中国地方政府的投资行为

九、中国地方政府的投资行为

地方政府的投资行为是中国从计划经济向社会主义市场经济转变过程中的特殊现象，是现阶段中国地方政府的重要经济行为。因此不能不从规范地方公共经济的角度对其作分析。

在不同政治制度之下，地方政府承担的职能是不同的，在同一国家的不同历史发展阶段上，地方政府的职能也是不同的。在现阶段，中国的地方政府既是国家政权的组成部分，其权力来自中央政府的授予。同时，中国地方政府又是一个经济主体，在以直接或间接方式进行投资的同时，又对其辖区内其他投资活动进行管理。地方政府实际上是其辖区内一切投资活动的主宰。

(一)地方政府投资活动的内容及后果

地方政府投资的方式很多，如独资兴办企业;与国内外企业合资兴办企业;购买企业发行的原始股票和债券;收购现有企业全部或部分产权;运用财政信贷和补助经费资助企业进行投资或是支持企业进行投资。地方政府从事直接或间接投资的资金来源是:(1)地方政府凭借财产权力(作为辖区内国有资产所有人)从其所投资的企业获得纯经济收入;(2)地方政府凭借政治权力所获得的收入，主要有地方税收、中央财政补助;(3)地方政府凭借行政权威取自于企业和金融机构的收入。在向社会主义市场经济过渡中，企业和银行尚未摆脱对政府的依赖，地方政府必然以种种形式要求企业和银行作出种种经济回报。在上述三种资金来源中，前两种是主要的，并有增加之势，后一种是次要的，有逐步减少之势。因此，从整体上来说，地方政府从事的直接或间接投资活动是地方财政组成部分，必然影响着地方公共产品的供应。实践也表明，凡是经济实力强的地区，其政府的投资活动也就比较活泼，当地的道路、交通等社会基础设施，乃至于社会保障等也就比较完善、充实。

地方政府的投资管理行为是指它对辖区内所有投资活动的规划、组织、调节、监督以及提供的相应服务。主要有:制定本地投资立法、政策和中长期规划;土地批租，政府采购，特许经营，工资、价格和利润限制，税收减免;银行信贷担保，提供投资信息，介绍中外投资合伙人;审批投资企业投资项目，任免企业经营管理人员以及合同审计和仲裁等。地方政府的投资管理主要是以其政治权力为依据的，其投资管理又是同其投资行为相互交叉的。政府投资的对象、资金来源的相当部分就是在对其他投资主体的管理中，凭借政治权力和影响而得来的。地方政府的投资管理使其有可能超出其直接掌握的地方财政预算约束而开展其经济行为。

1979年以来的改革开放，就其实质而言是改变政府在经济中无所不包的垄断作用，让市场发挥基础性调节作用，正确处理政府、市场、企业和居民之间的关系。改革取得了巨大成功，市场已经在多个经济领域决定性地取代了政府。但是，地方政府处于中央政府与企业、居民的中间。中央政府的一切政策措施都必须经过这个中间环节才能流向企业和居民。在改革进程中，中央政府逐步从微观经济活动中退出，而地方政府却逐步增强了其在经济中的作用，投资是其突出表现。地方政府投资活动的增加，不仅直接影响了地方公共产品的供给水平，而且使地方政府的权力空间大大扩大。

大规模的地方投资不仅在宏观上增强了国家的整体经济实力，而且极大地加快了地方经济的发展。深圳特区的白手起家，上海市的“三年大变样”以及东南沿海一大批城市的崛起，无不是通过大量地方投资取得的，是地方经济发展的结果。

地方投资的大量增长对于增加经济总量无疑是有利的。但是，由于地方政府同时又是辖区内一切投资活动的管理者，这种既为运动员又为裁判员的双重身份，带来了许多问题。主要表现有:(1)中央政府实施宏观调控难度增大，有些地方投资活动偏离了中央政府宏观经济目标。1992年以来中央政府年年喊紧缩，但是一直紧缩不下来。(2)市场分割严重，各地区经济趋同。有些地方为了阻止外地产品进入本省，层层设卡，一再发起蚕茧大战、水泥大战等，国内市场不是走向统一而是被人为割裂。与此同时，各地竞相发展价高税厚产品，一些国家要淘汰、限制的产业受到某些地方政府的保护，许多地区都把汽车、家电作为支柱产业发展，各地产业结构严重雷同。(3)经济体制改革受干扰。政企分开是经济体制改革的主要内容，但是，地方政府把中央下放给企业的经营自主权截留在手中，作为凭借政府权威筹集投资资金的手段，政企分开在地方政府层次受阻。(4)滋长了地方腐败。胡长清、成克杰等人无一不是从地方政府投资中贪污受贿、搞权钱交易的。

(二)当前地方政府投资的突出问题

当前地方政府投资的突出问题是在大规模城市化进程中地方政府的隐形债务的急剧增加。1998年至2003年，中国工业生产总值和投资的年平均增长率一直维持着9.0%和14.4%以上的高水平。同期之内，中国的城市化率从1998年的30.42%提高到2003年的40.5%。在如此高速的城市化工业化经济增长中，各级地方政府的盲目投资冲动是主要推动力量。

以地生财、借债建楼是当前地方政府投资冲动的基本特点。大量事实表明，众多的地方政府通过其设立的各种地方性官办投资公司直接介入城市基础设施建设和房地产开发。由于社会基础设施建设和房地产开发所具有的对钢铁、水泥、家电、纺织等产业巨大的拉动作用，以地方政府为主导的城市化已经成为中国经济高增长中各个产业链条的总牵动和总引擎。地方政府的这一投资冲动对整体经济运行造成的危害是十分明显的。从经济周期看，引领经济增长的主导产业如钢材、汽车、重化工、能源等行业陆续出现不同程度的产能过剩，行业效益下滑，市场疲乏。从经济指标来看，各省的“十一五”发展指标均高于中央政府的7.5%。如果到市、县上扬的幅度就更大了。作为每一个单独的地方政府，从其经济发展角度来看，都不会认为其投资过热，但千百个地方政府形成投资“大合唱”之后，宏观经济运行就会出大问题。

根据国务院发展研究中心的调查，在2004年以前，东部沿海一些县、市土地出让金收入少则10多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。在2003年，东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3%;另一个地级市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%;一个以小商品集散地闻名的县级市的土地出让金收入为15亿元，占预算外收入的60%;在一些县、市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。几项加总，从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。国务院发展研究中心的调查还显示:土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在乡以下，其中，农民的补偿款占5%到10%;上级政府拿走土地增值的20%到30%;开发商拿走土地增值收益的大头，占40%到50%。

因此，尽管有巨大的土地出让收入为城市建设提供资金，仍远远不能满足城市建设资金的需求，其资金缺口就只能依靠土地融资。为了从银行融资，地方政府成立政府性公司作为融资的载体。这些政府性公司虽然名称各异，但基本使命却完全相同:通过土地抵押等途径，给城市的基础设施投资进行融资贷款。另一种融资途径是政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力。在东部各县，一般由土地管理部门根据规划确定的储备土地的供应用途、年限等，向本地土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。大量事实证明，政府主导的投资拉动，以及银行和政府之间的合作，是地方政府新增债务的重要推动力。有资料表明，各级地方政府已经形成了数以万亿计的巨额债务。仅仅是中国银行，在2005年的头6个月内与各地政府签署的贷款授信总额就超过了1万亿元。这些债务都是由地方财政做担保的，地方政府承担最终还款责任。向银行借债几乎都是地方首长拍板决定。一般还款期限是15年，但一届政府任期5年，并且“通行”的做法是“新官不理旧账”，大量的地方债务事实上没有真正的债务人。

(三)深化地方政府投资改革

地方政府作为中国社会主义市场经济中的一个相对比较特殊的市场经济行为主体，其投资冲动具有客观必然性。

首先是以GDP作为最主要的考核指标的现行考核制度导致了地方政府非理性投资冲动。由于政绩考核是以GDP增长为主要考核标准，地方政府对GDP增长的强烈渴望形成了地方政府的投资冲动，当地方政府在GDP增长为中心的指导下选择“见效快”的项目时，也就不可避免地有非理性的盲目投资。

其次是地方利益的独立化导致地方政府非理性投资冲动。在传统的计划经济体制下，地方政府不具有独立的利益主体地位，其政绩主要体现在中央计划的执行完成程度上。行政性事权下放和经济利益格局的调整使地方政府在资源配置上的控制权逐渐扩大，尤其是中央给予各级地方政府相应的投资审批权，以及技术引进、外贸进出口等方面的管理权限，使地方政府逐步演变为相对独立的经济利益主体。在获得越来越大的资源配置权的同时，地方政府也承担起发展地方经济的责任。一些地方政府便将发展地方经济的强烈愿望演变为盲目的投资冲动。

第三，地方政府在投资风险承受上的“搭便车”效应导致地方政府非理性投资冲动。国家按产权性质将金融机构划分为国有、股份制和地方中小金融机构，其实质上是给国有银行提供国家信用担保，即由中央政府来对公民在国有银行中的储蓄存款提供储蓄保险。所以，地方政府干预国有银行经营而产生的银行流动性风险将首先由中央政府来承担责任，迫使中央银行充当最后贷款人，而地方政府责任相对较小或基本上没有，这种“搭便车”机制，造成了地方政府投资风险软约束，从而更加加剧了地方政府的非理性投资冲动。

为了规范地方政府的投资行为，有人设想将现行的中央、省(市区)、地区(市)、县(市)、乡五级财政改成中央、省、县三级财政。在中国基本的经济制度和政治制度下，中央政府对地方政府的控制力是很强的。同时也不容忽视，尽管中央和地方并不存在根本利益的冲突，但也确实存在局部利益的差别，因而事实上存在以这种利益差别为基础的博弈关系。目前，中央政府面对博弈的对象是由31个省(区、市)、333个地区(市)、2 862个县(市)组成的庞大的地方政府群体。在这种情况下，中央政府要取得理想的博弈均衡，实现体现全国经济利益的宏观经济调控目标，是很艰难的。由此，除了推行上述各项经济改革外，改五级财政为三级财政，也是从根本上解决问题的一个重要方面。这样做，有利于加强中央的集中统一领导和对宏观经济的调控，消除某些地方政府的无序竞争和在经济管理的无政府状态;同时也有利于降低行政成本，提高行政效率。

与此同时，要在科学发展观与和谐社会的理念指导下对地方政府的投资行为进行规范。科学划分中央政府和地方政府的投资职能和管理范围。在这方面，必须用公共产品的有效供给理论的一般原则来科学划分中央政府和地方政府投资范围:

1.受益原则，即按公共产品和服务的受益范围来划分投资权限。如果政府行使某项投资职能，其受益范围遍及全国所有地区，受益对象为全体社会成员，则该项投资应由中央政府负责;如果受益范围基本上被限定在某一个区域内，受益者主要是本辖区的居民，则由地方政府负责。

2.比较效率原则。一项公共投资，如果效率较地方政府高，则应由中央政府负责，反之则由地方政府负责。

中央政府和地方政府投资范围可以具体确定为:

3.改革政府投融资体制。政府的财政性投资将被划为政府公共事业投资和政府产业开发投资。今后，在中央和地方政府之间，将明确划分事权，根据事权划分确定各级政府的投资范围;政府的财政性投资，将被划分为政府公共事业投资和政府产业开发投资。其中，“政府公共事业投资”，仅限于政府用于行政机构、公检法司、文化卫生、基础教育、基础科学、环境保护、国防等非经营性公益事业建设的拨款投资;“政府产业开发投资”，指的是政府用于具有经营性质的公共基础设施和需要扶持的支柱产业、新兴产业的投资，主要用于国家重点建设项目。上述两种投资的不同性质，将采用不同的投资方式，比例关系则根据经济与社会发展的客观需要确定。

(四)用公共经济基本原则规范地方政府投资

当然，在短期之内，把无所不包的地方政府投资行为严格地局限到公共产品的提供之中来是不现实的。地方政府投资职能如何演变主要取决于两方面因素:

首先是市场发育的程度。市场体系越完备，市场功能也就越健全，包括投资行为和投资管理在内的政府作用就会越小。地方政府的投资将随着市场经济的扩展而逐步减少。

其次是工业化的进程。国际经验表明，在工业化初期或因战争等引起大规模破坏的恢复中，政府的投资是不可缺少的，20世纪30年代美国罗斯福政权的新政和“二战”后日本经济的崛起均证明了这一点。目前，中国处于工业化初期，需要大量的投入，又是处于经济转型之中。市场力量还不足以强大到能承担所有的投入。据世界银行估算从1995—2004年的10年中，除已经动工的三峡工程等大型项目之外，中国大中城镇基础设施投资需求量约为7 500亿美元，相当于人民币6万亿元。然而，1999年中国国内生产总值(GDP)为8.2万亿元人民币。如此巨大的投入，仅靠市场力量是不够的，还需要政府承担一部分。

简言之，就中国改革和经济发展而言，地方政府的投资会逐步缩小，但不可能马上消失，需要按照公共经济的要求加以规范。其规范的主要原则应该是:

1.把地方政府投资逐步纳入公共产品和准公共产品的提供中去。地方公共产品本来就因受空间限制的约束而具有准公共产品的性质。而且，在现实生活中，公安、消防等纯地方公共产品并不多，大量的是既具有公共产品基本特点，又具有私人产品性质的准地方公共产品，如地方公共交通、电讯、水、电、煤供应等。因此，地方政府完全可以将投资活动与公共产品的供应结合起来。其方式有:

第一，政府直接投资经营。主要用于城市道路、卫生设施、下水道和环保设施等难以直接对受益者收费，且外部性较明显的项目。

第二，政府出资法人经营。主要用于自然垄断性强、投资大的项目，如电讯、地铁、轮渡、隧道等。政府出资方式可以是直接出资，也可以是财政信贷，发行政府担保的专项债券等。

第三，政府资助私人经营。对医院、学校、公共交通等，政府可以通过投资参股、提供低价或无偿土地、提供借债担保等方式与私人合伙或资助其经营，以影响这些项目的公益性。

2.用政府投资来解决外部性问题。对于辖区内的外部性问题，当地政府有义务为居民投资建造有关设施。在现实生活中，地方公共产品的受益范围及由此而来的外部性问题所涉及的范围往往不是省与省之间，而主要是省内市县之间。省、地政府在开展行政性调解的同时还可以采用投资手段来消除外部性。如在解决河道污染中，可由流域内地方政府出资建造有关设施，消除成本(利益)外溢问题。

3.用政府投资打破自然垄断。自然垄断行业的基本特征是报酬与规模递增，先期进入的企业规模越来越大，成本越来越低，以致后来者无法与之竞争，结果形成垄断。电力、通讯、煤气等很容易成为自然垄断部门。过去一直认为自然垄断应由政府投资经营，并把它视为准公共产品。现在看来，并非如此，政府只需对其进行管制就可以防止垄断。管制的办法有两种:一是价格管制，二是进入管制，即特许经营。当企业和个人无力或不愿投资这些行业时，政府可以直接投资经营，也可采取参股和提供优惠的办法来带动民间投资，消除垄断。

4.制定中长期发展规划，引导和支持民间投资。市场经济并不排斥计划管理，市场经济条件下的计划管理主要通过中长期发展计划来提供信息，诱导市场，为居民和企业投资决策作参考。这种中长期计划只能是预测性和指导性的，也不需要各级地方政府都去制定，只需高层次的地方政府制定。在中国主要应该是省、地(即省府派出机构)政府的事。通过中长期发展规划把民间资金引导到政府所希望的领域和项目上，以保持辖区内经济可持续的均衡发展。各级地方政府可以按照规划的需要，有针对性地动用手中经济资源，通过出资、参股、增股、提供政府信贷，提供低偿或无偿土地来把民间资金调动起来，投向有利于全局的领域和方向。

地方公共经济是中国深化改革开放的新课题，是对地方政府的职能及其经济行为作大规模的调整和规范。各级地方政府必须要转变思想，树立有所不为才能有所为的思想，才能把地方政府的一切政务和经济活动的基点放到为辖区内居民提供高水平的、完整的地方公共产品和公共服务上来。这是建设社会主义市场经济伟大任务对地方政府提出的新要求、新课题。

思考题

1.什么是地方公共产品?它与全国性公共产品有何区别?

2.地方政府的基本职能是什么?它与地方公共产品的供给是什么关系?

3.什么叫“用脚投票”理论?其长处和缺陷是什么?

4.地方公共产品供给是否能做到有效均衡供给?

5.地方分权有什么好处?其理论依据何在?

6.地方政府的主要收入来源是什么?

7.地方政府征收地方税的原则是什么?

8.中央政府为什么要补助地方政府?其理论依据是什么?补助的方式是什么?

9.请用本章后所附的统计资料来分析中国地方政府的收入与支出与规范的公共经济有何区别，并说明其原因(见本章后所附12页统计表)。

附表1　中国各地区财政收入(2005年)^[11]

注:2005年中央本级出口退税增列216.54亿元，增加地方财政本级收入中增值税216.54亿元，这一增加额未在本表中反映。

续表1

续表2

续表3

附表2　中国各地区财政支出(2005年)

续表1

续表2

续表3

续表4

附表3　中国的国家财政债务发行情况

注:从1999年开始，国内其他债务项目为债务收入大于支出部分增列的偿债基金。

附表4　中国的国家财政债务还本付息支出

注:从2000年开始，表中数据均为债务还本支出。

附表5　中国的外债余额

注:2001年及以后外债余额按新口径统计，比2000年及以前的登记债务余额增加了3个月以内贸易项下的对外融资余额。

【注释】

[1]转引自〔英〕彼德·M·杰克逊主编:《公共部门经济学前沿问题》，郭庆旺、刘立群、杨越译，中国税务出版社、北京腾图电子出版社2000年1月第1版，第190页。

[2]请参阅张中华著:《中国市场化过程中的地方政府投资行为研究》，湖南人民出版社1997年8月第1版，第302页。

[3]Teibout，C.M.:APure Theory of Local Expenditures，Journal of Political Economy，Vol.64，p.422，1956.

[4]转引自刘玲玲编著:《公共财政学》，清华大学出版社2000年4月第1版，第252页。

[5]参见〔英〕彼德·M·杰克逊主编:《公共部门经济学前沿问题》，郭庆旺、刘立群、杨越译，中国税务出版社，北京腾图电子出版社2000年1月第1版，第7章“多级政府问题”。

[6]参见〔英〕大卫·金在《多级政府问题》一文中的关于“平衡性补助的理由”一节。彼德·M·杰克逊主编:《公共部门经济学前沿问题》，郭庆旺、刘立群、杨越译，中国税务出版社、北京腾图电子出版社2000年1月第1版，第213—214页。

[7]〔美〕曼昆著:《经济学原理》，梁小民译，生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社1999年9月第1版，上册，第250—253页。文中对人均地方税额计算时未扣除联邦政府的转移收入。扣除后的人均地方税负为3 009美元。

[8]项怀诚主编:《领导干部财政知识读本》，经济科学出版社1999年9月第1版，第243页。

[9]丛树海主编:《公共支出分析》，上海财经大学出版社1999年7月第1版，第380页。

[10]上述关于政府间财政关系的观点和材料均取自于以魏加宁、孟春为课题组长的国务院发展研究中心课题组的文章:“中国政府间财政转移支付制度的现状、问题与完善”原载《经济要参》2005年第28期。

[11]本书末所附统计表的资料来源:《中国统计年鉴》(2006)，中国统计出版社。本书在引用时有改动。