经济圈的跨区域经济组织能力，着力都市区的综合实力提升。因此，城市群尤其是都市区将是未来一个时期外来人口集聚的重点区域。从圈层城市载体看，都市区核心城市要考虑环境承载力、规模集聚效应，以及产业退二进三、转型发展的要素提升需求，需要甄选优质人口资源，已经逐步进入人口“外溢”阶段，不宜再成为外来人口大规模集聚的核心。都市区近域或外围中小城市，尤其是一些经济强县，正处于区域融入、竞合协作、优势建立的调整扩张期，伴随承接核心城市的产业转移、转型做强自身的功能区块，以及经济社会扩权改革的深入实施，还将面临较长时间的城市化快速发展期，将吸纳较大规模的人口要素，从而促成自身的实力提升。通过人口的区域调控，逐步改变我省中等城市偏少、小城市成长滞后的局面，加快形成空间分布合理、不同能级城市功能互补、大中小城市和小协调发展的格局。
三是政策调控层面，建立引导人口合理分布的管理机制。重点是结合各个地区的人口发展态势，消除省内区域间、城乡间人口流动的制度和政策障碍。要建立区域人口流动的对接机制，主要在流入地和流出地政府之间形成良好的信息沟通和合作关系，在土地指标、公共服务、财政配额等方面建立对接合作机制，增强要素资源可携带性。实施人口外迁和人才支援政策，对于生态敏感区要继续实施下山脱贫、异地扶贫的迁移政策，加大人口外迁力度。对于欠发达地区要在鼓励集中集聚的基础上，进一步加强留住人才、完善服务的政策配套，满足经济社会发展的基本要求。
（二）推进省内农业转移人口市民化
当前，在省域内流动的外来人口主要分为县域内跨乡（镇、街道）和跨县（市、区）流动，占全省外来人口的40.59%（“六普”统计数据），其中大部分为农业户籍。县域是目前拥有较完整城乡管理体系的最基层行政单元，地域特色明显、功能相对完备。考虑政策操作的难易程度以及文化认同等因素，建议以县级为划分单元，分类推进农业转移人口市民化。
一是率先加快县域内流动的农业转移人口市民化。对县域内流动的户籍属于本县的农业转移人口，要加快推进统筹城乡综合配套改革，探索建立县域内农村住房、土地等财产在本县范围内的置换机制，通过土地和资产的评估确权，实现农业转移人口的农村住房可置换或财产性收入增加，提高农村资产可携带和可流转功能，同步建立其社会保障等政策，使其与县域内城镇居民享受同等“市民待遇”。其中，对于自愿放弃农村资产和各项权益的群体，可以采取以土地指标、农村住房、土地承包经营权等换城镇户籍、住房和社会保障的方式，享受当地市民的同城生活待遇；对于仍要保留原有农村权益的群体，则在保持其农村户籍身份不变的条件下，鼓励实行适应其就业特点的社保政策和基本权益，保障农业转移人口在流入地县（市）“安居乐业”。
二是逐步推进跨县域流动的农业转移人口市民化。考虑城乡土地调剂、公共服务和社会保障体系运转，在跨县域行政单元上有一定难度，为此，针对跨县流动的农业转移人口，要重点探索建立合理的农村土地等财产评估体系。在此基础上，对于自愿退出农村土地权益的群体，可将其土地指标以“地票”等非物质形式依附于所属的农业转移人口，由其携带至决定定居的县（市、区），转化为相应的房产或社会保障等权益，并完善相关指标流入和流出县（市、区）的调配协商工作。在这一携带流转过程中，要注重加强全省的城乡要素市场统筹，进一步扩大农村土地整理的内涵和范围，逐步实现全省范围的农村土地权益可流转、城乡公共服务有保障，逐步提高本省农业转移人口向市民转化的可行性和现实性。
三是加强农业转移人口流动和转化的服务和管理。加快建立和健全“政府统一领导、部门分工协作、各方共同参与、资源有效整合”的服务管理体制，完善以居住地为主和源头服务管理相结合的管理机制。加快推进各级县市人口流动的服务管理综合协调机构建设，专门履行相关人口流动、服务、管理政策的研究、协调等职能，实现农业转移人口流动管理由粗放型、碎片化向精细化、综合性转变。积极建设统一的人口服务管理信息平台，汇总涉及农业转移人口的治安管理、劳动人事、教育、医疗保险、工商税务、金融消费等各种社会活动信息，实现上述信息的关联互访、交叉对比和分析研判，及时有效掌握人口基本状况、流动轨迹和活动动态，提高服务管理效能，落实服务体系的对接机制。
（三）建立省外人口流入和转化门槛
从“六普”统计结果来看，省外流入的外来人口占我省外来人口的59.41%，且文化程度偏低，平均受教育年限为8.59年，低于全省平均水平和全国省级流动人口的平均受教育年限（9.61年），对全省人口素质的提升和产业转型发展存在较大影响。当前，我省已进入转型发展的关键时期，在创新驱动战略的实施推动下，经济社会的优化转型力度将进一步加大，这必然要求建立一定的门槛条件，对外省流入人口进行合理控制和有选择地吸纳，推动适宜的人群“有条件逐步转化”为本省城镇居民。
一是研究建立市民化的评价体系。推进省外流入人口尤其是农业转移人口市民化，本质是要解决城乡人口的户籍问题，以及嵌套在户籍上的公共福利和权益，这种福利和权益应该等价于他对居住地城市的实际贡献。因此，要建立公平的、能够在地区间流转的绩效评价工具及政策体系，帮助城市政府和农业转移人口衡量并实现市民化的进程。在评价体系和政策制定重点上，要明确阶段性目标，设立分类准入标准，对居住年限、素质、技能等评价内容予以倾向性引导，重点吸引高素质、高技能和稳定性更强的人群落户。要实行分级推进策略，充分兼顾各级政府的财政承受力和资源承载力，适度放宽地级城市、逐步放开县市级城市、全面放开小城市和中心镇的进城门槛。允许各级城市依据自身因素，制定针对性强的评价策体系，引导市民化在可控范围内进行。要注意产业结构、人力结构和生态结构的优化，吸纳和转移的人群要适应城市产业发展需求，要有利于提高政府及企业的长远用工预期，要积极为自愿放弃农村土地的农业转移人口搭建转化通道。要建立梯度和弹性推进体系，建立与不同市民化程度相适应的过渡性福利待遇体系，使外来人口在市民化过程中能够依据自身水平和社会贡献度，获得相应的城市服务，逐步纳入本地市民的管理和服务体系，使政策更具人性化，便于实施、操作、管理。
二是细化完善居住证制度。建立省外流入人口的登记管理体系，重点要继续完善目前的居住证制度。实行分层分级的居住证体系，针对办证人群的多样化特征，宜考虑难易程度，“有差别、不歧视”地实行分级分类。建议按照居住年限、技能素质、社保参保年限等因素，实施差别化的持证方式，对应享受不同的社会保障、教育、医疗、就业、住房等“市民待遇”政策。建立居住证和市民化评价的对接机制，依据上述市民化评价体系的现实情况，配套相应的居住证，并增强居住证体系的灵活性，确保评价结果与相应的居住证体系可以实现相应转变。建立省内统一的运作平台和操作体系，完善各等级城市相应的管理部门、运作岗位、操作流程等，建立包括覆盖乡镇、街道、各职能部门、劳动力市场和人才市场在内的省（市）联网的居住证信息系统，加强对流动人口信息的动态监测和分析研究。
（四）建立农业转移人口市民化的成本分担机制
推进我省外来人口中的农业转移人口市民化，需要政府、企业和个人共同承担一定的成本。经综合考虑，市民化成本主要包括基础设施建设子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门的其他社会保障支出、社会管理费用和保障性住房等内容。
一是大体明确推进市民化的分类成本。通过专题测算，我省不同地区单个农业转移人口市民化的成本如下：以杭州为代表的中心城市农业转移人口市民化的主要成本约13.3万元/人，以嘉兴为代表的地级市为12.2万元/人，以临海为代表的县级市为10.3万元/人，以泗门镇为代表的小城市培育试点镇为8.8万元/人。政府支出平均占比约为62%，企业支出占比约为38%。近期内（2012—2020）重点考虑省内有定居意向的农业转移人口约590万2[2]人。统筹考虑现状统计数据和未来农业转移人口的引导方向，初步分配省内有定居意向的农业转移人口流向特大城市（杭州、宁波、温州）、地级市、县级市及小城镇的规模分别为260万、150万、100万、80万人，进一步估算我省省内农业转移人口市民化的总成本约为7000亿元。其中政府负担约4500亿元（主要为基础设施建设费用、子女教育费用、社会养老补贴、社会管理费用及保障性住房建设费用），企业负担2150亿元（主要为医疗和社会养老保险）。初期（2014—2016年）政府一次性投入约为2000亿元（主要包括基础设施建设项目、子女教育成本和保障性住房建设），约占全省2012年生产总值的6%，除教育和基础设施建设成本一部分由省财政负担外，主要由地方市县政府负担。而且考虑到目前部分农业转移人口已经享受部分公共服务，因此农业转移人口市民化所需要增加的支出比上述测算结果更小，可见总体成本并非不可承受。
二是建立和完善多元化的市民化成本分担机制。合理划分中央及地方政府、企业、个人责任。省级政府根据省内跨市县迁移的农业转移人口规模，对流入地农业转移人口子女教育、医疗、社会保障等公共服务投入提供支持。流入地城市政府主要承担功能设施，重点是保障性住房建设的大部分投入。企业应基于“同工同酬、同工同时、同工同权”的原则，承担相应的劳动保障成本，确保农业转移人口正常的劳动合同、工资待遇、福利保障等基本权利。农业转移人口个人要承担城市生活成本。根据初步测算，我省单个农业转移人口转化过程中政府、企业、个人的分摊比例约为8∶5∶3。
三是明确近期操作重点。推进农业转移人口市民化是一项中长期任务，应与我省的经济转型尤其是产业结构升级相结合，将延伸产业链、大力发展第三产业与培育就业增长点结合起来。一方面，注重引导高技能、高层次的人才就业落户；另一方面，要加大对职业教育和技能培训的投入力度，提高农业转移人口的从业水平。同时，逐步推进城乡社保体系对接，鼓励农业转移人口积极参与城镇职工医疗和养老保险，适当提高政府和企业的筹资水平。以公租房为重点、加快建立多种形式、多个层次的外来人口住房供应体系。
五、建立合理有效的“城市病”治理机制
“城市病”是指一国或地区在城市化尚未完全实现的阶段中，因社会经济的发展和城市化进程的加快，由于城市系统存在缺陷而影响城市系统整体性运动所导致的对社会经济的负面效应3[3]。作为市场化改革的先发地区和对外开放的前沿地带，我省由于经济和社会结构转变较快，尤其是城市扩张速度过快、外来人口大量涌入的背景下，城市建设和管理的矛盾错综复杂，城市压力过大，城市病问题十分突出，具体表现在人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难、城市内涝、城市秩序恶化、贫富不均等方面。
城市病的治理是一个系统工程，是我省城市在转型时期亟待解决的最重要问题之一，其根本出路在于采取科学的现代城市建设方式，提高城市的建设和管理水平，提高城市系统自身的安全性和承灾能力。以综合治理城市病为重点，以提高居民生活品质为目标，加快更新和完善城市的基础设施网络，着力治理城市交通拥堵、环境污染、城市内涝等问题，改造和提升城市综合服务功能，提高城市公共安全运行保障水平，增强对人口集聚和服务的支撑能力。
（一）大力推进城市交通治堵措施
近年来，解决交通拥堵问题已成为省政府关注的焦点，但一些治理措施存在时滞性，拥堵状况仍有不断蔓延加剧的趋势。因此，在继续推进城镇化的过程中，还需加大力度、系统推进，采取行之有效的方式解决城市交通拥堵问题。
一是优化城市功能布局。强调“职住平衡”“产城融合”理念，规划建设功能多元的城市新区，使城市各区块能就地基本解决居民的居住、工作、购物、就医、娱乐等需求，降低城市内部的跨区域交通流量。
二是开展道路系统专项建设。加快制定城际轨道交通规划，推进省内大城市快速路及轨道交通网建设，并结合综合交通体系，实现与其他交通方式的便捷换乘。积极开展城市道路专项整治，重点解决一批存在乘车难的公交线路和区块，打通卡口、接通断头、连通环线。
三是优先发展城市公共交通。建立集地铁、公交车、出租车、水上巴士、自行车为一体的城市立体交通体系，实现“同站换乘”无缝接驳。推进城市公交专用道建设，使其成线成网，提高公交服务能力和分担率。将城市慢行交通纳入公交规划，使非机动车道和人行道畅通无阻。引导有条件的城市和城镇建立城市公共自行车租赁体系。
四是推行多种形式的停车模式。大力推进城市地下空间开发利用，合理布局建设城市停车场和立体停车库，研究推广分时停车、错时停车、分类停车等措施。
五是加强交通秩序整治和监管。充分运用以物联网、车联网为基础的现代智能交通管理技术，科学控制城市交通需求，向社会提供实时交通信息和智能问询导航等个性化交通服务。实施适度从紧的汽车税费政策，以经济杠杆影响私家车出行。探索实行分地段分时段的停车收费，开展中心城区道路拥堵费等管理调控手段研究。
（二）重点加强环境污染整治力度
我省历来重视环境整治工作，2004年颁布了《浙江省人民政府关于进一步加强环境污染整治工作的意见》，并拉开了“811”环境污染整治行动的大风暴。在此基础上，还需加大力度、系统推进，从结构调整、源头控制和政策思路上进一步深化环境整治力度。
一是改变能源结构，加强工业污染整治。转变经济发展方式，更加注重经济发展的质量，继续优化调整产业结构，积极扶持发展污染小、能耗物耗小、效益高的生态环保型、资源节约型产业；加大重点区域、重点行业、重点企业的污染治理力度，严格新建项目监督管理，加大技术更新力度，加快火电厂脱硫步伐，加快淘汰水泥机立窑等污染型项目。
二是加强城区污染物排放的源头控制。重点加强机动车尾气污染治理。采取提前执行机动车排放标准，对加油站、油库进行油气回收治理、更新老旧公交车、推广电动汽车试点，并鼓励应用新技术，减少机动车尾气硫化物排放；加强水环境容量控制，以八大水系及杭嘉湖、宁绍、温黄和温瑞平原河网为重点流域，全面推进水污染综合整治，确保饮用水源水质达标；建立健全垃圾分类收运处置体系，坚持先易后难、试点先行、逐步推广的原则，逐步实现城市生活垃圾减量化、资源化、无害化处理。
三是改善大城市自然生态气候格局。结合大城市既有山水自然格局的基础上，着力开展城市风道专项规划，利用山体河谷等自然条件建设生态走廊，并通过控制城市上风向的建筑高度和密度，防止热量和温室气体滞留，将周边区域的冷空气引入市区，达到迅速将城市大量集聚的悬浮颗粒物分散，同时带走热量，起到降温作用。
四是建立环境污染治理的政策思路体系。加强环境污染的管制措施。健全环境保护法制建设，认定排污行为为违法，依法追究刑事责任，坚决贯彻“谁排污谁付费，支持第三方治理”制度。改进税收政策，对于污染严重的企业征收税率要高，而且对特别污染企业还可以加征特别税，而对环境污染治理好的企业，可减免一部分税。优化财政政策，加强对企业防治污染或废弃物综合利用技改项目的资金支持，同时建立企业对环境污染事故的保险制度。建立排污许可证制度，允许企业建立买卖污染物排放量的交易市场。
（三）着力提升城市内涝治理能力
近年来，我省一些城市在暴雨时期遭受内涝的问题时常发生，严重影响了城市的人居品质。为了保障城市居民的人身安全、维护城市建设成果，必须立足当前、着眼长远，加强相应的防灾设施建设和应急管理，从根本上加以解决。
一是近期聚焦解决问题区域和问题设施。提高城市内江河堤岸防洪标准，加高内河堤岸高度，防止江河水漫堤。排查城市低洼地区，通过修建适当的反坡、增加围墙高度、增强泵站强排能力等技术手段，消除低洼易涝点，减少雨期汇水面积。适当整修提高城市主干道道路标高，改造、疏通区域排水管网，缓解重要交通干道积水影响交通问题。
二是中期重点提升排水能力和防涝管理。建立应急排水措施，沿江或内河修建若干个小型集水池、大功率排水泵站和临时排水管道，一旦发生内涝，立即启动应急排水设施，将积水直接抽排出去。在城市地势低洼地区，疏浚、拓宽河道，打通断头河，提高河道排水能力。提高城市排水管网设计建设标准，全面修复、改造升级。组建综合应急救援队伍，提升应急宣教动员能力。强化突发事件风险管理、监测预警、现场处置、善后保障等各项能力建设，全面提高应对突发事件的综合能力。
三是中远期建立防涝信息化管理系统。利用数字城市建成成果，采用计算机网络、数据库、虚拟现实等技术，将排水管线信息以数字形式管理更新，为城市排水管网建设提供准确信息。利用遥感、地理信息系统、气象资料等，建立城市内涝风险评估模型和水灾预警系统，及时发布预测信息，为预防、管理和决策提高参考。
（四）建立科学适用的城市管理体系
城市病的治理是项复杂的系统工程。随着现代信息技术的广泛利用，城市病治理需积极建立和依托公共信息平台，形成和完善信息服务体系，同时积极建构和健全城市病治理与监督体系，提高城市公共安全运行保障水平，成为现代城市病治理的重要组成和支撑。
一是建立城市病治理信息支撑体系。以城市网格为基础，建立信息实时采集机制，把人、地、事、物、组织全部纳入数字化治理范畴，形成城市基层全覆盖的信息上报网络，实现对各类城市病治理信息的有效集成和系统分析。建立信息动态更新和共享机制，对各种基础数据进行动态跟踪，推进市级、县区级、街乡和职能部门之间的信息共享和业务协同。
二是完善城市信息化治理服务体系。完善信息化基础设施。建设高速宽带信息网络，推进交互式数字电视网络覆盖全城，促进“三网融合”试点。建设移动互联全域覆盖的无线城市，完善第三代移动通信服务，力争在杭州市、宁波市等设区市率先全面部署LTE网络。建设智能城市运行体系。重点在杭州、宁波、义乌等城市，积极应用物联网技术加强城市运行的感知监测，逐步建立覆盖城市的智能感知网络，全面提高城市运行承载和应急处置能力、社会稳定和城市安全水平、智能决策水平。建设物联信息共享和交换平台、云计算中心等共性基础平台，打造城市物联网综合应用示范区，充分利用新型信息技术提高城市管理水平。建设信息化公共服务体系。建设和完善各级各类公共服务门户，推动跨部门的服务事项整合，增强无缝化、个性化服务能力。完善无障碍网站，满足残疾人获取信息的需要。在教育、医疗、文化等领域建设惠及全民的数字化民生服务体系。支持部署各类数字缴费终端。
三是完善城市管理运营和监督体系。加强标准化建设，规范优化职能部门业务流程，推动城市管理的常态化、智能化、精细化水平。建立市县级、街镇两级互动的指挥体系，市县级负责对各类问题的决策和任务派遣，街镇履行对本地区的指挥职能，并接受指挥中心的工作调度。同时，完善城市治理监督机制，采取内部评价与外部评价相结合的方式，对城市管理全过程进行监督、评价与考核，形成各方广泛参与的立体监督体系，促进城市治理高效、透明。
四是提高公共安全应急管理能力。构建以综合应急救援队伍为核心、各专业救援队伍为支撑、应急志愿者队伍为补充的应急队伍体系，强化防灾减灾知识培训，提升应急宣教动员能力。提高应急资源统筹和共享水平，建立健全应急物资装备资源管理系统，加强应急避难场所建设和管理，确保每个城市、中心镇都有应急避难场所。依托全模式社会服务管理系统，强化突发事件风险管理、监测预警、现场处置、善后保障等各项能力建设，全面提高应对突发事件的综合能力。
专题一
我省外来人口转移转化路径与成本研究
浙江是人口流动大省，自上世纪90年代以来，随着城市化进程加快、民营经济快速发展、专业市场的发展，二、三产业对劳动力需求大幅增加，人口一直处于净流入状态。人口的大规模流入为我省经济社会发展做出积极的贡献，带来了巨大的人口红利，同时也加大了公共服务供给和社会管理的难度。在“两富”浙江的建设背景下，引导外来人口适度分流、合理转化，预判并权衡转化为本省市民的大体成本，对于持续健康地推进新型城市化建设意义重大。
本研究所指的外来人口，是离开户口所在乡（镇、街道）半年以上、在我省现住乡（镇、街道）登记为常住人口的群体，包括省外流入人口和省内跨乡（镇、街道）流入省内其他地区的人口，与“六普”统计口径一致。
一、我省外来人口的基本情况
（一）总量规模大、增速快
据“六普”数据显示，2010年全省外来人口1990.09万，其中省外流入人口1182.4万，占全省常住人口的21.7%，即每5个常住人口中就有1个以上来自省外。省内跨县（市、区）流动的383.66万，占外来人口的19.28%；县（市、区）域内跨乡（镇、街道）流动的424.3万，占外来人口的21.31%。与2000年全省外来人口368.89万人相比，十年增加了813.5万，占全省常住人口比重提高了13.8个百分点，是同期广东、上海、江苏、山东外来人口增加数的1.26、1.39、1.67和7.52倍。农业转移人口约2399万人，其中，省外流入劳动力占全部的47.3%，推进农业转移人口市民化的潜在压力较大。
图2 2000—2010年浙江外省流入人口规模增长数与其他三组数据对比情况（单位：万人）
图3 浙江省农业转移人口的户籍地分布情况
（二）劳动年龄人群和务工比重较大
从年龄构成看，我省外来人口的平均年龄30.2岁，劳动年龄人口（15—64岁）占89.31%，少儿人口（0—14岁）占9.52%，老年人口（65岁及以上）占1.17%，且每个年龄组均为男性多于女性。全省农业转移人口的年龄中位数为36.5岁，其中省外转移人口的年龄中位数为31.5岁，呈现出“年轻时进城、中年后返乡”的特点。外来人口中，务工经商的占74.1%，且省外流入人口比例高于省内流入人口，表明人口流入我省的主要目的是务工谋生。外来人口中随迁家属、投亲靠友占12.8%，比10年前提高4个百分点。其中省内流入人口该项比例占15.93%，表明省内人口外出务工对家属的带动效应更大，举家流动比例较高。
（三）受教育程度偏低
我省外来人口平均受教育年限为9.23年，省内流入人口中，受教育程度为初中的占29.72%，高中及以上占51.29%。省外流入人口中，初中文化程度的占57.1%，平均受教育年限为8.64年，低于全省平均水平和省内流入人口（11.07年）及流出省外人口（9.55年），比全国省级流动人口的平均受教育年限（9.61年）也低。1997年，是沿海发达省份中唯一低于9年的省份，导致全省的外来人口受教育程度相对偏低、提升缓慢，也影响了全省常住人口的整体受教育程度。
（四）主要从业于第二产业
从我省16岁及以上在业的外来人口行业分布看，有69.1%的人从业于第二产业，29.3%从业于第三产业，非农就业比重较高。其中，省内流入人口中有58%从业于第三产业，比省外流入从事于该产业的高出34.9个百分点；省外流入人口有75.7%从事于第二产业，比省内流入人口从事于该产业的高出37.1个百分点。从职业构成看，省内流入人口中，分别有37.8%、28.9%的人从事于“商业服务”和“设备操作”，而省外流入人口中，有73.3%的人从事“设备操作”，与其他职业数量形成明显差距。这一就业结构表明，我省外来人口就业技能整体偏低，但省内流入就业人口从事知识、技术含量较高的职业比重高于省外流入就业人口。
结合我省近年来第一、二、三产业就业占比和产出占比的结构偏离度4[4]来看，第一产业一直处于劳动力转出状态，大部分填补于第二产业的劳动力需求，但目前第二产业的需求逐步减小并基本接近于饱和，而第三产业的劳动力需求一直没有得到有效的满足，发展空间较大。外来人口就业结构与省内产业发展趋势表明，继续大规模吸纳低素质的外来人口就业于第二产业既不现实也不可持续，必须逐步引导和调整。
（五）流入分布以沿海城市为主
我省外来人口主要分布在我省的大中城市，省外流入和省内跨县（市、区）流入城市的人口分别占全省城市常住人口的26.1%和9.1%。温州、杭州和宁波因其相对发达的产业体系和相对较长的产业链结构，成为城市人口分布的主体，吸纳人口分别占全省外来人口总数的21.3%、18.65%和16.75%，其中，吸纳省外流入人口分别占全省的23%、14.7%和16.8%。衢州的外来人口最少，仅占1.33%。省内跨县（市、区）流动的人口，流入杭州的最多，占30.7%，其次是宁波和温州，分别占16.7%和15.9%。
（六）人口流动性较大
从我省外来人口在当前流入地居住的时间来看，居住半年到1年的占23.77%，居住1—3年的占35%，居住3年以上的占41.23%，居住在5年以上的占25.26%。其中，省外流入的人口中，在流入地居住3年以下的占60.31%，省内外来人口在流入地居住3年以下的占53.49%，省外流入人口的流动性相对更大。如果把居住5年以上视为在流入地定居，3—5年有定居意向，则全省省外流入人口和省内跨县（市、区）流入人口中，有396万人应在流入地定居，250万人有定居意向，920万仍处于流动状态。
二、我省外来人口转移转化的主要路径
（一）总体思路
我省外来人口的发展特点，与经济社会发展相互影响和制约。未来一个时期，受国内外复杂形势影响，我省的经济增长速度将有所放缓，经济增长方式将进一步调整，对传统劳动力就业需求将有所下降。但是，由于产业结构调整的时滞性，且我省对外来人口的行政和经济门槛仍不健全，未来相当长的时间内，外来人口规模不会大幅度减少。同时，由于我省城市公共服务、劳动保障等社会建设发展较好，小康社会建设走在全国前列，相当规模的外来人口希望转化为市民的愿望较为强烈。
以人为本地推进人的城市化，是深入实施新型城市化的题中之义。面对我省业已积累的庞大的外来人口“流动势能”，推进人口向适宜的城市转移、向市民转化，是城市化的发展的必然要求，是社会和谐公正的现实要求，也是解决外来人口问题的根本途径。考虑到这是一项复杂的社会系统工程，涉及各种利益集团、各个社会层面和政策制度，由于制度惯性及城市运作能力有限等因素，很难一步到位，需要由简入繁分步推进。具体而言，要坚持分类引导、循序渐进的原则，分阶段、分类型、分区域地扭转和取消城乡分割、城市倾向的制度安排，逐步引导人口向适宜的生产力布局区域转移，形成外来人口与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务制度体系，促进符合条件、自愿融入的本省外来人口“加快向市民转化”、省外流入人口“有条件逐步转化”。
（二）区域转移重点
围绕人口转移与地区经济社会相协调、与资源环境承载力相协调的原则，建立外来人口空间转移的宏观调控体系、公共管理制度和社会服务网络，形成规模适度、结构和谐、分布合理的人口布局体系。
一是引导人口向重点开发区块转移。按照主体功能区战略布局，重点推进人口向适宜开发、潜力较大、承载力较强的区域集聚。环杭州湾地区是接轨长三角的核心区块，将集聚吸纳国际产业资本转移，同时也是我省重要的城市密集区，具备集聚人口的潜能，将成为人口转移吸纳的重点区块，但对人口的素质和技能要求较高。温台沿海地区具备传统优势产业和发达的商贸市场体系支撑，在创新驱动战略实施下，将更深层次地推进产业转型、更广领域地扩大市场影响、更大范围地推动金融创新，将成为人口转移的核心区块，要求人口转移规模扩张和素质提升并举。金衢丽地区尤其是西南山区，以强化区域优势、培育优势产业集群为主，结合生态屏障保护建设，主张适度输出人口并引导人口向核心城市集聚，走出浙西南规模适度、优势突出、经济联动的发展新路子。
二是引导人口向都市区内中小城市集聚。城市群尤其是都市区是未来一个时期外来人口集聚的重点区域。考虑到都市区核心城市的环境承载力已十分有限，产业退二进三、转型发展客观需要甄选优质人口资源，已经逐步进入人口“外溢”阶段，不宜再成为外来人口大规模集聚的核心。核心城市的外围中小城市，尤其是一些经济强县，正处于区域融入、竞合协作、优势建立的调整扩张期，在承接产业转移、提升自身功能区块的过程中，还可吸纳较大规模的人口要素，促成自身的实力提升。为此，要通过人口的区域调控，逐步改变我省中等城市偏少、小城市成长滞后的局面，加快形成大中小城市和小协调发展的格局。
（三）人群转化重点
我省外来人口绝大部分为农业户籍并从事非农产业，属于农业转移人口。县域是目前拥有较完整城乡管理体系的最基层行政单元，地域特色明显、功能相对完备。考虑政策操作的难易程度以及文化认同等因素，建议以县级为划分单元，分类推进我省外来农业转移人口的市民化。
一是率先加快县域内流动的农业转移人口市民化。要加快推进统筹城乡综合配套改革，探索建立县域内农村住房、土地等财产在本县范围内的置换机制，实现农业转移人口的农村住房可置换或财产性收入增加，同步建立其社会保障等政策，使其与县域内城镇居民享受同等“市民待遇”。
二是逐步推进跨县域流动的省内农业转移人口市民化。重点要探索建立合理的农村土地等财产评估体系，可将其土地指标以非物质形式依附于所属的农业转移人口，由其携带至决定定居的县（市、区），转化为相应的房产或社会保障等权益，并完善相关指标流入和流出县（市、区）的调配协商工作。
三是完善省外流入人口的转化门槛。要逐步消除行政门槛，积极建立经济和素质门槛，形成合理控制和有选择地吸纳，推动适宜的人群“有条件逐步转化”为本省城镇居民。在细化完善居住证制度的基础上，综合考虑居住年限、素质、技能等内容，研究建立公平的绩效评价体系，便于城市政府和农业转移人口自身衡量和推进市民化进程，视条件成熟情况逐步纳入我省的城市居民服务体系，并享受市民的同等待遇。重点要吸引高素质、高技能和稳定性更强的人群落户，在标准设立上，要注重适度放宽地级城市、逐步放开县市级城市、全面放开小城市和中心镇的进城门槛。
三、我省外来农业转移人口市民化的主要成本分析
（一）成本测算方法
推进我省外来人口中的农业转移人口市民化，即是引导他们转变原有的社会身份，融入城市享受与市民同等的待遇，需要政府、企业和个人共同承担一定的成本。经综合考虑，市民化成本主要包括基础设施建设子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门的其他社会保障支出、社会管理费用和保障性住房等内容。
成本测算的方法：首先根据上文我省外来务工人员的平均年龄为30岁左右，假定一个代表性农业转移人口基本年龄为30岁，平均退休年龄为55岁，农业转移人口寿命为我省平均人口寿命75岁。重点考虑特大城市（主要指杭州、宁波、温州三市）、地级市、县级市及小城市试点中心镇等四类地区新增一个代表性农业转移人口，并给予其市民化待遇所需的成本及基础设施建设费用。其中，（1）基础设施费用综合考虑不同地区建设成本和使用效率；（2）农业转移人口随迁子女教育成本按照各地区中小学生均事业费计算；（3）医疗保障成本主要考虑单位、个人的医疗保险基金，政府资助费用作为补充；（4）养老保成本险综合考虑职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险，分别由企业和政府负担；（5）民政部门的其他社会保障支出主要考虑低保费用，根据城乡人均补差和低保占比计算得到，主要由政府负担；（6）社会管理费用主要为城市管理成本，综合考虑不同地区成本差异以及人口规模增加的边际效益，主要由政府负担；（7）保障性住房支出根据不同地区保障性住房的建设成本、提供比例得到，主要由政府负担，鼓励企业参与建设（具体测算结果见表1）。
（二）单个成本测算结果
通过计算可得到我省不同地区单个农业转移人口市民化的成本。其中，以杭州为代表的中心城市农业转移人口市民化的主要成本约13.3万元/人，以嘉兴为代表的地级市为12.2万元/人，以临海为代表的县级市为10.3万元/人，以泗门镇为代表的小城市培育试点镇为8.8万元/人。政府支出平均占比约为62%，企业支出占比约为38%，近期一次性投入主要考虑近三年城市基础设施建设、子女教育和保障性住房支出，约为2.5—3.6万元/人。
（三）总量测算结果分析
据“六普”相关统计，2010年我省农业转移人口为2399万人，其中省内流入劳动力占全部转移人口的近一半（52.7%），总量约为1264万人口。根据上文统计，省内外来人口中有46.51%的人口在流入地居住三年以上，具有定居意向。因此，近期内（2012—2020）重点考虑省内有定居意向的农业转移人口约590万人。根据上文分析，统筹考虑现状统计数据和未来农业转移人口的引导方向，初步分配省内有定居意向的农业转移人口流向特大城市（杭州、宁波、温州）、地级市、县级市及小城镇的规模分别为260万、150万、100万、80万人，进一步估算我省省内农业转移人口市民化的总成本约为7000亿元（见表2）。其中政府负担约4500亿元（主要为基础设施建设费用、子女教育费用、社会养老补贴、社会管理费用及保障性住房建设费用），企业负担2150亿元（主要为医疗和社会养老保险）。初期（2014—2016）政府一次性投入约为2000亿元（主要包括基础设施建设项目、子女教育成本和保障性住房建设），约占全省2012年生产总值的6%，除教育和基础设施建设成本一部分由省财政负担外，主要由地方市县政府负担。而且考虑到目前部分农业转移人口已经享受部分公共服务，因此农业转移人口市民化所需要增加的支出比上述测算结果更小，可见总体成本并非不可承受。
四、推进我省外来人口转移转化的政策建议
（一）近期操作重点
一是加大对职业教育和技能培训的投入力度，不断提高我省外来人口就业环境和薪资水平。应对我省企业技术升级和产业结构战略，要将大力发展产业集群、促进中小企业转型升级与稳定外来人口进城务工就业吸纳能力结合起来，将延伸产业链、大力发展第三产业与培育就业增长点结合起来，建立外来人口工资合理增长机制，合理提高最低工资水平，构建和谐劳资关系，依法保障外来人口的劳动权益。
二是建立有效覆盖外来人口的社会保障体系，切实提高参保比例和保障水平。逐步推进城乡医疗保障体系对接，尽快实现工伤保险对外来人口全覆盖。鼓励外来人口积极参与城镇职工基本养老体系，适当提高政府和企业的筹资水平，近期对于流动性较强的农业转移人口，可以探索建立“低费率、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险，提高养老保险的覆盖面。完善省内跨市域社会保险的基金筹集和异地转移机制。
三是以公租房为重点、加快建立多种形式、多个层次的外来人口住房供应体系。通过初步成本预测，我省2013—2016年初期投入建设保障性住房面积约为600万平方米，所需资金约为300亿元。以中小城市为重点，通过组建公租房管理局，构建政府先导、社会补充的投融资格局和租售并举、动态平衡的偿债模式，积极推进外来人口公租房建设，并通过建立住房补贴制度和城市公共住房专项资金，完善外来人口住房支持政策。
（二）体制创新要点
一是明确户籍制度改革方向，多层次多样化推进户籍制度改革。首先要逐步突破以户籍与福利合一的社会管理制度，不把获得城市户籍与放弃农村土地权利挂钩。其次是落实中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，加快制定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所（包括租房）和一定居住年限为基本条件的人口迁入标准。对于宁波、杭州等特大城市，要积极稳妥地探索、推进和完善包括按“积分制”在内的制度化措施。
二是完善农村土地权利实现机制，依法保护农民土地权益。在确权基础上，为农民办理具有明确法律效力的土地承包经营证书和宅基地使用权证书，加快建立全省统一的农地登记体系。鼓励农业转移人口在自愿基础上，采取委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式，流转土地承包经营权。进一步扩大农村土地整理的内涵和范围，重点探索建立合理的农村土地等财产评估体系，积极探索农村宅基地、农房和集体资产股权有效转让机制，赋予农业转移人口对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，有效实现农村住房可置换或财产性收入增加，实现农村资产可携带和可流转功能。
（三）管理配套要求
一是建立和完善多元化的市民化成本分担机制。合理划分中央及地方政府、企业、个人责任，各司其职、形成合力，加快推进农业转移人口市民化进程。省级政府根据省内跨市县迁移的农业转移人口规模，对流入地农业转移人口子女教育、医疗、社会保障等公共服务投入提供支持。流入地城市政府主要承担功能设施，重点是保障性住房建设的大部分投入。企业应基于“同工同酬、同工同时、同工同权”的原则，要承担劳动保障成本，确保农业转移人口正常的劳动合同、工资待遇、福利保障等基本权利。农业转移人口个人要承担城市生活成本。根据初步测算，我省单个农业转移人口转化过程中政府、企业、个人的分摊比例约为8∶5∶3。
二是加强外来人口流动和转化的服务和管理。加快建立和健全“政府统一领导、部门分工协作、各方共同参与、资源有效整合”的服务管理体制，完善以居住地为主和源头服务管理相结合的管理机制。加快推进各级县市人口流动的服务管理综合协调机构建设，实现农业转移人口流动管理由粗放型、碎片化向精细化、综合性转变。积极建设统一的人口服务管理信息平台，及时有效掌握人口基本状况、流动轨迹和活动动态，提高服务管理效能，落实服务体系的对接机制。
专题二
我省开展同城化示范区建设的专题研究
一、我省开展同城化发展的必要性分析
同城化一般是指两个或两个以上城市，因地域相邻、人文同脉、经济相依、联系紧密等原因，呈现出功能关联、设施便利、认同感强等特性，通过城市间要素的统筹配置，使城市在产业发展、基础设施建设、环境治理等方面形成高度协调的互动机制，以促进城市相互融合、共同发展。同城化是区域经济一体化发展中的一个重要阶段，是一些城市密集区经济社会发展到一定程度的必然趋势。从我省区域空间发展来看，推进同城化发展具有重要的现实性和必要性。
（一）推进都市区建设的重要手段
加快推进都市区建设是未来我省城市化进程中的主导战略。目前杭州、宁波、温州和金华—义乌四大都市区已基本达成发展共识，但如何有序引导都市区内部复杂多元的区域竞争关系，避免重复建设，减少发展内耗，还处于探索阶段。由于都市区自身是一个广域的、以功能联结的集合体，要求实现内部经济活动的紧密高效联动，在适宜的城市间开展同城化发展，能够整合资源和市场，提高产业结构的互补性和关联性，推进城际间的统筹协作、共建共享，增强都市区内部的一体化发展，为都市区集聚融合发展提供示范。
（二）促进县域经济转型的客观需求
县域经济是我省经济的重要组成，也是全省经济转型的重点。由于县域经济是以县域行政区划为边界的经济，资源整合能力有限，要素创新能动力不强，县与县之间受自身行政区经济影响，重复建设突出，难以有效突破传统的发展制约。推进联动紧密的相邻县域同城化发展，是以跨区域的视角探讨县域间的共同发展，有利于打破传统的地方分割和保护主义限制，推进县域要素在更广的地域内实现优化配置，促进生产要素和商品服务的城际交易，减少城市间负向外部性影响，从而推动传统县域经济发展模式的转变。
（三）增强小城市综合实力的战略选择
小城市是我省推进新型城市化的重要节点，也是全省城镇体系的有机组成。目前，我省已开始了27个小城市培育试点，在要素支撑和政策配套上予以一定的支持，但总体来看，小城市的发展规模和实力仍相对滞后，城市活力尚未充分激发。推进小城市与周边联动紧密的城镇组合式发展，是拓展小城市腹地、促进要素集聚的重要战略选择。通过同城化的设施和制度安排，有利于推动城乡地域的非农就业人口和非农产业向小城市地区集聚，进一步增强城镇建设土地指标和资金的集中性和有效性，提高小城市在城镇发展中的自主性，也有利于周边乡镇特色化、错位发展，做强做实城镇体系的基础性节点。
二、我省建设同城化的基本条件分析
（一）研究方法
根据城市地理学中城市引力分析模型6[5]，考虑到两个城市间的出行时间距离越长，越不利于城市之间的同城化发展，其同城化效应也会越低；相反，如果两个城市的人口规模越大，城市间的联系会越密切，也越有利于提高同城化效应。由此，从出行时间成本视角，选取我省11个地级市和70个县级市为研究对象，建立我省同城化效应的定量评价模型。U=k*P1*P2/T2。其中，U为相邻两城市同城化指数，其值越大，表明同城化效应越明显；k为调整系数，P1、P2分别为相邻两城市常住人口规模（万人），T为两城市高速公路通勤时间（分钟）。
结合GIS软件分析，按照地级市、县级市两个层面，对各邻近城市进行模型分析，可得到我省各级城市的同城化指数如附表1、附表2所示。进一步筛选地级市以上同城化指数大于10、县级市同城化指数大于0.1的相邻城市，作为联系程度较为紧密的城市区域，并通过分级标识，得到我省城市区域同城化效应分析如图8所示。
图4 我省地级市、县级市同城化效应分析
（二）区域板块分析
1．杭州都市经济圈
杭州都市经济圈板块是指杭湖嘉绍地区，区域总面积34585平方公里。该地区以杭州为中心、采取“中心—圈层”的空间组织形式，即绍兴、湖州、嘉兴围绕杭州主城区，组建多层次的、疏密有致的都市区体系。该区域是我省同城化体系分布最为完善、发展最为成熟、开展都市经济圈试点行动最早的地区7[6]。
通过模型分析可得，在杭州都市经济圈板块中，杭州—绍兴同城化指数为最大（112），表明两城市联系度最为紧密，杭州—湖州同城化指数位列其次（50），杭州—嘉兴、嘉兴—湖州、绍兴—嘉兴的同城化指数略小，分别为25左右。在县级市层面，可进一步组合形成杭州城区—临安市、富阳、德清、安吉；绍兴城区—诸暨、上虞；嘉兴城区—嘉善、桐乡、海宁、平湖等二级都市区体系。
2．甬绍舟走廊带
甬绍舟走廊带板块是指长江三角洲南翼宁绍平原一带、沿杭甬高速走廊形成的绍兴—宁波—舟山城市组群。该地区通过杭甬快速交通走廊连接各中心城市，形成东西向点轴延伸的绍兴—上虞—余姚（慈溪）—宁波（奉化）—舟山的都市区空间体系。该地区是我省产业发展基础较好、分工协作体系较为完善、基础设施协同建设较为充分的地区，是未来我省同城化发展潜力较大的区域。
通过模型分析可得，该地区中绍兴—宁波同城化指数较大（40），宁波—舟山的同城化指数较小（9）。在县级市层面，重点构建以宁波城区为核心的二级都市经济圈体系，包括宁波主城区以及围绕其周边的余姚、慈溪、上虞、奉化、宁海、象山等联系紧密的县级市。在此之中，余慈地区同城化指数最大，表明两地距离相近、关系紧密、同城化发展基础最好。
3．温台都市经济圈
温台都市经济圈是指温州和台州所辖范围，主要沿甬台温交通走廊形成的温、台点轴都市圈体系，并辐射丽水地区。该地区地形狭长，人口密集，民营经济发达，是我省具有明显地域文化与经济特色的地理单元，也是亟需拓展腹地、增强中心功能、实施产业升级、实现协作共赢的重要经济板块。
通过模型分析可得，温州—台州同城化指数为38，仅次于杭州—绍兴、杭州—湖州、绍兴—宁波，位列我省地级市同城化指数分布的第四名，同城化发展基础相对较好。进一步在县级市层面，构成了以温州市区—瑞安—乐清—平阳—永嘉—青田；台州市区—临海—温岭—玉环的二级都市圈体系。另外，瑞安市与平阳县、丽水的青田县与温州的联系度也较高。
4．金义衢走廊
金义衢走廊板块是指沿东北—西南走向的浙中交通走廊，涵盖浙中盆地的金华—义乌所辖范围，并辐射衢州地区。该地区上接绍兴诸暨，下联衢州常山、江山，地形狭长，是我省以国际商贸城、特色五金基地为依托的第四大城市群，也是我省提升内陆地区发展潜力的重要增长极。
由图8所示，在县级市层面，以金华—义乌为主轴、浦江—义乌—东阳、兰溪—金华—武义—永康为辅轴形成“工”字形城镇体系，作为浙中城市群的发展重点，进一步辐射龙游—衢州—江山（常山）地区。
（三）推进试点建议
在对我省同城化基本条件分析基础上，结合板块组合，可进一步考虑将地域自然、经济条件类同、空间距离接近、社会文化背景相似、城市功能互补、相互联系密切的整合成组合城市。根据不同城市的等级、规模及合作方式，可以分为以下三类作为推进试点。
1．都市经济圈核心城市组合
一类如杭州都市经济圈，在核心城市与紧邻中小城市之间，采取“中心—圈层”的空间组织形式，发挥区域中心城市的辐射扩散效应，鼓励周边城镇采取融入、协作方式，合力打造圈域中心城市；另一类如金义都市区，在两个中心城市的交界区域选择一些专项规划或重大项目为基点，先行先试，共同谋划重大基础设施和产业等功能布局，共同调整战略定位，以较全面的协同视角，组建多层次的、疏密有致的都市经济圈体系。
杭州都市经济圈——抓住杭州正在实施的城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展的总体战略目标，进一步扩大都市圈协作空间范围，发挥杭州与绍兴、湖州、嘉兴旅游资源丰富、产业结构类同、空间距离相近、交通连接便捷的优势，重点拓展旅游、教育、居住、文化和科技等方面的区域合作项目。
宁波都市经济圈——抓住我省海洋经济示范区以及舟山群岛新区建设契机，发挥宁波与舟山都拥有得天独厚的深水港口和航道资源优势，着力打破行政区划的限制，加强跨海基础设施建设，共同开发深水岸线，建设大型深水岛—岸式多功能国际枢纽港和临港型重化工业，实现两市合并组建现代化国际港口城市。
温台都市经济圈——在优化整合温州、台州市域内部城镇空间体系的基础上，重点加强温州与台州中心城市在产业分工、设施共享等方面的合作模式，明确重点功能培育区块及重要设施共享走廊，落实交通、水利、电力等区域重大基础设施共建项目，创新共建分担机制，真正实现组合紧密、协作共享的网络化双中心城市组群结构。
金义都市经济圈——围绕金华—义乌都市经济圈“核心不强、‘群珠’无线、能级不高”问题，以建设金义都市新区为突破口，通过培育金义都市区核心城区，聚合浙中城市群主轴线，提升中心城市能级，突破行政区划壁垒，创新城市合作共建机制，集聚优势资源，打造高新产业集聚、金融商务繁荣、科技文卫发达、生态环境优美的浙江中西部中心城市。
2．县级市组合
在一些设区市或经济强县之间，由于距离相近，形成了你中有我、我中有你，唇齿相依、人缘相亲、文化相融的亲密关系。立足区域整合协调，重在打破行政壁垒，解决道路、水系沟通问题，加强基础设施联建共享，引导人才、资源等要素双向流动。并依托比较优势，寻求特色、错位发展，优化区域生产力布局，增强产业集群优势，在协同发展中培育提升整体竞争力。
如余慈地区——余姚市和慈溪市距宁波40千米，人口180多万，两市城区只相距12千米，也是宁波对接上海的北部门户和黄金节点，其互动发展格局是宁波中心城市产业空间和公共服务的重要补充，共同构成宁波大都市区的双核。但是由于行政区划分割，长期以来面临着城镇空间无序蔓延，土地资源粗放利用，产业同构竞争激烈，生态基质受到损害等区域发展问题。2008年以来，通过建立统筹余慈地区发展领导小组、探索规划法制化路径、完善政绩考核机制，重点解决水资源协调配置、交界区域道路水系的沟通问题，落实工业、服务业、要素资源、道路交通、新农村建设等方面的协同推进建设项目，有效实现两地区统筹发展。
此外，建议开展平阳—瑞安、武义—永康、温岭—玉环、桐乡—海宁等县级市同城化试点工作。
3．小城市试点组合
立足于培育小城市的发展目标，突破行政壁垒，深化体制改革，加速城镇及周边要素的流通和集聚，建立产业合作发展机制和功能建设的协调机制，积极开展设施共建、服务共享试点项目，通过捆绑联合的扩权强镇计划，有效提升小城镇在行政权力和财政能力，培养区域整体竞争力。
如龙鳌新市区——龙港镇和鳌江镇位于浙江八大水系之一鳌江入海口两岸，两镇人口总和超过了100万，2010年分别被列入省首批小城市培育试点镇。依托良好的区位交通优势、产业集聚优势和市场资源积聚优势，温州市政府十分重视鳌江流域城市化发展，强化温州南部地区在区域经济发展中的战略地位。2012年龙鳌新市区被纳入温州市总体规划，合力打造成为以工业和商贸为主，辐射浙南闽东北地区的现代化组合型港口城市，成为带动整个鳌江流域协调发展的经济、文化中心。
三、同城化示范区的建设重点
（一）交通联动
同城化最典型的表现特征，就是城市间的时空距离大大缩短，使得原本在一个城市范围内进行的活动内容扩大到可以在同城化城市范围内任意的城镇间进行，从而促进区域内工作和生活的一体化发展。结合我省实际，从促进同城城市之间的交通联动角度，可以从以下四方面开展。
1．做好交通规划衔接。应站在同城化发展的高度，以区域土地利用规划和城市规划为基础，跳出单个城市，做好各城市交通规划（包括铁路、水运、公路、航空、轨道交通等专项规划）的衔接，形成城际交通发展规划的完整体系，实现规划定位、规划要求、建设标准、实施进程、运营机制等的耦合统一。
2．做好城际各圈层之间多层次的交通耦合。根据同城化城市内人群的通勤活动特点，可将同城化区域分成核心圈、外围圈、机会圈三个圈层。其中核心圈（城市建成区）重点依托步行、自行车出行、城市公交、轨道交通等方式，构建绿色“半小时公交圈”；外围圈（城乡接合部地区）重点依托轻轨和城际道路客运，满足长距离通勤需求，建立核心区至临近城市的“一小时通勤交通圈”；机会圈（城市近郊区）重点依托城际轨道交通、高速铁路、私人小汽车等长距离的交通出行方式，至外围县级以上节点的“一个半小时通勤交通圈”。
3．推进各种交通方式的多元化衔接。加快推进不同等级城市之间，高标准铁路、轨道交通、高等级公路、民用航空、沿海港口与内河运输、普通公路与市政路网等各种交通方式的衔接耦合，努力提升各类枢纽节点的衔接换乘能力，尤其要实现高标准铁路与轨道交通零换乘，促进大运量客流的快速转换，加强高速公路与快速道路和普通公路与主干路的衔接，增加进出城通道，促进车流的快速出入。
4．采取切实手段推进同城交通管理一体化。加快推进邻近城市的直达公共交通体系建设，包括公共巴士、轨道交通、水上巴士等，实行通用票、一站式收费模式，提高城市群客运信息化、智能化水平。深化各地政府的合作和协调，打破交通市场的准入制度限制，适时取消同城化城市之间的公路收费站，推广智能化的交通基础设施管理和运营服务系统。
（二）产业联动
从产业联动角度，同城化打破了区域行政分割的阻碍，降低了交易费用，提高了非核心大城市、中小城市接受核心大城市辐射、承接产业转移的能力和机会，促进了跨区域延伸的产业链和各个环节的分工合作的建立。按照“研发在中心城市、制造在周边区域，孵化在中心城市、转化在周边区域”的分工大思路，加强同城化区域产业垂直分工和横向协作，建构区域产业集群分工体系。
1．推进中心城市产业的优化升级、结构调整和重新布局。充分发挥中心城市的高端要素集聚优势和周边区域的空间资源优势，通过市场主导、政府引导，在分工基础上增进合作，培育形成以金融服务、总部经济、高新技术产业、文化创意产业、知识服务业等高端产业的新优势，打造辐射带动区域产业升级的增长极和动力源。
2．加快周边中小城市的特色优势产业集群建设。逐步扭转当前中心城市与周边县域以水平分工为主的产业关系，将更多的产业项目转移到那些能够分享到同城效应的城市中，建成一批以高附加值加工制造基地为主导的工业强县、工业强镇和工业强区，注重兼顾次级城市的利益关系，优化企业发展环境，避免中小城市产业发展的低端锁定压力，引导由同质化竞争向高水平引领式发展转变。
3．鼓励要素流动，构建区域特色的产业横向分工体系。在市场机制下发挥企业的主导作用，鼓励各个企业通过生产分包、技术扩散和产业转移等途径，培育产业结构体系的自组织功能，促进较深层次的产业合作和要素交流，积极构建大企业产业链系统。每个县、镇及各类开发区，应围绕核心产业，坚持特色发展，培育各自的支柱产业，实施产业圈层布局，从块状集聚向以都市区为载体的带状、片状规模集聚转变。
（三）空间联动
随着城市化的快速发展，城市对相邻板块及更大范围的联动效应和竞合关系不断增强，无论是城市内部基本运转，还是对外协作，都要求突破单个城市的培育发展，城市发展要素将借助于联合发展的模式，以高等级聚合协作的态势，实现城市群体间的分流、分层、分化，寻求城市区域的整合共赢。同城化是组建城市群和都市区体系的重要阶段，是区域一体化的重要手段。
1．推进各等级城市组合形态的优化提升。应以杭州、宁波、温台及浙中四大都市经济圈体系为依托，加快区域性交通通道和走廊的建设，增强核心、次中心和外围区域的联系，按照“大城市+若干中小城镇”的模式，通过完善中心城市与副城、组团、卫星城及联系紧密的周边县市的综合性设施共建，实现由传统点轴发展模式向多中心、圈层式一体化的网络格局转变，组建形成多层次的、疏密有致的一体化城镇空间网络。
2．加快中心城市的功能复合和空间重组。一是加快相邻中心城区空间整合和外部功能扩散，做好中心首位城市与邻近次级城市的功能配套关系，不断寻求同城化城市在商业娱乐、办公居住、产业服务等多种功能的有机组合，有效实现区域空间功能集聚的和空间布局优化；二要通过建设战略新区，做好邻近两个中心城市之间交界区域的功能整合，不断强化中心组合城市的跨区域服务水平。
3．加快培育城镇密集区的节点新城。对于在环杭州湾、温台等城镇群密集区，应依托以现有的次中心城市、县城以及有条件的建制镇作为不同等级的次级增长中心，建设各类可作为区域特定行业的支配性城市，发挥接轨首要能核、辐射近域城镇的节点作用，承担居住、工业、物流、市场贸易等专业功能，分层梯度推进周边城镇的空间融入，分片契合实现多重功能融合。
4．明确重要协调发展区块的空间开发导向。重点关注三类区块在同城化功能布局、公共设施整合、道路交通衔接、生态环境保护等方面的问题。一是相邻城市近期重点发展的关键性地区，应与区域总体功能相协调；二是处于相邻城市交界地段需要重点发展建设的区域应注重横向轴带拓展协作带动区域整体功能的提升；三是对区域生态安全格局具有重要意义的关键性地区。
（四）设施共享
基础设施和公共服务设施是实现同城化的支撑，是促进两市实现交通、商贸物流、服务一体化的前提，通过建立同城化设施共享机制，有助于赋予各节点城镇更加平衡的发展机会，不断提升区域整体的城市发展质量和公共服务水平。总结广佛、沈抚、长株潭等同城化区域发展经验，在设施共享方面可以概括为以下四点：
1．生活服务同城化。以建立同城化生活服务圈为导向，打破行政壁垒，充分发挥中心城市在商业贸易、教育医疗、科教文化等公共服务方面的资源优势，加快向周边同城化地区辐射水平。重点突进“城际教育与医疗合作试点”建设项目，引导省级医院以托管、集团化、共建等多种形式，深化与基层医院的全面合作，创新都市区办学体制，采取名校集团化、城乡中小学互助共同体等方式，促进优质教育资源均衡化布局。
2．市政设施同城化。按照“设施共建、环境同治、能源同体”的建设原则，加大同城化区域城市重要交通、供水、环保、社会事业、信息等重大基础设施的一体化整合。尝试以都市区为主体，结合专题研究和重点地区的同城整合，进行近期重大建设项目的立项和申报，创新投融资制度，加快引入市场机制，逐步完善区域性重大基础设施的投入分担、效益分享机制，创新管理体制和运行机制，实现基础设施在整个都市区范围内的更优配置。
3．要素对接同城化。打破行政区经济与地方保护意识，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，加快建立邻近城市共同市场和利益共享机制，如采取建设同城化信息平台、区域合作发展论坛、成立两地财政局、取消电话漫游、取消高速收费站、构建金融同城、旅游同城等措施，实现邻近城市之间信息服务、政策制度、资源市场等社会资源的无摩擦流动以及社会服务、社会管理的一体化，在互动中促进区域融合、在融合中提升整体功能。
4．生态保护同城化。加强同城化区域生态环境的共建共保、优化生态安全格局，建立区域生态资源共同保护机制。一要加强区域生态廊道和绿地建设，加强对连绵山脉、河流干道的维护，建立沿交通干道、河流水系等等防护体系，形成连通区域内各结构性生态控制区的生态通道，促进区域城乡绿化一体化。二要建立区域水源一体化保护、治理及补偿机制，解决跨区域水源地的保护问题，保障两地居民的用水安全。
四、开展示范区建设的政策建议
（一）加大省级层面的关注和支持
1．研究开展同城化建设试点。结合我省区域发展特点和实际需求，建议在都市区、县域城市和小城市等不同等级规模的城市，率先设立同城化建设试点，初步研究建议为都市区层面选择金华和义乌、县域层面选择余姚和慈溪、小城市层面选择龙港和鳌江。在试点地区的规划编制、重大政策实施、项目安排和体制创新等方面给予支持，推进先行先试，带动区域一体化发展。
2．设立省级专项联系人员或机构。考虑同城化发展涉及经济、社会、环境等多个方面的跨区域合作，不仅需要构建城市与城市之间的自主协作体系，还需要寻求并达成上级政府的支持。为此，建议省级层面予以充分重视，在相关职能部门设立推进同城化的专业办事机构和人员，对具体跨区域事宜进行指导、协调，对专项规划组织评审和申报等。
3．加大对重点项目的扶持。建议省级层面对同城化建设中重大基础设施、公共服务、产业转移集聚等项目，予以一定的土地指标倾斜和专项资金支持，并适当简化上述重大项目在土地征用、审批上报等方面的手续，保证跨区域项目的合理发展需求。
4．把跨区域共同治理纳入试点城市考核体系。在同城化试点地区，重点要推进跨区域的资源要素统筹配置和重大基础设施对接，提高区域协同发展的水平。建议把有关跨区域交通接驳、流域治理、公共服务设施配套建设等重大工程项目的建设绩效，纳入同城化试点城市的政府考核体系，避免重复建设，激励两地深化协作、共赢发展。
（二）建立同城化工作机制
1．建立同城化政府联席会议。地方行政力量的协作和组合是同城化的重要引导。建议积极制定政府合作框架，由成员城市政府一把手以及各职能部门主要负责人参与，定期开展有关同城化发展建设探讨，共同制定城市未来发展的蓝图，部署具体工作。联席会议应制度化和常态化，并赋予对具体建设的统领地位，保证各项决议能有效实施。
2．设立专业化发展组织。在成员政府各重要的职能部门，特设专门的对接“窗口”和人员，进行城市建设各细化领域的日常协作和专责执行落实工作。并鼓励建立非官方的专业化管理机构，扩大市场和民间力量的共建、共管和共享。
3．编制同城化总体规划和专项规划。同城化是要靠城市间的空间和要素重组，来形成有机统一整体，由于涉及内容和范围很广，要求突出规划的引领，才能纲举目张、有序推进。因此，要加快编制同城化地区的联合发展总体规划以及各个专项领域的统筹规划，并积极上报上级政府有关部门审批立案，形成共同发展的制度约束。同时，要制定年度性的专项工作计划和实施方案，保证规划有序、有效实施。
（三）明确同城化的部署重点
1．完善媒体宣传推介。尽快建立和完善同城化的新闻发布制度，组建新闻发布工作小组，对同城化的规划、工作计划和实施推进情况进行权威发布，加大对社会的宣传推广力度。实行省级和地方多种形式的媒体宣传，提高社会认知度、认同度和影响力。同时，建立社会反应渠道，注重整合吸纳同城化地区公众反映的热点和难点问题。
2．突出重点领域的示范带动作用。同城化是宽领域、多层面的，建议率先推进基础较好的重点领域先行先试、互通往来，如推进油气电同网同价、养老保险转移、医保互认、公交拓展等，在交通、市政等基础设施上实现共建共享，以点带面为同城化的全面发展创造新经验。
3．创新运行机制。同城化是基于协同共识、谋求共赢的发展，关键在于制定一系列制度安排和运行机制，逐步打破地方保护主义的行政壁垒。要在确立共识的基础上，同步建立激励机制和沟通渠道，为各项事业和设施的共建共享搭建基础。在具体建设运行中，可以考虑成立第三方组织机构或代理管治机构，负责跨区域项目的协调、建设和运营管理。建设以共同发展规划为指引，运作资金由同城化双方组建共同发展基金支付。
附表1 我省地级市以上同城化指数排列分布
附图1 我省地级市以上城市同城化指数分布示意
附表2 我省县级市以上同城化指数排列分布
附图2 我省县级市以上城市同城化指数分布
专题三
我省城市病的表现形式、成因分析及对策研究
一、我省城市病评价及重点病症分析
“城市病”是指一国或地区在城市化尚未完全实现的阶段中，因社会经济的发展和城市化进程的加快，由于城市系统存在缺陷而影响城市系统整体性运动所导致的对社会经济的负面效应8[7]。根据城市病发展的四阶段论，2012年我省城市化率已达到63.2%，是各类城市病集中发作时期。作为市场化改革的先发地区和对外开放的前沿地带，我省由于经济和社会结构转变较快，尤其是城市扩张速度过快、外来人口大量涌入的背景下，城市建设和管理的矛盾错综复杂，城市压力过大，城市病问题十分突出，具体表现在人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难、城市内涝、城市秩序恶化、贫富不均等方面。
（一）人口拥挤与交通拥堵
当前，我省杭州、宁波等城市中心城区人口密度已超过1.2万人/平方公里，局部地区接近上海、北京中心城区的人口密度，已超过纽约、伦敦、巴黎0.85万人/平方公里的发展水平。2005—2012年以来，杭州、宁波、温州等大城市常住人口平均每年增加10万人，年均增长率达到2%左右，三大城市外来人口均超过300万人，占总人口的30%以上。人口规模和人口密度的急剧增大，以及人口流动的周期性强等特点，不仅削弱了城市本身的生活功能，还会引发交通拥堵、环境污染、住房困难等城市问题。据统计，大城市平均每增加1个人，每日交通出行量增加2.64次，新增交通供给能力将很快被人口增量所抵消。尤其是2011年以来，各城市机动车呈井喷式增长，交通拥堵已经从高峰向非高峰、从中心城区向整个市区、从一般拥堵向严重拥堵急剧恶化。
我省经济发达，机动车保有量居全国第六位，且增长迅速，不仅是大城市，即使一些中小城市甚至住宅小区也是车满为患，交通拥堵已经成为常态甚至成为一个社会问题。据统计，2012年11月底，杭州市6个主城区机动车保有量约94.48万辆，其中私人小汽车70.23万辆。在早晚高峰时段，每天有超过100万人口和10万辆机动车/小时进出中心城区，区域内平均车速仅8公里/小时，交通拥堵指数大于8，单程出行时间超过30分钟，这些指标都接近或超过伦敦、纽约、巴黎等世界城市发展水平。
交通拥堵还会产生诸多负面效应。交通拥挤导致车辆只能在低速状态行驶，频繁停车和启动不仅增加了汽车的能源消耗，也增加了尾气排放量，增加了噪声。据英国SYSTRA公司对发达国家大城市交通状况的分析，交通拥塞使经济增长付出的代价约占国民生产总值的2%，交通事故的代价约占GDP的1.5%—2%，交通噪音污染的代价约占GDP的0.3%，汽车空气污染的代价约占GDP的0.4%，转移到其他地区的汽车空气污染的代价约占GDP的1%—10%。有专家对我国15座城市因拥堵造成的损失进行了研究，结论是平均每座城市每天因交通拥堵损失近10亿人民币。
专栏4 杭州城区道路拥堵问题及具体表现
（二）大气污染与水质恶化
1．大气污染
根据《气候变化绿皮书：应对气候变化报告》，全国约五分之一的城市大气污染严重，113个重点城市中三分之一以上空气质量达不到国家二级标准。其中，京津冀、珠三角和长三角等区域PM2.5和O3污染加重，灰霾现象频繁发生，已成为民怨所在。根据浙江省气象台研究报告，近年来，浙江省各地区灰霾天数都在迅速增加，尤为突出的是湖州、绍兴、杭州、嘉兴等浙北城市，该地区在2000—2007年之间的灰霾天数比2000年之前几十年总的灰霾天数还要多，局部时段（主要是冬季）我省主要城市空气污染指数位列全国前列，远远超过北京、天津等北方城市。来自杭州气象局的统计显示，截止至11月初，杭州2013年已有209天出现灰霾天气，其中仅10月份就多达26天。
灰霾天气的产生主要原因是可吸入颗粒物浓度超标，在大气边界层出现强逆温层，如同一个锅盖，限制其内物质的扩散和稀释。其主要污染物来源为汽车尾气、工业排放、地面灰尘、冬季取暖以及局地烹饪。根据初步统计，原始排放占30%—40%，区域输送占30%—40%，大气中光化学转换占20%～30%。我省灰霾天气的发展趋势不容乐观。一方面，产业结构仍处于工业化中前期向工业化中后期转型，二次产业比重仍然达到50%左右，浙北地区大型纺织、化纤、能源等污染性耗煤工业所占比重仍然较大。另一方面，在空间布局上，由于我省城镇体系发展较为完善，城市分布密集成群，基本上间隔几十公里就会有一座城市，减少了存在于城乡接合部的空气污染缓冲区，造成污染物不易扩散，也把很多城市连接成污染关联度越来越密切的整体。
此外，耗煤工业和汽车尾气的大量排放也导致了我省大部分城市面临严重的酸雨问题。据统计，杭州市酸雨年发生频率在75%左右，酸雨的发生频率之高，降水pH值之低，均属全国前列，导致酸雨区面积不断扩大：1998年，杭州重酸雨区覆盖面积5586.85平方千米，占全市总面积的33.7%；2002年达到13625km2，占全市总面积的82.1%；2005年以后，重酸雨区覆盖全市域。酸雨的发生会加速混凝土的中性化，在混凝土强度等级低，保护层厚度偏低，在酸雨环境中混凝土结构中性化深度达钢筋位置处只需30年左右，大大缩短了城市房屋建筑的有效寿命。
2．垃圾围城
据统计，全世界垃圾年均增长速度为8.42%，而我国垃圾增长率达到10%以上，已成为世界上垃圾包围城市最严重的国家之一。全世界每年产生4.9亿吨垃圾，而仅中国每年就产生近1.5亿吨城市垃圾，年产工业固体废弃物5.7亿吨，占地60多万亩。而各大城市的垃圾生产量更是让人吃惊——北京每年的生活垃圾堆积起来相当于一个景山的体积，而上海一年的生活垃圾与五幢金茂大厦的体积相当，仅杭州市区产生的垃圾量，6年就可填满1个西湖。目前全国600多座大中城市中，有2/3陷入垃圾的包围之中，且有1/4的城市已没有合适场所堆放垃圾。早在2000年，我省杭州市就与北京、上海、广州、深圳等城市被列为首批生活垃圾分类试点城市，而12年过去，很多城市中的垃圾分类工作都举步维艰，陷入名存实亡的境地。
3．水资源短缺及水质恶化
根据《浙江省水资源公报》数据，我省多年平均水资源总量为937.24亿立方米，但由于人口密度高，人均水资源拥有量仅2004立方米，低于全国人均水平。在十年一遇的枯水年份，全省水资源总量约为579亿立方米，人均占有量仅1238立方米。而且我省水资源地区分布不均，水土资源组合不平衡，年内分配集中，年际变化大，水资源利用率较低等因素进一步加重了水资源短缺问题。
此外，我省水污染日趋严重，“水质性缺水”成为浙北诸多城市的首要问题。全省八大水系、运河和主要湖（库）主体水域中，符合一、二、三类水标准的占74.3%；符合四类标准的占22.6%；其余为五类或劣于五类水质，大部分平原河网地区的江河污染仍在发展，城市饮用水普遍受到威胁。参加参评的全省43个重点城市集中式生活饮用水水源地中，河道型水源地9个铁、锰超标，均劣于地表水环境质量Ⅲ类标准，34个水库型水源地中有17座水库因pH值、总磷、五日生化需氧量、溶解氧超标，合格率在50%—91.7%不等。杭嘉湖平原水网污染严重，区域内城乡居民合格生活用水地表水水源已难寻觅，导致地下水严重超采，只能通过应用深度处理等技术提高供水水质或境外引水解决居民饮水问题。
（三）气候变暖与城市内涝
1．热岛效应
由于快速城市化效应，城市内部大量的人工发热、建筑物和道路等高蓄热体及绿地减少、通风廊道阻塞等因素，造成城市明显比周边郊区的“高温化”。长三角地区作为我国城市化发展最为迅速、城市最为密集的地区，对区域气温的变化产生了重要的影响，据测算，1981年以来，长三角城市化对于区域平均变暖幅度的总体贡献约为四分之一，其中特大城市热岛效应对增暖的贡献超过44%。如省会杭州，据统计，1971年—2000年，杭州平均每年的高温天数是21.4天；2001年—2009年，杭州平均每年的高温天数高达35.5天。今年以来，杭州高温天数达到39天，列全国省会城市第一。我省更是迎来了60年来最严重高温热浪天气，普遍呈现出高温持续时间长、高温强度强、覆盖范围广、降水少、蒸发大等特点。
2．城市内涝
全球性的气候变暖加剧了海平面的上升，对于沿海城市的防洪排涝产生了巨大影响。据统计，1978至2007年间，华东沿海各省市海平面升高幅度由高至低为：上海（115毫米）、浙江（98毫米）、山东（96毫米）、江苏（78毫米）和福建（47毫米）。海平面的上升直接导致了沿海海堤原设计高潮位的出现频率增加。例如海平面上升20—50厘米，长江三角洲的海防堤标准就会由100年一遇降为50年一遇，急剧加大了防汛墙遭受破坏的概率。另一方面，海平面上升也会直接导致沿海城市排水渠道不畅，造成城市内涝。如杭州主城区雨涝以京杭大运河向东北排泄为主，但钱塘江水位比运河水位高3米，排水需要依靠人工泵站，天然动力不足，再加上城市本身地势低洼、土地硬化面积扩张、排水设施不完善、反科学管理水平不强等因素影响，导致城区“逢雨必涝”，尤其在台风暴雨时期，城市综合应对能力较差，内涝问题严重，积水深度大、滞水时间长。
（四）贫富极化和秩序恶化
从社会管理和公共服务的角度，城市病还反映在城市秩序恶化、贫富差距过大、城市文化缺失、安全风险增加等方面。据“六普”数据显示，2010年全省外来人口1990.09万，其中省外流入人口1182.4万，占全省常住人口的21.7%，其中，宁波、杭州、温州等大城市外来人口占比更是高达30%—40%。大量外来人口的流入，大大突破了城市本身在住房、公共基础设施、社会保障、就业机会等方面的供应能力，同时也直接助长了房屋价格、商品消费价格以及医疗、教育等紧缺资源的支付成本，进一步拉大了城市的贫富差距，导致城市管理秩序的恶化。
以住房供应能力为例，据统计，2010年我省杭州、宁波等地区的住房支付能力分别为0.32和0.27，仅次于上海、北京等一线城市，房价占收入比例年年居高，住房困难人群不断扩大，超过70%的居民认为房价“过高、难以接受”，高房价降低了城市居民的生活幸福感，还抑制了社会中间阶层扩大，加剧了社会矛盾。同时，也促生一大批以“城中村”为样本的低收入人群成片集聚区，不仅破坏了城市整体功能和景观质量，加大了城市改造的难度，而且在城市社会空间分布上已显现出隔离的端倪，并酝酿着更为严重的社会排斥，挑战着社会秩序的稳定。
二、成因分析及发展趋势判断
（一）成因分析
从某种意义上说，城市病是社会进步和城市发展所必须付出的代价，是社会经济的“发展病”而非“停滞病”，其本质根源在于城市系统存在的缺陷，取决于城市化的阶段和形式，而不是直接与城市规模联系起来，大城市会有城市病，中小城市同样会有城市病9[8]。回望西方发达国家城市病的发展历程，主要源起于早期工业化阶段污染物的大量排放和治理设施的落后，以及城市面积的迅速扩张和人口集聚带来的城市功能不堪重负，但随着城市产业结构的调整、空间布局的优化、基础设施配套的完善和城市治理的进步，城市病逐步得到缓解。
但是，反观我省，尽管大部分中心城市已经超越了初期工业化阶段的污染型发展阶段，但是在未来较长一段时间内，我省处于城市化加速进程阶段，延续粗放型的发展模式仍未得到改观，直接导致了我省各大城市在二产退出后城市病症仍然得不到不缓解、甚至愈来愈重的现状。主要表现在以下几个方面：一是区域发展不平衡，中心城市作为人流、物流、资源的集聚中心，中小城市吸引力不足，直接导致了中心城市的超负荷运行；二是城区本身发展布局的偏颇问题，居住用地比例低且分布不合理，土地城市化速度快于人口城市化现状仍不能得到缓解；三是公共设施供给能力不足，作为流动人口大省，公共设施供给仍然存在“要人手不要人口”，流动人口服务设施未覆盖，严重损害了城市化的质量，四是城市管理水平不高，科学决策、精细化管理和联动管理有效措施不足等等。但究其深层矛盾，与城市发展的体制性因素不无关系。国务院发展研究中心对于城市病的研究报告指出10[9]，我国城市病的制度性根源与干部选拔机制、政绩考核制度、财税体制、土地管理制度、规划体制机制以及上下级政府有密切关系。
（二）发展趋势
从总体发展趋势分析，如果不及时进行有关制度的调整，我省的城市病在今后一个阶段，有可能由中心城市向中小城市蔓延，并演变为“急症、慢症、并发症”兼或发生的加重趋势。首先在产业结构调整方面，中心城市随着“退二进三”的步伐加快，以及低端产业调整转移产生的对农民工的挤出效应，城市环境状况和人口分配有望逐步好转。但对于大多数中小城市，仍将长时间处于工业化中前期向中后期的转型阶段，短期内尚不能改变污染性耗煤工业的发展现状，如不重视及时治理，将会对区域环境构成重要影响。其次在城市组群发展方面，随着人口流动限制的弱化，人口向我省发达地区集聚的趋势将继续，尽管未来城市化更多依靠都市圈、城市群的发展模式，但城市空间组群的特点会进一步把大、中、小城市连接成污染关联度越来越密切的整体，进而导致整体区域城市联动而带来的大范围的负面效应。第三在制度转变方面，社会变革、管理观念仍未根本转型，经济效益的发展仍然以生态效益和社会效益为代价，导致粗放型城市发展模式未能得到根本性转变。如各地在追求“形象工程”的错误政绩观驱使下，“重地上、轻地下”的错误观念难以根治，市政基础设施和城市防灾体系构建薄弱，导致城市系统自身的安全性和承灾能力不足；又如土地财政政策，使得地方政府千方百计寻求税收以外的收入来源，以“经营城市”为手段人为扩大城市用地规模，搞大拆大建。
从具体病症分析，首先是人流集聚趋势难改，交通拥堵可能加剧。由于在短期内大城市仍然具有强吸引力，人口集聚趋势难改，私家车购置热潮难以降温，公共服务供给能力实现提质提速难度较大，尤其是我省公共轨道交通建设的滞后，城市空间布局难以实现根本性优化调整，导致中心区人流和车流的集中难以避免，并有可能超过缓解交通拥堵设施的效果，因此出现交通拥堵状况加剧的可能性较大。其次是环境状况有望逐步好转，但雾霾天气、热岛效应等极端天气问题有可能更加凸显。总体上我省已进入以工业化推动为主向城市化推动为主转变时期，消费有望成为经济发展的主要动力，工业比重将逐步下降，使得能耗显著降低。但是，随着城市化加快进，大规模的城市下垫面硬化扩张、汽车尾气排放、城市建筑散热将仍然持续，区域整体的气候环境发生了前所未有的挑战，原有的自然生长格局和自愈机制无法适应，难以在短期内得到有效缓解；第三，城市公共设施供给水平有待提升，但短期内难以完全实现公平分配。随着农民工市民化成为我国城市化进程中的重要命题，在城市公共基础设施建设过程中，将更加重视对于外来人口及贫困人口的设施保障问题，在资金投入和政策导引方面会逐步向均等化分配倾斜，但按照逐级分类原则，短期内实现完全公平机制可能性较小，尤其是省外暂住人口、低端产业工人实现平等享受居住、教育、医疗、社会保险方面仍然比较困难。
三、相关对策研究
城市病的治理是一个系统工程，是我省城市在转型时期亟待解决的最重要问题之一，其根本出路在于采取科学的现代城市建设方式，提高城市的建设和管理水平，提高城市系统自身的安全性和承灾能力。以综合治理城市病为重点，以提高居民生活品质为目标，加快更新和完善城市的基础设施网络，着力治理城市交通拥堵、环境污染、城市内涝等问题，改造和提升城市综合服务功能，提高城市公共安全运行保障水平，增强对人口集聚和服务的支撑能力。
（一）大力推进城市交通治堵措施
近年来，解决交通拥堵问题已成为省政府关注的焦点，但一些治理措施存在时滞性，拥堵状况仍有不断蔓延加剧的趋势。因此，在继续推进城镇化的过程中，还需加大力度、系统推进，采取行之有效的方式解决城市交通拥堵问题。
1．优化城市功能布局。强调“职住平衡”“产城融合”理念，规划建设功能多元的城市新区，使城市各区块能就地基本解决居民的居住、工作、购物、就医、娱乐等需求，降低城市内部的跨区域交通流量。
2．开展道路系统专项建设。加快制定城际轨道交通规划，推进省内大城市快速路及轨道交通网建设，并结合综合交通体系，实现与其他交通方式的便捷换乘。积极开展城市道路专项整治，重点解决一批存在乘车难的公交线路和区块，打通卡口、接通断头、连通环线。
3．优先发展城市公共交通。建立集地铁、公交车、出租车、水上巴士、自行车为一体的城市立体交通体系，实现“同站换乘”无缝接驳。推进城市公交专用道建设，使其成线成网，提高公交服务能力和分担率。将城市慢行交通纳入公交规划，使非机动车道和人行道畅通无阻。引导有条件的城市和城镇建立城市公共自行车租赁体系。
4．推行多种形式的停车模式。大力推进城市地下空间开发利用，合理布局建设城市停车场和立体停车库，研究推广分时停车、错时停车、分类停车等措施。
5．加强交通秩序整治和监管。充分运用以物联网、车联网为基础的现代智能交通管理技术，科学控制城市交通需求，向社会提供实时交通信息和智能问询导航等个性化交通服务。实施适度从紧的汽车税费政策，以经济杠杆影响私家车出行。探索实行分地段分时段的停车收费，开展中心城区道路拥堵费等管理调控手段研究。
（二）重点加强环境污染整治力度
我省历来重视环境整治工作，2004年颁布了《浙江省人民政府关于进一步加强环境污染整治工作的意见》，并拉开了“811”环境污染整治行动的大风暴。在此基础上，还需加大力度、系统推进，从结构调整、源头控制和政策思路上进一步深化环境整治力度。
1．改变能源结构，加强工业污染整治。一是转变经济发展方式，更加注重经济发展的质量，继续优化调整产业结构，积极扶持发展污染小、能耗物耗小、效益高的生态环保型、资源节约型产业；二是加大重点区域、重点行业、重点企业的污染治理力度，严格新建项目监督管理，加大技术更新力度，加快火电厂脱硫步伐，加快淘汰水泥机立窑等污染型项目。
2．加强城区污染物排放的源头控制。一是重点加强机动车尾气污染治理。采取提前执行机动车排放标准，对加油站、油库进行油气回收治理、更新老旧公交车、推广电动汽车试点，并鼓励应用新技术，减少机动车尾气硫化物排放；二是加强水环境容量控制，以八大水系及杭嘉湖、宁绍、温黄和温瑞平原河网为重点流域，全面推进水污染综合整治，确保饮用水源水质达标；三是建立健全垃圾分类收运处置体系，坚持先易后难、试点先行、逐步推广的原则，逐步实现城市生活垃圾减量化、资源化、无害化处理。
3．改善大城市自然生态气候格局。结合大城市既有山水自然格局的基础上，着力开展城市风道专项规划，利用山体河谷等自然条件建设生态走廊，并通过控制城市上风向的建筑高度和密度，防止热量和温室气体滞留，将周边区域的冷空气引入市区，达到迅速将城市大量集聚的悬浮颗粒物分散，同时带走热量，起到降温作用。
4．建立环境污染治理的政策思路体系。一是加强环境污染的管制措施。健全环境保护法制建设，认定排污行为为违法，依法追究刑事责任，坚决贯彻“谁排污谁付费，支持第三方治理”制度；二是改进税收政策，对于污染严重的企业征收税率要高，而且对特别污染企业还可以加征特别税，而对环境污染治理好的企业，可减免一部分税；三是优化财政政策，加强对企业防治污染或废弃物综合利用技改项目的资金支持，同时建立企业对环境污染事故的保险制度；四是建立排污许可证制度，允许企业建立买卖污染物排放量的交易市场。
（三）着力提升城市内涝治理能力
为了保障城市居民的人身安全、维护城市建设成果，必须立足当前、着眼长远，加强相应的防灾设施建设和应急管理，从根本上加以解决。
1．近期聚焦解决问题区域和问题设施。提高城市内江河堤岸防洪标准，加高内河堤岸高度，防止江河水漫堤。排查城市低洼地区，通过修建适当的反坡、增加围墙高度、增强泵站强排能力等技术手段，消除低洼易涝点，减少雨期汇水面积。适当整修提高城市主干道道路标高，改造、疏通区域排水管网，缓解重要交通干道积水影响交通问题。
2．中期重点提升排水能力和防涝管理。建立应急排水措施，沿江或内河修建若干个小型集水池、大功率排水泵站和临时排水管道，一旦发生内涝，立即启动应急排水设施，将积水直接抽排出去。在城市地势低洼地区，疏浚、拓宽河道，打通断头河，提高河道排水能力。提高城市排水管网设计建设标准，全面修复、改造升级。组建综合应急救援队伍，提升应急宣教动员能力。强化突发事件风险管理、监测预警、现场处置、善后保障等各项能力建设，全面提高应对突发事件的综合能力。
3．中远期建立防涝信息化管理系统。利用数字城市建成成果，采用计算机网络、数据库、虚拟现实等技术，将排水管线信息以数字形式管理更新，为城市排水管网建设提供准确信息。利用遥感、地理信息系统、气象资料等，建立城市内涝风险评估模型和水灾预警系统，及时发布预测信息，为预防、管理和决策提高参考。
（四）加快推进智慧城市建设进程
智慧城市是通过综合运用现代科学技术、整合信息资源、统筹业务应用系统，加强城市规划、建设和管理的新模式，是当今世界城市化发展的重要趋势和基本特征。我省现已形成系统化智慧应用市场开发与商业模式创新的良好基础，具备良好的网络基础设施条件和技术支撑平台，并在全国率先建成省级智慧城市促进会和省级智慧城市标准化技术组，为我省在长江经济带中先行探索智慧城市建设路径奠定坚实基础。要抓住新一代网络技术、智能制造产业、服务业和城市化发展的机遇，加快推进智慧城市试点建设，推广智能化信息应用和新型信息服务，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会管理精细化，破解城市发展难题，赢得先发优势。
1．提升信息基础设施建设水平。全面建设无线骨干网、宽带骨干网，率先完成3G、4G、Wi-Fi、卫星等多种制式综合服务的无线通信体系建设，实现无线网络全覆盖。探索高性能计算机建设运用服务模式、云计算服务平台统一建设模式，实现城市化与信息化的深度融合。
2．大力培育智慧产业。把培育战略性新兴产业作为智慧城市建设的立足点，大力发展包括智慧应用技术研发、智慧装备制造、光通信、移动通信、集成电路、新型显示、应用电子以及云计算产业等在内的智慧产业，努力形成一批创新能力突出、产业集聚发展的智慧产业基地，加快推动制造业向数字化、网络化、智能化、服务化转化。
3．重点实施智慧城市示范项目。在宁波开展智慧城市综合试点的同时，引导和鼓励各市根据自身条件在交通、物流、电网、城疗、健康、环保、安保、水利、旅游、工业、商务、政府、社区等领域选择开展智慧城市示范项目建设。重点实施杭州智慧安监和智慧城管、宁波智慧物流和智慧健康、嘉兴智能电网和智能交通、绍兴智能家居、台州智慧、丽水智慧政务、省交通集团智慧高速、省经信委智慧能源监测、省交通运输厅千岛湖智慧港航、省电力公司电动汽车动力服务网络系统等示范项目，力争在重点行业、重点领域取得率先突破。
【注释】
[1]许学强、周一星、宁越敏:《城市地理学》，高等教育出版社2009年版，第153—154页。
[2]据“六普”统计，2010年我省农业转移人口为2399万人，其中省内流入劳动力占全部转移人口的近一半（52.7%%），总量约为1264万人口。省内外来人口中有46.51%的人口在流入地居住三年以上，具有定居意向。因此，近期内（2012－2020）重点考虑省内有定居意向的农业转移人口约590万人。
[3]周加来:《“城市病”的界定、规律与防治》，《中国城市经济》2004年第2期，第30－33页。
[4]结构偏离度，是反映就业结构与产出结构变动是否同步的重要指标，本研究采用某一产业的就业比重与增加值比重之差来计算。若结构偏离度为正，即就业比重高于增加值比重，说明该行业相对劳动生产率较低，存在劳动力转出的可能，反之存在劳动力转入的可能。
[5]许学强、周一星、宁越敏:《城市地理学》，高等教育出版社2009年版，第153－154页。
[6]早在2008年，我省就编制完成《杭州都市经济圈发展规划》，并建立了杭州都市圈专委会。
[7]周加来:《“城市病”的界定、规律与防治》，《中国城市经济》2004年第2期，第30—33页。
[8]杨保军、陈鹏:《城市病演变及其治理》，《城乡规划》2012年第52期，第56页。
[9]林家彬:《城市病：中国城市病的制度性根源与对策研究2012》，中国发展出版社2012年版，第63—75页。
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