领导决策的科学化和民主化

二、领导决策的科学化和民主化

从上述现代领导决策发展趋势来看，其实质体现了现代领导决策的两大追求：一是决策的科学化，无论是科学决策的主体地位、强调决策中的系统思维、要求定量与定性相结合，还是群体决策取代少数人决策，都是为了保证决策的科学性；二是决策的民主性，这集中体现在现代领导决策从原来个人决策转向了领导集体决策，出现了包括“外脑”在内的群体决策，继而发展到重视民意在决策地位的民主决策这些变化过程中。

1.决策科学化和民主化的内涵及其关系

领导决策的科学化是对传统的决策方式，即经验决策、随意盲目决策以及其他一些不规范、容易造成重大失误的决策方式的否定。一般来说，人们对领导决策的科学化有三个方面的要求：一是决策要有明确的目标。领导的任何决策都是为了解决问题，所以必须有明确的目标；二是领导的决策必须建立在科学态度和科学基础上，使决策的方法、程序和手段符合科学的要求；三是指决策的结果符合客观规律，即有效性。

领导决策的民主化是针对“个人迷信”、“个人专断”、“家长制作风”而提出的，是指将更多群众的意愿和愿望反映到决策过程中，通过对决策施加影响，使领导按照群众的意愿和愿望制定出合理和科学的政策，真正实现“从群众中来，到群众中去”的工作方法。领导决策的民主化是社会主义民主的本质要求和内在属性，也是实现正确决策的基本条件。人民群众必须通过各种方式参与决策，并实现自下而上的决策制约。

决策科学化与民主化是辩证统一的关系，两者相辅相成、不可分割。决策科学化是决策的最终目的，是决策得以正确实施的前提；而决策民主化则是推动决策科学化的有力保障，是实现决策科学化的重要途径。民主决策就包含着充分尊重科学的内容，科学决策又是建立在充分发扬民主的基础之上的。决策的民主化不但使决策的科学化程度达到了一个新的、更高的水平，而且，决策扩大民主化的过程本身就是在一个更大的范围内全面推动科学技术在整个决策过程中渗透的过程。实际上科学决策的目的也恰恰在于为民主决策提供最可靠和最有效的客观依据，在于降低决策的风险和成本、提高决策的质量。所以说，科学化的程度与民主化的程度是息息相关的。没有科学化的决策是错误的决策，是没有任何价值的决策；而没有民主化的决策是专制式的决策，其科学化使人质疑。我们应该不断地推进领导决策科学化和民主化的进程，使两者充分地、有机地结合起来，从而发挥领导决策的最优作用。

2.影响领导决策科学化、民主化的主要因素

领导决策的科学化、民主化是决策发展的趋势和潮流，然而在现实中，决策失误现象频现并造成了严重的经济和政治后果。2005年6月，国家审计署审计长李金华在向全国人大委员会提交的10家中央企业原干部任期经济责任审计报中披露：由于决策失误、管理不善所造成经济损失竟高达145亿元。据世界银行估计，“七五”至“八五”期间，中国投资决策失误率在30％左右，资金浪费及经济损失是4000亿～5000亿元。来自国务院发展研究中心的估算显示，由于决策失误造成全国地方政府债务至少1万亿元以上。决策失误不仅造成国家资源的巨大浪费，并且会导致执政党影响力遭到无形地减弱。决策失误的本质，就在于决策科学性和民主性的缺失。影响领导决策科学化、民主化的因素主要有以下几个方面。

（1）观念因素是影响决策科学化、民主化的思想根源。

一是政绩观。所谓政绩观，是领导者对如何履行职责去追求何种政绩的根本认识和态度，包括树立什么样的政绩和怎样树立政绩的认识，它对干部如何从政、如何施政具有十分重要的导向作用。在当前科学发展的环境下，领导者正确的政绩观应该体现以人为本、全面发展、协调发展和可持续发展的要求，否则就是错误的政绩观。错误的政绩观，使领导者在决策过程中看不到国家的大局和长远利益，甚至不惜牺牲大局和长远利益来实现局部的发展“政绩”。以致这些决策最后劳民伤财，不仅没有给领导者带来“政绩”，反而给国家和人民造成严重的经济损失和恶劣的社会影响。

二是民主观。在影响决策的民主性问题上，其主要原因在于一些领导者对决策的民主意义认识不足，在他们看来，民主解决不了决策中的问题，甚至会给决策增添阻力。以至于在决策过程中，要么完全不引入民主协商机制，在决策中大搞“一言三拍”（即一言堂、拍脑袋、拍胸脯、拍屁股）；要么把民主化走过场，美其名曰“先民主，后集中”，在集中群众意见时把群众意见放在一边，不予采纳，完全根据领导意志进行决策。这种脱离群众路线的决策，往往造成决策的失误。

三是权力观。领导者的权力是来自人民的赋予并且应该用来为人民服务的。但是一些领导者把权力看做是地位的象征、发号施令的尚方宝剑，是为自己谋取私利的手段。在这样错误的权力观的影响下，一些领导者在决策时，官僚主义严重，表现为不调查、不研究，一味听取个别人的报告，以至于决策严重脱离实际、脱离群众；有的在决策过程中，滥用权力，表现为对上级的要求绝对服从，按照上级的意志作出错误的决策；对下热衷于张显权力，不顾甚至是压制反对意见，对存在争议的方案强行拍板，硬性通过；有的在决策过程中，为了实现自己的或小集团的私利，决策时不顾国家、社会公众和他人利益。如此等等，都会带来严重的决策失误。

（2）技术因素是影响决策科学化、民主化的决定性因素。

一是决策方法不当。领导者普遍重视决策，但不一定都懂得运用科学决策的方法，加之工作繁忙，往往忽视学习，缺乏正确的决策思维方式，必然使领导决策有失偏颇。常见表现有：过分看重经验，凭个人感觉决策；对方案不作精细的论证，不重视专家智囊的参与和意见；把表现当作本质，误入以偏概全的歧途；抓不住问题的重点，顾此失彼；教条主义，唯书唯上，导致决策往往脱离实际等。

二是决策信息不全。信息准全是保证决策科学性的前提条件，没有准确、全面的信息作保证，就会导致决策问题不清、决策的目标脱离客观实际，以至于在决策的起点阶段就开始出现偏差，最终整个决策的失误就成为必然。而当前在决策信息问题上，存在着两个方面的严重不足。一是信息真实性问题，造成这一问题的原因一方面来自于某些领导者官僚主义严重，不调查研究，热衷于听取个别人的汇报，在下级报喜不报忧的情况下，所得到的信息很难是客观准确的；另一方面统计技术方面的原因，由于地区和部门政绩观作怪，来自于国家统计部门的统计信息往往不真实，以至于“上下打架、左右打架”的情形经常出现。在信息不真实的情况下作决策其后果可想而知。二是信息分析方法和技术上也存在问题，对真实的信息，必须借助于现代分析方法和技术，从中获取有价值的东西，然而我国当前很多领导者在决策时，对待决策信息缺乏细致的定量分析，更谈不上用科学的分析方法，“讲大概、想当然”是常见的现象，在这种情况下，即使有些正确客观的信息也不能作为决策的基础。

（3）环境因素是影响决策科学化、民主化的重要原因。

一是考核机制不科学。领导者的政绩观对领导决策的影响至关重要，而领导者的政绩观不仅与领导者个人的世界观、价值观直接相关，而且还与国家对领导者政绩考核评价机制有密切的关联。科学的政绩考核评价机制对领导者树立正确的政绩观具有良好的导向作用；反之，不科学的政绩考核评价机制必然导致领导者的政绩观出现偏差。当前我国一些领导干部之所以政绩观错误并在此指导下决策出现严重失误，就是因为当前我国对领导干部的考核机制不合理。我国关于干部政绩考核实际是以GDP指标为核心内容、实际中以“GDP论英雄”的一种制度。这种政绩考核制度，与深入贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式，实现经济又好又快发展的要求相违背。由于这种弊端，导致一些领导干部抱着“早出成绩、快出成绩”的想法盲目决策。

二是责任机制不健全。要减少甚至是杜绝领导决策失误，保证决策的科学性和民主性，责任机制是重要保障。然而当前我国一些领导干部决策造成巨大的损失，没有及时追究责任，或追究责任时错与责不相称，甚至免于追究责任，美其名曰“交学费”。在这种失误成本低下的情况下，领导者减少或者避免决策失误的观念和意识就无从谈起。所以，“拍脑袋决策，失误拍屁股走人”成为一种普遍现象，决策失误的概率也大大增加。

此外，感情因素也是影响决策科学化、民主化的一个不可忽视的重要因素。领导者个人的情感及其相应的价值取向不可避免地渗透在决策整个过程中并对各个环节起作用，它左右着领导者对信息的摄取和分析、决策问题和目标的界定、决策方案的选定。在这种情况下，如果一个领导者的情感在决策中占主导，并且情感中渗入大量的虚假信息和私利，必然使领导在决策时偏离正确的轨道，从而出现决策失误。

3.实现领导决策科学性、民主性的途径

领导决策水平的高低，小而言之，关系一项工作的成败；大而言之，关系一个地方的经济发展。在新的社会条件下，领导干部要着力提高科学决策与民主决策的水平，必须从以下几个方面入手。

（1）要端正科学发展观态度。

无论是现在还是将来，科学态度、科学理念、科学决策、科学规划、科学实施、科学管理、科学总结和科学引导都是促进经济社会又好又快地发展、构建和谐社会的基本前提。它的核心内容和要求，就是决策要通过民主和科学的程序来实现，发展要在法制的轨道上来进行，做到科学执政、民主执政、依法执政，只有这样才能有社会主义民主政治和社会主义政治文明的发展。

（2）努力提高领导者的个人素质。

领导者的个人素质包括领导者的人格素质、性格素质、知识素质、专业素质、能力素质以及心理素质。领导者的知识水平和个人素质在领导决策中具有举足轻重的作用。从理论上讲，领导者要整合决策主体与决策客体，要协调决策主体内部的相互关系，并及时调整决策中的利益关系，解决决策过程中出现的一系列问题。因此，领导者个人的知识水平和个人素质的高低会直接影响到整个决策的科学程度。

（3）建立科学的政绩考核体系。

考核评价标准是党政领导干部考核评价体系的核心。必须对现行的以GDP为核心内容的领导干部政绩考核体系改革创新，建立实施符合科学发展观要求的领导干部政绩考核体系。在考核政绩的过程中，要使用科学合理的考核评价方法，将静态考核和动态考核相结合，以更加全面、合理、公平地反映出党政领导干部所创造的政绩。

（4）建立健全科学民主决策的制度。

新中国成立60多年以来经济建设正反两方面的经验教训表明，决策正确就能避免经济大起大落，促进社会和谐发展；决策失误，就会引起经济波动和社会震荡，造成不可挽回的损失。当前我国现实社会生活中发生的许多决策失误，一个重要的原因就是决策制度缺乏或失灵造成的，因此必须进一步建立健全科学决策、民主决策制度。十七大报告强调指出，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策时，在原则上要公开听取意见。要通过建立健全民主决策、科学论证、专家咨询、纠错问责等机制，建立科学民主决策的长效机制。

（5）完善决策机制。

第一，建立决策目标确立机制。在目标确立机制中要明确规定，一项决策目标的确立应经过什么样的程序，如何根据决策问题本身的性质确定是由领导者个人还是决策团体做出决策，需不需要专家咨询、社会听证等，以及确立期限、确立方式等，从而优化决策目标，使其真实、可行，并具有战略性。目标确立是以明确问题为基本前提的，因此目标确立机制还应包括对待决策问题进行科学、系统分析的主体、程序、方法等。

第二，建立决策信息收集机制。在决策信息收集时，要深入基层，深入群众，进行广泛的调查研究。在调研中，要集思广益，使调研结论实事求是、清晰明确、可信度高。还要拓宽信息收集的途径，建立健全社情民意调查网络。信息收集既要有广泛性，又要突出目的性。

第三，建立健全决策方案的论证机制。通过制度化、规范化、程序化等有效机制对决策方案进行论证筛选，实现方案的最优化。一是建立专家咨询论证制度。对重大事项决策、重大工程项目和涉及群众切身利益的决策，都要提交专家咨询论证。二是实行决策方案社会公示制度和听证制度。除涉密的决策之外，应当全过程公开，听取群众的建议和接受社会的监督。三是建立多种方案的比较制度。对不同决策方案的利弊应当公正客观地进行分析评估，条件许可时还应组织各种机构和专业人士参加的论证会，使决策论证建立在有所比较、有所鉴别的基础之上。

第四，建立健全决策方案讨论确定机制。一是明确各级领导干部关于决策方案的议事范围；二是规范决策方案讨论确定的规则；三是改进决策表决时只是表示“同意”或“不同意”的表决方式；四是建立讨论确定情况的备案制度。

第五，建立决策运行反馈机制。决策是一个方案制订、方案运行、方案反馈、方案修订、方案执行完善与再反馈的动态循环过程。通过决策方案实施过程的跟踪、反馈等途径，并及时修改、完善决策方案，确保决策更加客观实际，使决策方案实施收到更多实效。

第六，建立决策考核评估机制。只有考核、评估机制本身的科学性和规范性，才能保证考核、评估结果的客观公正性和价值性。因此，必须对决策考核评估的标准、组织、方法、程序、内容、时间以及结果的表现方式等问题做出制度性的规定，并通过合法的程序使之上升到法规、规章制度层面。

（6）建立健全决策民主监督制度和责任追究制度。

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“建立决策责任追究制度，健全纠错改正机制。”建立决策失误追究制度，对那些习惯于“三拍”的领导者进行追究惩处，无疑会大大增强决策者的责任意识、风险意识，促其珍惜民力、科学决策、民主决策。

第一，建立健全对决策的民主监督制度。通过决策建议公开、决策过程公开、决策结果公开，接受群众监督。十七大报告反复强调指出，要完善政务公开、村务公开制度，要推进党务公开，要增强决策的透明度，要完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，必须让权力在阳光下运行。政治透明不仅是政治清明和各级领导干部廉洁的前提，也是科学决策和民主决策的前提。

第二，建立决策责任追究制度。建立决策责任追究制度的目的就是为了让重大决策能走向科学化、民主化。一是领导干部因个人决策过错，造成重大经济损失的，应当引咎辞职。2006年正式实施的《公务员法》，首次以法律形式把“引咎辞职”引入公务员管理制度，将责任追究制度上升为公务员管理的一项基本法律制度；二是要建立决策失误赔偿制。建立决策失误赔偿制，目的是给决策者敲警钟，明白地告诉他们，决策失误不再是以前的“花钱买教训”，而是要赔偿经济损失的。

综上所述，决策是领导工作的中心环节，在经济社会建设进程中，只有清醒认识当前领导决策方面存在的种种问题，并能给予有效解决，才能从巩固党的执政基础的战略高度出发，提高领导干部科学决策与民主决策的能力，更好地为经济社会发展服务。

复习思考题

1.简述领导思维的特点、意义和构成要素。

2.简述领导思维方式变革的必要性和主要内容。

3.简述领导思维创新的重要意义及如何培养领导者的创新思维。

4.简述领导决策的内涵、特点、类型及其重要意义。

5.简述领导决策的程序和现代决策的重要方法。

6.简述领导决策的发展趋势以及领导决策科学化、民主化的含义和实现途径。