中国大都市区行政体制的主要特征

6．2．1　“城乡合治”：中国大都市区行政体制的主要特征

在美国的行政体制中，大都市区内的两类主要的地方政府单位县和市在行政上是彼此独立的，不存在相互的隶属关系，也就是说实行“市县分治”。与之相反，中国的行政体制下也存在县和市（如无特别指明，本文特指地级市）两类地方政府单位，就目前的情况而言，县在行政上隶属于市，实行的是“市县合治”。如果我们将市理解为城市，县理解为乡村，那么美国实行的是“城乡分治”的城市型政区体制，而中国实行的是“城乡合治”的地域型行政区体制。中美两国在行政体制上的巨大差别对二者的大都市区治理模式产生重大影响。

从西方发展经验来看，城市行政体制也经历了一个发展演变的过程。地域型行政区是传统的、世界各国早期社会共同采用的行政区类型，也是目前世界各国特别是发展中国家主要的政区类型。在进入工业化社会之后，工业化推动了城市化发展，城市的地位日益重要，城市与乡村的分异日益突出，单一的“城乡合治”的地域型行政区已经不能适应城市发展和管理的需要，为了加强城市地区公共事务管理，“城乡分治”的城市型政区应运而生。进入现代社会之后，城市化发展趋势更为明显，各国特别是西方国家政区组织管理体系普遍进入现代城乡分治、城市型政区地位逐渐提高、多种政区类型并存为主要特征的多元化发展阶段。^[18]反观中国，中国政区演变轨迹正好与西方主流演变过程相反，走的是一条由城市型政区逐渐演变成“城乡合治”地域型行政区的道路^[19]。

20世纪80年代以前，中国主要采用城乡分离的行政区划模式，按城市地域切块设市，城乡之间分别实行不同的管理体系。进入20世纪80年代之后，开始推行市管县体制，采用整县改市模式，城市政府兼管城市和所辖的广大农村地区，原来的“城乡分治”改为“城乡合治”。目前，中国大城市政区内形成市区、郊区、县和县级市4种类型的二级行政区，这些行政区的组合类型分为以下4种情况：^[20]（1）直辖市下辖区、县；（2）地级市下辖市区、郊区和县；（3）地级市下辖市区、县和县级市；（4）地级市下辖区和乡（镇）。当然，就目前的情况而言，中国也存在城市型政区的管理体系，典型代表就是北京、上海和天津三个直辖市。^[21]就中国情况而言，城市型行政区划系统与地域型行政区划系统在组织与管理体系上存在较大的区别（如图6．5所示）。

图6．5　中国行政区划组织与管理体系结构图

资料来源：根据刘君德等．中国政区地理．北京：科学出版社，1999：63．图6．2修改而成。

中国大城市“市管县”行政体制与西方国家特别是美国存在本质区别。西方国家大都市区一般是单一的城市型政区，城市政府管辖的地域是以城市功能为主的地域，以加强和改善城市公共服务与管理为主要职能，建成区是其基本行政边界。中国大城市的空间发展与行政区的关系较为复杂，有学者按照建成区与行政区的关系，将城市划分为三种类型（如图6．6所示）：^[22]（1）跨界城市，城市行政区范围小于城市建成区，或几个城市在空间上连成一片，形成地域上为一整体但分属不同城市政府管辖的城市地域；（2）界内城市，城市行政区范围大于城市建成区，中心城市仅占辖区的一小部分，我国大部分城市政区属于这种类型，大城市政府肩负城市和农村双重管理职能；（3）适界城市，城市建成区与城市行政区范围基本一致，切块设市的城市大多数为适界城市，城市职能以单纯城市管理。

图6．6　三种城市类型

资料来源：Bennett，Robert J．Administrative Systems and Economic Spaces．Regional Study，1996，31（3）：323—336

在西方国家，由于实行的是“城乡分治”的城市行政体制，在设市伊始，城市建成区与行政区的范围应该是基本一致的，也就是说属于适界城市的类型。但是，在工业化以及后工业化经济条件下，城市化乃至大都市区化的进行，使得城市建成区不断向外蔓延扩张，从而突破了原有行政区划的界限，逐渐发展成为跨界城市。应该说，在当今的西方发达国家，跨界城市普遍存在，这也成为西方国家建立大都市政府、实行大都市区治理的重要动因。就中国的现实情况而言，由于中国主要实行的是“城乡合治”的城市行政体制，对于经济实力不是很强的中小城市（主要指地级市）而言，其建成区的范围显然要大大小于行政辖区。如果我们把建成区看作是中心城市的话，那么中国许多中心城市的功能区域甚至还未必能够覆盖整个行政辖区。基于此，笔者认为，就大都市区而言，中国不少中小城市的辖区范围甚至要大于大都市区范围，换句话说，中国不少乃至大部分所谓的大都市区（如果以地级市的建成区为中心城市来界定大都市区的话）是存在于城市辖区范围之内的，这与西方的情况是大不相同的。

如前所述，大都市区内部的政治“碎化”问题是西方进行大都市区治理改革的重要动因。以此反观中国的情况，既然中国许多大都市区实际上是处于一个权威的地方政府的管辖之下，也就没有在西方广泛存在的大都市区政治“碎化”问题，那么从这个意义上说，中国还有必要实行大都市区治理的改革么？笔者认为，虽然中国的大都市区的行政体制与西方差别很大，但这并不意味着大都市区治理对于中国没有意义。参照以上的将中国城市划分类型的方法，按照大都市区范围和城市辖区之间的关系，可以将目前中国的大都市区分为两种类型：界内大都市区和跨界大都市区。前者指大都市区范围完全在一个单一的城市政区的辖区之内，一般指以地级市建成区为中心城市的大都市区；后者指大都市区范围跨越若干个的城市政区，一般指以地级或地级以上城市建成区为中心城市的大都市区。对于这两类的大都市区，大都市区治理的含义各有不同。

界内大都市区从某种意义上说，其自身就是前文所述的“大都市政府”，也就是说这类大都市区天然地进行着“大都市区治理”。但是，这种集权式的大都市区治理模式自身也存在难以克服的缺陷，对于中国而言，未必就是一种适宜的大都市区治理模式。这就需要对这种模式（实际上就是城乡合治的体制）进行评估。而且对于不同城市而言，具体情况和面临的问题千差万别，就算是这种模式在中国具有一定的应用前景，也需要根据各个城市的具体情况来分析是否适用这种模式，而不是以一种行政体制的方式“一刀切”地在全国所有城市中实行。此外，虽然这类大都市区处于一个权威的地方政府管辖之下，但是其内部还是存在若干次级地方政府，彼此之间也存在较大的利益矛盾和冲突。因此，从这一意义上说，这类大都市区同样也需要进行大都市区治理。

跨界大都市区比较类似于西方一般意义上的大都市区，因此也就必然面临如何进行大都市区治理的问题。随着中国经济的发展和城市化进程的深入，大城市的影响范围和功能区域不断向外延伸，日益突破了行政辖区的界限，使得跨界大都市区的数量不断上升，进行大都市区治理改革的呼声也日益高涨。如何协调这类大都市区内各个地方政府之间的关系，也将成为未来中国大都市区治理改革的重要内容。