关于进一步提升我市城乡基本公共服务均等化水平的对策思考

关于进一步提升我市城乡基本公共服务均等化水平的对策思考

党的十七届五中全会关于“十二五”规划建议提出，“要推进基本公共服务均等化”，“建立符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。推进基本公共服务均等化，是推进科学发展、和谐发展的重大战略任务，也是我市推进品质之城、幸福家园建设的重要内容。下面，我结合实际，谈一些粗浅的想法。

一、基本公共服务的内涵及意义

（一）基本公共服务内涵

公共服务——是指筹集和调动社会资源，通过提供公共产品来满足社会公共需要的过程。公共服务可分为基本公共服务和非基本公共服务。

基本公共服务——是直接关系个人生存权和发展权的公共服务，主要包括三个部分：一是保障生存基本需要的服务，如就业、养老和最低生活保障、居住等；二是满足尊严和能力需要的服务，如基本的教育和文化服务；三是满足基本健康需要的服务，如医疗卫生、环境保护、安全等。

基本公共服务均等化——“均等化”就其字面理解包含均衡、相等的意思，而均衡有着调节、平衡的过程，最后达到相等。当然这里的相等，只能是大体相等，不可能绝对相等。均等化的标准有三种：一是最低标准，即所有公民都有平等享受政府最低标准基本公共服务的权利。二是平均标准。即政府提供的基本公共服务应达到中等的平均水平。三是相等的标准，即结果均等。这三个标准并不完全矛盾，实际上这是一个动态的过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果的大致均等。

（二）推进城乡基本公共服务均等化的意义

1.推进基本公共服务均等化是促进社会和谐稳定的现实需要。建设公平正义的社会主义和谐社会，是各级党委政府的重要职责。当前，我们慈溪经济社会发展总体是稳定和谐的，但也存在不少影响社会和谐的因素，如就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产等方面关系群众切身利益的问题仍比较突出。因此，率先建立健全城乡基本公共服务均等化机制，对于维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有重要的现实意义。

2.推进基本公共服务均等化是坚持“以人为本、执政为民”理念的客观要求。“以人为本、执政为民”的最终目的就是要把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人民群众多方面的需求和促进人的全面发展。基本公共服务均等化是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是实现“以人为本、执政为民”理念的工作载体。只有顺应群众利益诉求，不断推进基本公共服务均等化，推动基本公共服务从“扩大供给”向“均衡享受”提升，才能保障最广大人民群众的根本利益，才能让全体人民共享改革发展成果。

3.推进基本公共服务的均等化是促进城乡全面融合发展的重要举措。近年来，我市加快推进城乡统筹综合配套改革，经济社会快速发展，促进了城乡融合发展，初步构建起城乡经济社会一体化发展的制度体系。但是受体制机制制约，城乡之间差距依然存在，特别是公共服务还存在着城优乡劣、享受标准城高乡低等现状。要破解这些难题，迫切需要加快体制机制创新，建立健全城乡基本公共服务均等化体系，推动各类制度城乡接轨，进一步缩小城乡之间的差距，最终实现城乡全面融合发展。

二、我市推进城乡基本公共服务均等化的现状分析

近几年来，特别是“十一五”以来，我市在加快经济发展的同时，围绕城乡基本公共服务均等化目标，注重民生改善，加大财政资金投向公共服务领域，2011年，全市财政支出中用于民生事业的支出达到31亿元，占财政一般预算收入的24%，城乡基本公共服务呈现出良好的发展态势。城乡居民社会保障实现制度全覆盖，本市户籍参加各类社会养老保障的人数达到83.08%，城乡居民医疗保障制度参保率达到95%以上，城乡居民最低生活保障享受标准实现一体化。农村交通路网设施得到较大改善，农村道路通村率、硬化率、合格率均为100%，城乡一体化公交网络体系初步形成。城乡文化教育卫生事业不断发展，文化基础设施进一步完善，村村建有村落文化宫；通过学校标准化建设，初步实现义务教育的均衡化发展；实施农村社区卫生服务站规范化建设，社区卫生服务网络覆盖率100%。城镇保障性住房体系健全完善，“农房两改”和住房救助政策有效缓解了农民住房困难问题。城乡居家养老服务政策省内领先，全市居家养老覆盖中心城区达到100%，农村覆盖面达到62%。

在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地认识到我市城乡基本公共服务均等化依然存在较大差距。主要表现在：

一是基础设施建设上的差距。近年来，我市农村基础设施建设不断改善，但是由于体制上的原因，基础设施的建设和维护上，公共财政偏重投向于城市，农村供水、供电、交通道路、通讯网络、商业网点等基础设施建设与维护相对于城市仍有差距。尤其是城乡公交一体化建设方面，农民期望值高，但是政策优惠有限，城乡公交财政投入、服务品质、票价等方面差异较大。

二是城乡社会事业上的差距。教育上，我市教育现代化程度总体较高，但农村教育技术装备、运动场地等教育资源与城区学校相比仍显不足，优质师资大部分集中在城区学校，尚未全面形成城乡师资的良性循环，导致部分农村学生流向城区和民办学校，农村学校尤其是公办初中生源数量下降趋势明显，存在自然小班现象。外来务工人员子女教育、学前教育的资源配置相对不足。另外，现行教师编制标准是以师生比而非班级比核定，出现了非正常的表面性超编和结构性缺编现象（见表1）。卫生上，总体看来，公共卫生事业得到了较快发展，但优质医疗卫生资源配置仍相对集中在城区，基层一些医院和社区卫生服务站设施简陋、医护水平相对较低，群众大病小病都往城区医院跑，“看病难”问题依然存在。我市配备基层公共卫生人员数为每万名常住人口配2.58人，低于每万名常住人口配备3人的基本标准，远远低于宁波市3.39人的平均水平，在宁波大市中位列倒数第四名。文化体育上，农村文体设施和队伍建设相对滞后，存在资源不足与浪费并存的矛盾，一般的文体服务已经难以满足群众需求。

表1　2011年我市城乡教育资源配置情况表

续上表

三是城乡住房保障上的差距。城镇住房保障制度相对健全，享受对象仅为城镇居民。农村虽有困难群众住房救助制度兜底，但离建立健全完善的住房保障体系差距甚远（见表2）。尽管，前几年我们推行了农民公寓建设，也仅仅是解决了农村一小部分点上的住房困难户。另外，外来务工人员的居住保障不足，90%的外来人员居住在挨家挨户、分散的出租私房中。

表2　我市城镇住房保障与农村住房救助对比表

四是城乡社会保障上的差距。虽然，我市社会保障已经实现制度全覆盖，但是还没有实现人群全覆盖，尚有14万人游离于养老保障制度体系以外（其中年纪轻没有意识参保的估计在6万以上）。被征地农民养老保障、城乡居民养老保险的享受待遇与城镇职工养老保险的享受待遇相比差距较大，对农民而言生活保障水平还不高（见表3）。在丧葬抚恤费标准上，企业退休人员的标准为14500元，而城乡居保待遇享受人员仅为2800元。医疗保障上，城乡居民医疗保障与城镇职工医疗保险相比，筹资标准低（人均筹资标准为 510元其中个人缴费150元），人均筹资水平仅为我市城镇医保的五分之一（城镇职工医保筹资水平人均2519元），与周边的鄞州区、镇海区、北仑区等地新型农村合作医疗人均800余元的筹资水平相比，差距十分明显。筹资标准低也影响了医疗待遇上的差距，特别是市外医院住院补偿水平差距更大，导致了医保制度的不公平性和差异性。（见表4）

表3　2011年我市社会养老保障享受待遇情况表

表4　2011年宁波市各县市区新农合筹资和享受标准一览表

五是城乡养老服务上的差距。农村养老院建设滞后于城区，即使有养老院也是档次低、设施落后，无法满足广大老年人全方位、多层次、个性化的服务需求。尽管，我们推行了农村居家养老办法，但是，目前居家养老服务受益面还比较狭窄（服务对象主要侧重于需要政府给予救济或帮助的经济、生活自理困难老人，而这部分老人仅占了老年人总数的1－2%）、社区服务硬件设施不足（如很受欢迎的餐饮服务，到目前站点仅有15家，服务老年人群仅450人左右）、社会化居家养老管理和服务人员报酬低（公益岗位报酬仅1.2万元/年，服务补助仅8元/小时），服务内容和质量都还有待提升。

这些差距从深层次分析有以下几个方面原因：

一是受城乡二元体制制约。长期以来，受城乡二元结构制度制约，各级政府往往采用的是“城市偏向，工业先行”的非均衡化方式，以农业“剪刀差”和农村土地“铰刀差”推进工业化城市化进程，导致基本公共服务供给失衡。突出表现在城市公共产品由政府供给，资金由财政预算安排，而农村公共产品主要由农民自我承担，政府投入相对较少，形成较大的历史欠账。

二是受财政管理体制制约。市镇两级财力现状与基本公共服务需求之间矛盾突出，而这一趋势短期内仍将继续存在。财权、事权不对称，基本公共服务供给的职责落在基层，镇级财政压力越来越大，同时村级也承担了较多的公共服务管理性支出，镇村两级均感到力不从心。

三是受常住人口猛增制约。2011年底我市户籍人口104万人左右，外来人口94万人左右，相关公共资源配置与供给明显不足。

四是受公共服务供需制约。公众基本公共服务需求不断发生变化，需求结构逐渐由适应型向发展型升级，由物质需求为主向精神领域拓展。政府对公共服务的多元供给机制研究探索不足，缺少鼓励引导社会资本参与公共服务供给的实质性有效举措，多样化的供给机制尚未形成，导致基本公共服务供需难以平衡。

三、下一步提升我市城乡基本公共服务均等化水平的对策建议

城乡基本公共服务均等化水平的提升，是一个长期的动态的过程，缩小差距、提升水平、促进均等是我们各级政府努力的方向和应尽的职责。

下一步，进一步提升我市城乡基本公共服务均等化水平，应坚持的指导思想是：认真贯彻党的十七届三中、五中、六中全会和市第十三次党代会精神，以科学发展观为指导，以扩大基本公共服务覆盖面、提高基本公共服务均等化程度为目标，以健全完善城乡一体的制度体系为突破口，以改善民生、增进民利为落脚点，强化政策扶持，注重系统配套，构建起配置合理、功能完善、便捷高效的基本公共服务制度体系，为实现“品质之城、幸福家园”建设总目标提供有力的支撑和保障。

应把握的基本原则是：一是突出重点、循序渐进。全面实现基本公共服务均等化是一个中长期目标。当前要重点满足人民群众要求最迫切的社会保障、医疗卫生、基础教育等基本公共服务需求。今后随着经济社会发展，要逐步提高基本公共服务水平。二是公平合理、基本均衡。坚持底线公平、机会均等，切实保障公民的基本权利，保障公民享有最基本的公共服务，保障公民平等的发展机会，着力缩小基本公共服务差距。三是量力而行、积极有为。坚持从实际出发，根据经济社会发展水平和公共财政承受能力，制定实施合理的基本公共服务均等化标准。着力优化配置公共资源，优先保障基本公共服务需求，努力提高基本公共服务的供给效率和水平。四是政府主导、社会参与。基本公共服务的供给主体和责任主体是政府。在强化政府公共服务供给的同时，充分发挥市场和社会的作用，鼓励引导各方面力量参与基本公共服务供给，形成政府主导、市场和社会充分参与的基本公共服务供给机制。

应确立的总体目标是：起草制定全市进一步提升城乡基本公共服务均等化水平行动计划和相关配套措施，建立健全符合我市实际的城乡一体化的基本公共服务均等化制度体系和标准体系。通过五年努力，建立健全全覆盖、保基本、多层次的社会保障体系，让全市所有居民都能享受到基本的生活保障；加强城乡住房保障体系建设，进一步缓解居民住房困难；建立完善配置公平、发展均衡的社会事业体系，满足城乡居民教育、医疗卫生、文化等基本公共需求；形成布局合理、城乡共享的公用设施体系，城乡生产生活条件进一步改善，城乡之间、区域之间、群体之间的基本公共服务差距缩小，使全市人民学有优教、劳有多得、病有良医、老有善养、住有所居，使我市城乡基本公共服务均等化水平走在全省前列。

联系我市实际，建议着重在以下几方面积极探索实践：

（一）加大财力保障，进一步建立基本公共服务财政支撑体系。推进基本公共服务均等化关键在于进一步加大财政保障力度。要切实加大投入，确保全市财政用于基本公共服务均等化投入的增长比例不低于公共预算收入增长比例，逐步缩小基本公共服务供给的城乡差距。

1.要建立以基本公共服务为导向的公共财政支出体系。强化政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用，根据经济发展和财力增长状况，逐步提高基本公共服务支出在财政总支出中的比重，建立基本公共服务支出随财政收入同步增长机制，真正向公共服务型财政体制转变。

2.要进一步优化财政资金支出结构。加大财政向农村和困难群众倾斜力度，不断提高农村社会保障、住房保障、基础设施以及农村社会事业等财政补助水平，建立健全社会养老保障、最低生活保障、困难群众补贴等动态调节机制，进一步缩小城乡差距。

3.要进一步发挥财政资金效用。加强事权与财权配套，积极探索财政管理体制改革，合理界定市镇村三级基本公共服务财政支出职责。有效整合财力资源，压缩非生产性开支，加强对补助资金使用管理，提高资金使用效率，把公共财力更多投向基本公共服务的薄弱环节。探索地方政府发行公共服务债券，通过建立融资平台，筹集社会资金。

（二）着眼普惠均等，进一步健全完善城乡基本公共服务均等化制度体系。要围绕建立多层次、宽领域的城乡统一、制度对接的基本公共服务均等化制度，推进城乡基础设施、住房保障、养老保障、医疗保障、教育卫生、文化体育等基本公共服务一体化建设。

1.城乡基础设施一体化。要优化城乡建设规划，统筹谋划基础设施和公共服务设施建设，加快形成布局合理、城乡联网的供水、供电、交通、通讯、污水处理等公共基础设施体系，改善农村生产生活条件。着重要推进城乡公交一体化，科学编制城乡公交网络规划，加快农村公交基础设施建设，优化城乡公交运行模式，建立合理的城乡公交票价体系，尤其是要贯彻落实好市委市政府关于加快推进城乡公交一体化的实施意见。

2.城乡社会保障一体化。要积极探索各类社会保障制度城乡之间的衔接转换办法。探索城乡居民养老保障参保扩面办法，引导市民参加社会养老保险，提高参保覆盖面，由制度全覆盖发展到真正的人群全覆盖。进一步优化参保人群结构，鼓励引导被征地农民养老保障和城乡居民养老保障人员参加城镇职工养老保险。根据财力和居民承受能力，进一步提高城乡居民医疗保险的筹资补助和待遇享受标准，引导居民参加城镇职工医疗保险。建立地方性社会养老、医疗和城乡低保的动态调节机制。

3.城乡住房保障一体化。积极探索农村住房保障体系建设，把农民公寓建设作为农村住房保障的主要内容，将“农房两改”建设项目纳入镇级统筹建设范围，将分配范围扩大到所辖全部村。积极探索农村“双困户”住房保障办法，出台加大农民保障性住房建设财政扶持办法，为实现城乡住房保障一体化打好基础。在农民住房保障尚未纳入到大保障范围之前，逐步提高农村困难户住房救助标准，并参照我市城镇居民住房保障标准予以保障。探索多形式的外口公寓建设办法，逐步解决外来务工人员或引进人才的住房问题。

4.城乡社会事业一体化。在硬件设施上，要加大公共财政向农村文化教育卫生事业投入力度，切实改善公共服务基础设施条件。加大扶持学前教育和外来务工人员子女教育等薄弱领域和环节，改善办学条件，优化教育环境。完善农村医疗卫生服务网络建设，医院建设要由城区向农村拓展，并着力提高对社区卫生服务中心设备采购和管理维护的补助力度，服务人员配备至少达到每万人口配3人的标准。加大扶持镇村文体设施和队伍建设，积极探索符合农村实际需求的个性化的文化设施建设办法。积极推进农村居家养老服务，兴办村（社区）养老日托照料中心，建立健全“一键通”养老应急呼叫服务系统。在软件建设上，研究城乡教育资源共享机制，探索优质教育链制度（以区域内的优质学校为龙头，按照“名校+弱校”或“名校+新校”的方式，以优质名校为链头，其他学校为链点，以链动的方式实现教学内容、教学方式以及优质教师资源在不同学校之间的共享）。探索城乡统一的中小学教师编制管理办法和城乡一体化教师轮岗常态机制，实现优质教育资源向镇（街道）延伸。公共卫生领域也要加强人员的柔性流动，优化社区卫生服务中心（站）工作人员配置，使农村基本公共服务从数量上的均等转化成质量上的均等。文化阵地建设方面，要研究文化体育设施管护机制，探索社区、村庄与周边小区、学校及企事业单位的文化体育设施共享办法。加强养老服务人员队伍建设，探索建立集政策制定、行业管理、技能培训、技术指导于一体的市镇两级养老服务指导中心。

（三）创新服务供给模式，进一步完善基本公共服务可持续长效机制。基本公共服务由政府负责，并不等于由政府包揽，要协调好与市场之间的关系，进一步建立完善基本公共服务的社会参与机制，营造有利于各类投资主体公平有序竞争的社会环境。

1.推动市场化调动资源，形成基本公共服务多元投资参与机制。要积极创造条件，鼓励和引导社会力量参与基本公共服务供给。凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，积极引导社会资金参与公共产品的供给，调动社会各方面积极性，构建公共服务产品多元化供给和竞争机制。如可将部分环卫设施的经营使用权、广告刊登权部分投放市场，以资源换资金，用产生的收益弥补市容环境管理经费的不足等等。

2.改革公益事业服务供给方式，努力打造全新的公共服务模式。积极探索政府购买服务机制，有目的地扶持一部分在不同公共服务领域发挥枢纽作用的社会组织，形成公办、公助民办、购买服务、以奖代补等多种形式并存的公共服务供给机制。强化村（社区）的基本公共服务载体功能，加大财政转移支付力度，使村社区成为基本公共服务最重要、最直接的供给者。积极探索公益事业财政扶持办法，借鉴引入企业“孵化”和风险投资的方式，通过资源整合和组织运作，放大财政资金能量。如在助学方面，原来5000元只能资助一名大学生一年的学业，500万元只能资助1000人，现在，可能只需要10万元就可以帮助1000名贫困学生实现节假日临时性就业，每年的劳动收益同样能够达到5000元，就让10万元激发了500万元的能量。

3.加强人才队伍建设，促进基本公共服务质量持续提升。公共服务中直接面向群众的服务，需要专业技能，尤其是面向老残妇幼的社会服务，更需要专业的社会工作者。要加快建设适应当前和今后公共服务发展需求的人才队伍，保障基本公共服务质量提升和顺利推进。如养老服务领域，探索居家养老与集中养老双向打通、资源共享办法，养老院里的专业服务员可以走出来提供个性化的服务项目，解决居家养老公益岗位报酬待遇低、服务人员数量不足、水平不够的现象。

（四）强化配套措施，进一步建立健全推进城乡基本公共服务均等化的工作机制。推进城乡基本公共服务均等化，必须举全市之力、汇全民之智，进一步明确工作职责，重视政府职能转变，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制，千方百计促进城乡共建共荣共享，为“打造品质之城、共建幸福家园”夯实民生基础。

1.坚持顶层设计，制定城乡基本公共服务均等化实施方案。要研究制订我市具有动态性和发展性的基本公共服务均等化中长期实施方案与相关配套行动计划，明确主要任务内容，分年度制订相应推进计划。研究制定城乡基本公共服务均等化的项目、程序、服务方式等参照标准。如在教育方面，制定标准化的义务教育校际均衡发展监测和评估指标体系，通过教育经费投入、教育资源配置、教育质量等方面若干项主要指标，对全市各地义务教育校际均衡的总体程度逐一测评，促进城乡间义务教育的均等化。

2.理顺管理体制，增强政府履行社会管理和公共服务的能力。目前，全市基本公共服务管理的职能大部分都分散在各职能部门，一些相近服务项目如医疗保障、养老服务等尚存在多头管理现象。要积极探索行政管理体制改革办法，加大调整、整合力度，提高管理效能，进一步增强政府基本公共服务供给能力。

3.实施评测考核，确保城乡基本公共服务均等化落到实处。要建立健全基本公共服务均等化的考核评估体系及相应的激励约束机制，强化对公共服务行政问责。要研究制定基本公共服务均等化评价指标体系，有计划地开展督查评估，将基本公共服务均等化行动计划的实施情况纳入政府年度目标责任制考核，纳入领导班子和领导干部政绩考评体系。

（慈溪市人民政府：孙百南）