中国的决策科学化和民主化

九、中国的决策科学化和民主化

公共选择理论对非市场决策的研究主要是建立在考察西方民主政制框架下政治运行情况的基础之上。对于其他的社会形态和政治形态而言，其研究成果仍然具有参考价值。在当代中国的政治生活中，由于政府对资源掌控程度较高，其任何政治决策都会对普通国民的日常生活产生巨大影响。中国实行的人民代表大会制度是中国的民主参与和民主决策方式。当代中国的决策科学化和民主化已经得到了一定的发展。

政府决策主要体现在行政决策方面。行政决策是指国家行政机关或行政人员为发挥行政管理职能、处理国家公共事务而进行的一种决定政策、对策和方案的活动和行为^[35]。

国家行政机关拥有巨大的行政权力，而行政人员代表国家行使这种权力。行政权力本身的特点是要求集中，因为普通公众关注的是行政效率，要求官员对大量的行政事务进行有效的处理和解决。所以行政决策的民主化不是指行政权力的分散，而主要是指在决策制定过程中的民主化，也就是说要有多种偏好表达渠道和足够的行政透明度，使得所有国民既能够享受知情权，又能够通过一定的渠道表达自己的偏好，使这些偏好进入最后决策者的考虑范围。此外，行政决策民主化需要防止“长官意志”，也就是要求决策者在了解民众偏好的基础上，通过民主程序来加总民众偏好并依据这样的社会偏好进行决策。行政决策民主化中的另一个重要问题是在实际操作中重视对民众偏好的反馈。最后的行政决策结果满足了大部分民众的偏好，而没有满足另一部分人的偏好，其中的原因是民众关注的。对反馈工作的重视实质是帮助民众行使监督行政活动的权力。

行政决策的科学化首先体现在行政的制度化建设上，也就是要完善行政决策程序，力求每一项决策程序发挥一定的功能，这些功能从不同的方面保证决策的完整性和合理性。其次，科学化是指行政决策过程中所参照的标准必须是符合人民生活实际情况和人民实际需要的，不能以想当然的、脱离实际的标准来指导决策过程。这就进一步要求行政人员具有一定的科学文化素质，减少盲目的人为因素对行政决策过程的错误引导。

当代中国的行政决策科学化和民主化经历了一个逐渐深入的发展过程。

在建国后到20世纪60年代这段时间，虽然建立了比较完整的决策制度和体系，但是当时领导者的个人因素在整个决策过程中的影响比较明显，“人格化”因素的作用要大于“体系化”因素^[36]。领导者个人的偏好成为影响决策行为的主要因素。行政制度和行政体系更多地为贯彻少数领导者的意志服务。改革开放之后，中国在理论和实践中都开始重视行政决策民主化、科学化问题，主要是从信息论、控制论和系统论的角度来讨论决策问题。行政机关中的“人格化”因素的重要性逐渐下降，取而代之的是对民众偏好的重视程度逐渐提高。行政机构设置和行政制度的设计处于不断调整之中。随着改革开放的深入，公共选择理论的基本观点和基本思考方式，也开始引起人们的关注。集中的表现就是加大对行政机关和行政决策过程的监督，规范行政决策过程。

从民众对行政决策过程的参与方面看，中国的人民代表大会制度是主要的和最有效的参与渠道。人大代表作为民众偏好的表达者，向政府官员直接质询。同时，社会协商对话机制逐步健全，信访制度成为一项优良传统，继续成为民众参与决策过程的有效渠道之一。

按照中国宪法的规定，政府首长往往是由同级人大选举产生，或者是由上级政府机关任命，因此在比较长的时间里对于政府首长的监督是一种间接的监督。目前，作为行政决策民主化的一个重要步骤就是在农村实行村委会直接选举制:由一个村的成员直接选举村委会的主要成员，参选的方式为自由报名，发表竞选演说。这是一个重大的转变，在农村实行的这种基层民主一旦发展成熟，其经验将逐步推广。

目前，中国已经普遍采用了公务员考试制度，以此来选拔政府行政官员，确保行政官员的科学文化素质和行政能力。同时加强了信息技术在决策过程的运用，强调日常信息的收集和准备^[37]。中国开始重视在行政决策部门设置专业咨询机构，这种咨询机构模仿国外的“思想库”，是各种类型的政策研究机构或其他咨询机构，借助学者的智慧和研究成果来完善决策的设计。对行政人员的岗位培训和业绩考核工作方兴未艾。所有的这些措施都逐步提高了决策的科学化程度。

中国的人民代表大会制度在中国的决策过程中扮演重要的角色，它本身也发生了很大的改变。

从人大代表的组成上看，建国初期的人大代表往往是一种荣誉性的称号，由党组织授予那些对国家建设作出重大贡献的个人。人大代表的立法和参政能力参差不齐，不利于立法决策的科学化和民主化进程。当前人大制度的重大突破就是在县级以下人大(包括县级)已经全面实现了直接选举，就是选民直接选举产生本选区的人大代表。选举产生的人大代表为了确保选民对自己的支持，往往能够更加主动地行使好人大代表的职权:即主动和选区的选民见面，关心选区内部的经济发展和社会问题，并在讨论政府提案的时候更加主动地履行自己的职责，向选民负责。

人民代表大会制度的不断完善还体现在对人大代表的约束方面。各级人大代表被罢免的情况也开始出现。罢免的理由到目前为止主要是因为代表触犯了刑律或者是涉嫌触犯刑律^[38]。

在人大的决策过程中，无记名投票、秘密投票和差额选举正在被日益广泛地使用。人大对于政府政策的质询案也在不断上升，政府制定的某些议案甚至在人大遭到了否决。

同时人大加强了对于政府预算的控制，在人大会议上对于政府的预算和决算进行更加严格的审查，这对于政府的行为构成了一种比较严格的监督机制，包括要求政府编制部门预算、细化预算、提前编制预算和试编复式预算^[39]，同时也开始直接指出政府预算使用过程中的种种问题，并要求整改^[40]。

考察具体的中国地方政府决策科学化和民主化的进程时，往往会发现较大的差异性。相对来说大城市、经济特区的决策科学化和民主化程度要超过其他地区。

从整体上来说，中国的决策科学化和民主化过程和中国经济转型、政治转型的过程是一致的。它取得了一定的成就，但仍处在逐步发展和完善的过程中。

思考题

1.什么叫公共选择，公共选择的前提条件是什么?

2.对政治人和经济人的假设在公共选择理论中的地位和作用是什么?

3.个人偏好如何才能转为社会偏好，哪些因素影响着这一转变过程?

4.阿罗投票悖论的内容是什么，其意义何在?

5.阿罗不可能定理的内容是什么，其意义何在?

6.何谓多数暴政?

7.中位选民的理论含义是什么?其实践意义何在?

8.何谓利益集团?其存在理由及活动方式是什么?

9.什么叫寻租?如何从根本上防止寻租?

10.政府机构不断膨胀的原因是什么?

11.文官制度的优点和缺陷何在?

12.什么是政府失灵?如何评价西方的三权分立民主政治制度?

13.举例说明改革开放来中国决策科学化和民主化的发展过程。

14.政治改革的主要任务是什么?今后的方向是什么?

【注释】

[1]〔美〕詹姆斯·M·布坎南著:《自由、市场与国家》，平新乔等译，上海三联书店出版社1993年1月第1版，第35页。

[2]〔美〕丹尼斯·C·缪勒著:《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年4月第1版，第559页。

[3]〔美〕詹姆斯·M·布坎南著:《自由、市场与国家》，平新乔等译，上海三联书店出版社1993年1月第1版，第16页。

[4]汪翔、钱南著:《公共选择理论导论》，上海人民出版社1993年9月第1版，第60页。

[5]〔美〕丹尼斯·C·缪勒著:《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年4月第1版，第1页。

[6]〔英〕彼得·M·杰克逊主编:《公共部门经济学前沿问题》，郭庆旺等译，中国税务出版社、北京腾图电子出版社2000年1月第1版，第163页。

[7]〔日〕小林良彰著:《公共选择》，杨永超译，经济日报出版社1989年6月第1版，第3页。

[8]汪翔、钱南著:《公共选择理论导论》，上海人民出版社1993年9月第1版，第58页。

[9]〔英〕彼得·M·杰克逊主编:《公共部门经济学前沿问题》，郭庆旺等译，中国税务出版社、北京腾图电子出版社2000年1月第1版，第169页。

[10]胡庆康等主编:《现代公共财政学》，复旦大学出版社1997年12月第1版，第42页。

[11]〔英〕C·V·布朗、彼得·M·杰克逊著:《公共部门经济学》，张馨等译，中国人民大学出版社2000年4月第1版，第78页。

[12]王邦佐等主编:《新政治学概要》，复旦大学出版社1998年9月第1版，第121、122页。

[13]王邦佐等主编:《新政治学概要》，复旦大学出版社1998年9月第1版，第121、122页。

[14]〔美〕丹尼斯·C·缪勒著:《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年4月第1版，第120页。

[15]刘玲玲编著:《公共财政学》，清华大学出版社2000年4月第1版，第28页。

[16]〔英〕C·V·布朗、彼得·M·杰克逊著:《公共部门经济学》，张馨等译，中国人民大学出版社2000年4月第1版，第86页。

[17]刘玲玲编著:《公共财政学》，清华大学出版社2000年4月第1版，第24页。

[18]〔美〕丹尼斯·C·缪勒著:《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年4月第1版，第222页。

[19]〔英〕C·V·布朗、彼得·M·杰克逊著:《公共部门经济学》，张馨等译，中国人民大学出版社2000年4月第1版，第94页。

[20]〔美〕詹姆斯·M·布坎南著:《自由、市场与国家》，平新乔等译，上海三联书店出版社1993年1月第1版，第127页。

[21]李寿祺著:《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年9月第1版，第52页。

[22]李寿祺著:《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年9月第1版，第81页。

[23]〔美〕丹尼斯·C·缪勒著:《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年4月第1版，第251页。

[24]〔美〕曼瑟尔·奥尔森著:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年4月第1版，第2页。

[25]〔美〕曼瑟尔·奥尔森著:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年4月第1版，第32页。

[26]〔英〕彼得·M·杰克逊主编:《公共部门经济学前沿问题》，郭庆旺等译，中国税务出版社、北京腾图电子出版社2000年1月第1版，第177页。

[27]裘元伦:“经济全球化与中国国家利益”，载《世界经济》2000年第3期。

[28]刘洪主编:《国际统计年鉴1999》，中国统计出版社1999年12月第1版，第363—391页。

[29]〔日〕小林良彰著:《公共选择》，杨永超译，经济日报出版社1989年6月第1版，第143页。

[30]〔英〕C·V·布朗、彼得·M·杰克逊著:《公共部门经济学》，张馨等译，中国人民大学出版社2000年4月第1版，第95页。

[31]〔英〕C·V·布朗、彼得·M·杰克逊著:《公共部门经济学》，张馨等译，中国人民大学出版社2000年4月第1版，第95页。

[32]〔英〕彼得·M·杰克逊主编:《公共部门经济学前沿问题》，郭庆旺等译，中国税务出版社、北京腾图电子出版社2000年1月第1版，第184页。

[33]〔美〕丹尼斯·C·缪勒著:《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年4月第1版，第343页。

[34]〔美〕丹尼斯·C·缪勒著:《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年4月第1版，中文版前言。

[35]王勇:“论行政决策的民主化和科学化”，载《地方政府管理》1999年10月。

[36]胡伟:《政府过程》，浙江人民出版社1998年12月第1版，第139页。

[37]高成富:“行政决策科学化的实现途径”，载《地方政府管理》1997年7月。

[38]新华网长沙1999年7月31日专电:湖南省九届人大常委会日前召开全体会议，依法罢免了原湖南省邮电管理局党组书记、局长张秀发的第九届全国人民代表大会代表职务，因为张涉嫌受贿犯罪。(来源http://www.sinhua.org)

[39]郭振乾作全国人大财经委关于1999年中央决算的审查报告。(来源http://www.sinhua.org)

[40]郭振乾作全国人大财经委关于1999年中央决算的审查报告。(来源http://www.sinhua.org)