中国城市化进程的战略方向

低碳生态型城市发展：中国城市化进程的战略方向

孟　菲⁽¹⁾　杨富强⁽²⁾

中国城市化是中国经济和社会发展的一个缩影，是21世纪人类发展的一个重要事件。中国城市化的发展速度之快，即使作为城市规划和管理者本身，也为之瞠目结舌。据保守的估计，到21世纪的2025年，中国从农村转移到城市的人口将达到5亿多人，超过美国或欧洲人口的总数。城市化的发展是经济增长、提高就业机会、脱贫温饱、文化教育普及和社会保障的主要推动力。显然，中国经济和城市的发展经验也正在被其他发展中国家所汲取。21世纪中后期，仅亚洲和非洲的城市化人口就是中国人口的两倍。反观发达国家的城市化早已完成和饱和。中国的城市化进程对发展中国家城市化和发达国家城市重建提供了一个新的模式，即使对中国自身也是如此。

中国城市化进程必须解决经济、环境和能源相协调的核心问题。高速的城市化既带来巨大的挑战，也是难得的机遇。中国的城市化几乎遭遇了世界上城市化前期和后期所产生的所有问题和弊端：城市无序蔓延扩张、空气质量恶化、水资源贫乏、交通拥堵、环境设施落后和资源浪费等。中国城市化应当吸取很多发达国家的沉痛教训，借鉴它们在城市发展的反思过程中提出的“重建城市”的理念和成功案例。与此同时，认真总结中国历史上城市发展的优秀因素，走出一条以人为本的资源节约和环境友好的城市发展之路。

低碳生态型城市发展战略是可持续发展的集中体现。目前中国和世界上许多国家正在示范和建设各种发展类型的城市，诸如生态城市、清洁能源城市、卫生城市、森林城市等。探其实质，仍感缺乏一条主轴。气候变化是21世纪人类共同应对的巨大挑战。人类活动足迹加剧气候变化的趋势如不扭转，则生态系统崩溃、水资源缺乏、疾病肆虐，威胁人类的生存。因此要紧紧抓住低碳发展的主轴，配以生态的要求，推动技术发展和建立低碳经济，才能创建人与自然和谐的可持续发展的城市。

一、国家能源发展战略的重点要转移到城市能源上来

随着城市化的发展，国家能源发展战略重点应转移到城市能源上来，加强需求侧监管和清洁能源供应。至2006年，全国共有661座城市，其中287座为市级城市。从1996～2006年，城市居民达到5.77亿人口，从占全国总人口的30.48%上升到43.9%，年均增长率1.3%。如果城市化饱和率按总人口70%来衡量，估计中国将在2025～2030年之间进入城市增长饱和期，2030年为中国城市发展的一个关键转折点。与此对应的中国能源需求增长情景中的基准（BAU ）情景中，2020年、2030年和2050年全国的一次能源消耗量为43亿吨、50亿吨、60亿吨标准煤，温室气体排放量分别达到25亿吨、28亿吨、32亿吨碳。中国287个主要城市的GDP总和从2002年的6.43亿元，约占全国GDP总量的53.4%，增长到2006年的13.23万亿元，约占全国GDP总量的63.2%。这些城市的GDP年增长率平均为20.4%。由此预测，2020年、2030年和2050年城市的一次能源和碳排放基准照常情景分别达到31亿吨、40亿吨、51亿吨标准煤，占到全国一次能源总消耗量的73%、80%、85%。城市能源消费占据主导地位。

在应对气候变化条件下的2050年能源战略中，要建立一条低碳经济的可持续发展之路。具体地说，就是在这个时间段内，要制定两个带有转折点意义的能源战略。第一个转折点是在中国的矿物能源和CO₂排放增长平缓的情形下，保持经济的高速增长；第二个转折点是在矿物能源和CO₂排放减少的情形下，经济依然保持增长，使2050年的CO₂排放水平下降到2030年甚至2020年的水平上。

在这种思想的指导下，如果采取节能和减少碳排放的措施和实施力度最大的情景方案设计，在2020年、2030年和2050年达到碳排放21.3亿吨、22.4亿吨、19.2亿吨，比基准照常情景减少15%、20%、40%的碳排放。中国的城市是地区的经济、政治和文化中心，工业、交通和建筑节能是中国能源消费的三大部门。抓好城市的能源问题和环境问题就是抓住了矛盾的主要方面，既可以实现中国短期的节能减排目标，也能顺应世界潮流，应对气候变化和环境的挑战。中国城市化的发展方向就是低碳生态型城市，2050年城市人均矿石能源2.5吨标准煤（不包括无碳能源），人均碳排放2吨，甚至更低。

二、城市在主体功能区域战略定位中，要紧紧抓住环境和资源指标的约束和前导作用

在中国城市发展中，环境和资源指标长期以来被忽视，导致中国城市和城市群发展的不协调和不可持续。中国城市的发展要充分考虑到区域性的经济、人口、土地、资源（特别是水资源、能源和土地资源）、生态环境、城乡协调、社会和基础设施等关系。2006年，长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区的GDP总量占到全国的37.4%，人均GDP超过了3.2万元人民币。这三个主要的城市群地区单位面积人口平均密度在世界上都居前列，对城市发展压力很大。生态环境的发展没有与经济同步增长，落后于其他城市。按城市化率衡量，中国的东、中、西部地区分别为54.6%、40.4%、35.7%。随着经济的发展和环境的要求，许多资源消耗高、污染大的企业正在向西部转移。而中国西部地区正是环境和生态平衡能力较差的地区。这种发展趋势令人担忧，急谋对策。

中国城市的环境恶化趋势仍然没有得到根本遏制，资源浪费巨大。以煤为主的能源消费结构和城市私人汽车的快速增长，造成城市空气质量仍然乏善可陈。在全国113个环境保护重点城市中，50个城市空气质量达到国家二级标准（占44.2% ），55个城市为三级（占48.7% ），8个城市为劣三级（占7.1% ）。低于二级标准的城市占到50%以上。截至2005年，全国有278个城市没有建成污水处理厂，有30多个城市50座污水处理厂运行负荷率不足30%，或者根本没有运行。城市地下水源的污染呈扩大趋势。2005年全国城市生活垃圾产生量61.56亿吨，生活垃圾无害化处理率仅为51.7%，占全国大约5万公顷土地。2006年全国垃圾无害化处理率为零的城市仍有192个。环境和生态保护的基础设施投资和增长远远低于城市的发展速度和投资增长。

建立城市发展的长期的环境和资源指标体系，重点采用环境评价和低碳指标，引导城市的可持续发展规划。国家环保总局和有关资源主管部委，要制定出不同时间段的环保和资源约束性前导指标，例如2020年、2030年时段中水资源和清洁能源供应，全污染指标的限制，引导城市规划和城市发展。在国家制定的主体功能区的规划上，突出和优先制定环境和资源指标体系，将建立环境友好和资源节约型的城市作为城市可持续发展的衡量标准和发展目标。长期以来，在城市的发展上，资源和环境的指标不仅没有得到遵守，还往往突破这种强制性的限制，导致环境生态质量逐步恶化，能耗快速增长，成了城市发展中的“恶性肿瘤” 。主体功能区规划的战略是在确定优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发领域中，要根据经济发展的规律办事，切勿人为地进行产业分工与布局。相反，政府在区域开发目标上，对城市规划与布局、基础性设施建设、资源利用和环境生态保护大有文章可做，当前要突出环境和资源指标体系的前导作用，在城市规划中要作为强制性指标，不能突破。

中国的能源、土地和水资源相对贫乏，节约资源是解决城市中建设和发展制约因素的利器，同时也是推动力。节能减排既是城市发展的短期目标（2010年）也是长期目标，必须努力实现。环境和资源的前导指标应是长期的、有法律约束力和强制实施的。回顾和反思中国几十年的城市发展轨迹，可以总结出许多宝贵的经验和教训，其中最主要的一条就是建立与区域综合发展紧密结合的环境和资源的前导指标。在这种指标的约束下，规划城市的人口容量、城市规模、经济增长模式、能源消费结构和交通方式等。环境指标中是全污染物控制的，而不是单一指标控制。环境和资源指标是指导城市总体规划编制的基础，也是检验详细规划和具体项目的标尺。有了前导指标，城市规划环评和能源可持续发展规划就能在城市总规划编制、详细规划和项目审批中介入，起到“一票否决”的实效作用。克服环境评价落后于城市和区域规划的状况，使环评法能在城市发展中起到重要的作用，保证环境和资源的前导指标得以实现。

三、城市规划的可持续性的重要体现标准是低碳生态型城市发展战略

中国城市的形成和发展可以追溯到几千年前。国内城市的发展历程揭示了许多有益的经验，与生态环境共存和谐最具其特点。世界上近二百年的城市快速扩张，使城市规划者反思和回归以生态环境为基础重新设计和改造重建城市。为适应气候变化的严峻挑战，城市发展将低碳作为主轴列为21世纪城市发展的目标。目前中国有许多城市发展模式的概念，如清洁能源城市、宜居城市、生态城市、环境保护城市、文化城市、森林城市等都可以纳入概念完备清晰的低碳生态型城市。

低碳生态型城市的规划指导原则是改变以经济发展为城市建设的主要目标，依照自然的生态环境的区域性负载、容量和保护出发，恢复和保护生态平衡、改善环境、节约资源，全面地促进城市的发展。城市应与乡村保持综合的、互动的平衡发展。低碳生态型城市的规划对现有的城市规划系统提出变革性的要求，引入了新的理念和设计。低碳生态型的城市规划也是更符合当地条件的、更适宜居住的、更有持久前瞻性的规划。

中国城市规划具有刚性，一旦形成和实施就很难改变。城市规划的质量将对城市的环境质量、公众健康和气候变化产生深远影响，这种影响将随城市延续存在几百年上千年，除非这种影响受到根本的改变。城市规划设计的元素包括区域和城市经济的蓬勃发展的活力，清洁的环境质量和生态保护、便捷舒适的交通系统、适合居住的绿色建筑、清洁高效的低碳能源、公园绿地的休息场所、公共安全处理快捷和社区稳定和谐。这样的城市就是有灵魂的城市，是人们向往的灵台仙境。针对目前的城市主要规划的弊病，应在规划中明确规定：

（1）在区域环境和资源约束前导性指标系统的基础上，建立量化的低碳生态型城市的指标体系和评价标准。这种量化的标准要侵入规划体系中。在当前，要依据这些量化指标和标准，在不同区域中筛选出若干城市，率先进行试点，并尽快在全国推广。

（2）高效地利用土地和能源。城市人口密度要适当高些，避免城市“无序蔓延”式的扩张。人口密度过低的城市不能支持公共交通，也在取暖空调上多消耗能源，占用大量的资源。高密度的区域面积要有明确界定，不要摊大饼式的城市蔓延，而是采用若干高密度的卫星城市，用快速大容量的公共交通系统与主城区相接。城区土地要混合利用，以减少城市空间人群移动所造成的运输能耗。

（3）城市发展要有边界。这有利于控制城市的发展规模，建造适当高度的建筑和发展公交系统，克服城乡交界处环境质量恶劣、社会安全差、贫富差距大和过多耕地的占用，消除或减少不稳定的隐患。

（4）公交前导性发展（TOD ）规划和多功能生活化的道路设计。在旧式规划中，道路往往作为后续建设的要求和配套措施，既不能推动住宅和工业园区建设，也不能发挥将交通结点放在居住和工作重要地区，造成交通拥堵。公共交通规划建设的前导作用，有利于成片的土地开发和有效利用，使交通设计考虑到居民出行的要求，并将新建筑物围绕交通结点密集开发。道路设计不仅能满足居民的工作、购物和娱乐等的不同要求，还要将自行车道和人行道设计得更人性化、更便利，而不是将道路使用权和设计为私家车服务。中国城市应回归自行车和人行道的优化的设计传统，并结合公园、绿地等形成以人为本的适宜生活住所。公共交通前导性发展的理念可应用于四个层次：第一个是城市群的综合发展与连接，如珠三角、长三角、京津唐和广西北部湾经济新区；第二个是卫星城与主城区的发展与连接，如上海崇明岛；第三个是城区的成片开发与连接，如昆明新城区；第四个是大社区的发展与外部的连接，如青岛生态小区。

（5）新型的清洁的工业产业布局应低碳化、循环化。城市是经济增长的重点，发展新型的工业布局为城市的经济发展注入活力，提供就业机会和清洁化。依据区域发展规划中的环境生态容量和资源供应的限制要求，不适合城区工矿企业在搬迁过程中，要提高工艺和装置能效水平，减少排放总量。在城区的工业要积极发展和拓宽循环经济的路子，变废为宝。工业能源消耗要清洁化、高效化、低碳化。工业厂房的设计和使用也要符合节能与绿色建筑标准。

（6）城市规划要促进第三产业的发展，改变经济发展模式。城市是第三产业的集中地。服务行业的增长仍然远低于以工业为主的第二产业。中国的经济结构要改变资源的高投入、高污染和低效率的模式。积极发展第三产业是改变中国经济结构和耗能水平的一项有效措施。积极发展运输业、电信业、服务业等应在城市规划中得到实施，使居民出行路程短，快捷便利，生活标准提高，改变以往在城市规划中忽略第三产业发展布局和配套的局面。

四、全方位的可持续交通系统发展

在城市的交通发展战略上，要坚持公交优先的方针不动摇。依据城市规模和自然条件，在轨道交通（地铁、轻轨和市郊火车）、快速公交、普通公交的结合应用模式上，突出各自的发展优先次序。快速公交系统（BRT ）是投资省、见效快、舒适性较好的介于地铁和普通公交系统之间的一种新型运输方式。在近似于地铁的运力下，投资仅为其1/5～1/4。目前快速公交系统已在北京、杭州、昆明、济南等城市建成运行。全国已有十几个城市正在进行规划和建设。预计快速公交系统将进入一个高速发展时期。我们需要制定一个快速公交系统的激励政策措施和技术性指导文件，引领其又好又快发展。

城市发展和规划中，将小汽车作为交通出行的主要方式，这种想法和做法一开始就错了。从基础设施投资和建设、环境污染、公众身体健康影响、交通拥堵和石油消费来讲，既太昂贵，又是问题丛生之源。小汽车出行的优点是便利和舒适，如果其他出行方式在这方面缺少竞争力的话，就很难改变人们既定的行为，放弃小汽车出行，甚至仍会选择小汽车出行。城市的交通发展战略上，要限制和减少小汽车的使用率。采用经济和行政手段相结合，以经济手段为主的策略。燃油税是减少小汽车使用率的最有效的手段之一。中央有关部委在衡量利弊后，应尽快下决心推出和实施燃油税。燃油税的采用也会促进汽车工业发展节能环保的新车型，供大众选择购买。城市交通拥堵已是城市的顽疾，尤其是城市中心最为严重。可向新加坡、伦敦和纽约等城市的拥堵收费政策学习，在几个拥堵严重的大城市，如深圳、北京、上海等，率先开展示范应用。国外经验表明，拥堵收费减少了60%汽车进入繁华市区，受到公众的广泛支持，没有影响经济增长。在目前电子信息技术的发展情况下，技术手段早已具备，是政府交通部门下决心示范的时候。 “汽车共乘”的方式也是一种减少小汽车行驶数量的办法。政府在高速和快速路上预设“汽车共乘”通道，特别是在收费路口（出入城市通道）的交通高峰期，予以免费放行。在交通拥堵的繁华路段，要大幅提高停车收费标准，减少小汽车的进出流量。在郊区的轨道交通和快速公交系统的站点，要辟有便利的小汽车停车场，并凭借当日的乘坐公交系统的票据，减免停车费用。如果能有效地做到在工作日，城中有车的不开车，城外有车的不开车进城，那么就能大大减少小汽车的上班使用率。对大排量的SUV汽车要提高进城收费标准，提倡不购买SUV汽车。城市应率先大规模使用清洁的低碳燃料及新型环保车辆。

中国城市以自行车为主要交通工具之一，曾是城市的风景线，蔚为壮观，中国的自行车文化世界闻名。从今天和将来的视角来看自行车的利用，不得不钦佩先前道路规划者设计的“三快板”交通方式。当我们拾人牙慧，在追赶世界城市交通“汽车潮流”的时候，反观世界许多城市返璞归真，提倡自行车文化时，实感汗颜。城市道路的设计大量取消和挤占自行车道和人行道，交通险象环生，事故频发。我们必须保护自行车道和自行车的发展，将自行车道和人行道赋予人性化设计。人们更喜爱30分钟距离的半径内徒步行走和骑自行车，既无污染排放、保护环境，也能锻炼身体。在城市轨道交通和主要快速公交系统都应有自行车免费停放站点，其站点设计和功能应该比汽车停放站点更适宜人们的寄存。在有条件的时候，应在轨道交通站点提供价廉或免费的自行车租借服务。从自行车出行转向靠小汽车出行极其容易，但是翻转过来，就不是一件易事了。

五、城市必须严格推行绿色建筑

绿色建筑节能是关系到我国节能长期战略能够实现的重大问题。绿色建筑是指在建筑的全寿命周期内，最大限度地节约资源（节能、节地、节水、节材）、保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的空间、与自然和谐共生的建筑。2006年底，我国的建筑能耗约占全国总能耗的24%。近几年来，建筑能耗以每年近1%的速率增长。在2025～2030年期间，建筑能耗将占总能耗的40%左右。如果新建的建筑现在就抓不好，将在几十年后带来高污染高能耗的沉重成本付出。现在全国都已建立了不同地区的民用建筑节能标准和全国商用和公共建筑节能标准，对比旧的标准，建筑节能50%，甚至60%以上。随着科学技术和新型建材的发展，建筑节能标准不断更新，将会节约更多的能源。绿色建筑比建筑节能的概念和作用包含内容更宽。

建筑节能实际效果不彰的主要障碍在于政府监管薄弱和监管缺位。据建设部调查，即使节能标准实施较好的北方城市，新建的建筑也只有35%满足建筑节能标准。尽管城乡建设法和建筑节能条例得到人大和国务院批准，加强了政策法规上的不足，但监管环节的薄弱状况，依然没有改观和解决，导致新批准的政策法规仍然遇到实施瓶颈。这种问题在耗能高的家用电器和建筑材料市场上也普遍存在，质量低劣和使用寿命短的违法销售产品鱼目混珠，扰乱市场。这种老大难的局面必须尽快得到扭转和彻底改变。

建筑节能要同时重视能效和能耗水平，在直接和间接节能上下功夫。据统计建材工业能耗占总能耗的10%左右，加上建筑本身需要消耗的钢材、木材和化工产品，估计建筑的间接能耗要占到总能耗的15%左右。在建筑直接能耗中，不仅要提高能源利用效率水平，例如空调和照明效率，也要减少能耗水平，例如过低的空调温度和过多的照明灯等。现在许多新建的商业和民用建筑中，不采取自然通风而采用限制性通风系统的设计，增加了能耗水平。我们要使建筑能耗效率达到国际上发达国家的水平，但不能学习它们的耗能水平和生活方式，在日常生活中适度照明，提倡26℃空调和20℃采暖等方式。

在低碳生态型的住宅小区建设中，要避免大社区的规划建造，要增加新区出行的公共交通设施的建立，要有较大比例的小区绿地和健康活动场所，要循环利用水资源，垃圾分类和废物利用。绿色建筑的核心，如节能、节水和节地等硬指标在评价体系中必须重点突出，以免迷失方向。建筑物要采用和开发新技术，最大限度地利用地下水和地层温度为建筑物提供采暖空调；利用太阳能提供热水；利用薄膜太阳能电池为玻璃幕墙提供电力。加以各种高效能源利用设备和节能标准，使建筑物成为低碳、无碳甚至负碳（提供电力和能源）的建筑物。可以设想一下，人们用电力驱动的公共交通设施上下班，并在上下班之间利用建筑物多余的电力充电。

中国的城市化进程快、规模大，为人们实践新的城市发展模式提供了机会和可能。20年似乎是一个较长的时间尺度，但与城市化相对应，这种机遇稍纵即逝。制定实施中国城市的低碳生态发展战略，加强城市公共治理力度，已是当日议程的重点。

【注释】

(1)孟菲，美国能源基金会可持续城市项目高级项目助理。

(2)杨富强，美国能源基金会副主席，驻北京首席代表。