推进城乡公共服务均等化的成效与基本经验

三、推进城乡公共服务均等化的成效与基本经验

经过近三年的发展实践，嘉峪关市在统筹城乡发展方面取得了巨大进展，其不断推进公共服务均等化的力度，并取得了显著的实践效果，积累了宝贵的经验。

（一）推进城乡公共服务均等化取得的成效

经过三年的努力，嘉峪关市在推进城乡公共服务均等化方面取得了长足的进展，城乡之间、群体之间的公共服务非均等化现象得到明显缓解，初步形成了城乡公共服务统筹发展的格局，取得了多方面的综合效应，成为全省公共服务对农村覆盖率最高的城市。

1.城乡公共服务均等化程度大幅提高

在基础教育领域，通过加大对农村中小学的设施建设，使农村中小学的总体硬件设施情况有了极大改善；增加农村公交线路，实施中小学校车安全工程，前期完成了农村公交线路现状调研，计划尽快完成部分线路、站点的设定和车辆的配套，为当地的中小学生提供最大的乘车方便；同时，通过为农村学校补充素质较高、专业技能较强的大学生教师、开展“名师献课、送教下乡”活动、以福利增长来吸引优秀师资走向薄弱学校等一系列措施，扩大优质教育资源的覆盖面，促进教育均衡发展，使城乡居民子女获得公平的教育机会。

在公共文化建设方面，建立图书馆、文化馆、博物馆共15座；每个社区都建立了文化活动室和休闲区、娱乐区；城市主要街道都有阅报栏、宣传栏、信息栏；有线电视实现了农村全覆盖、宽带网络通到了村组；每个镇都建立了集图书、阅览、信息查询、娱乐、健身为一体的文化活动中心；每个村都建有一个藏书2000多册的“农家书屋”。

在医疗卫生保障方面，随着农村地区医疗服务机构的不断壮大和医务人员水平的不断提高，农村居民获得的医疗卫生服务质量不断提升，已实现城乡基本医疗卫生服务网络全覆盖，形成“农民小病不出村、一般疾病不出镇、大病基本不出市”的格局。全市农村参合人数由2008年的16867人增加到2012年的19350人，参合率由2008年的83.38%提高到98.42%，5年来参合率年均增长3%；通过多种形式的培训和学习，不断提高农村卫生人员的技术水平和服务水平，完成了农村卫生人员的培训工作。

在社会保障方面，社会救助制度实现了城乡一体化，农民新型养老保险制度和新型合作医疗制度普遍建立，并且与城镇职工的养老、医疗制度相衔接，福利水平差距也在逐步缩小。

在流动人口公共服务方面，加强流动人口就业、社会保险、法律援助、子女入学、住房保障等方面的服务，实现流动人口与市民同等化待遇。加强流动人口职业技能培训，为流动人口提供就业援助服务。将流动人口子女教育纳入全市教育发展规划，保障流动人口子女享有同等就学待遇。丰富农民工文化生活，建立农民工文化活动中心。加强流动人口法律援助，拓宽农民工法律援助渠道，增强农民工法律意识。加大对流浪乞讨人员救助和流浪未成年人保护工作的重视。

2.城乡收入分配差距不断缩小，城乡居民生活水平得到了提高

由于坚持城乡统筹发展和推进公共服务均等化，嘉峪关在保持经济高速增长的同时，并没有出现城乡差距持续拉大的现象，城乡收入差距呈逐步缩小的态势。城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入的差距从2005年2.24∶1缩小到2011年的2.09∶1。如果再考虑基本公共服务城乡一体化所带来的农村居民福利收益的增加与生活成本下降等因素，嘉峪关城乡实际差距较全国其他地区明显要低。

一方面，农村居民社会保障待遇的发放(如各项社会救助待遇、农民养老金等)以及耕地保护基金补贴、农村产权交易等带来了农民收入的增加，如2011年，全市6.8%的承包耕地得到流转，有15%的农民在工业园区就业，农民人均非农产业收入占总收入的47.3%；另一方面，农民通过享受相应的公共服务，大幅度降低了生活成本。如义务教育免费、城乡居民基本医疗保险对医疗费用的报销、就近提供就业信息服务、技能教育培训补贴以及集中开放式的政务服务等，极大地降低了城乡居民尤其是农村居民的生活成本与办事代价。由此可见，推进公共服务均等化对改善收入分配关系、缩小城乡差距和提高城乡居民的生活水平有巨大的的促进作用。

3.逐步完善城乡统筹的公共财政政策

在统筹城乡发展的过程中，不断优化财政支出结构，特别是对农村公共服务领域的投入；健全预算内财政支农资金稳定增长机制，提高财政支农支出占财政预算总支出的比重，确保每年财政支农资金的增量高于上年。重点加大农村义务教育、合作医疗、养老保险、基础设施等方面的投入，逐步建立起与经济发展水平相适应的城乡一体化公共财政制度。如2010年嘉峪关市确定城乡一体化建设项目20项，总投资31434.8万元，其中：市财政投入5413.2万元，整合项目资金2352万元，银行贷款4830万元，招商引资7900万元，农民自筹10439.6万元，省委新农村建设试点补助资金500万元。其中省补500万元资金，用于生产发展341.2万元，用于村容村貌整治试点及乡村清洁工程建设120万元，在促进农村经济发展、改善农村面貌上发挥了重要作用。把强农惠农政策的落实作为执政为民的关键和改善农民生产生活条件的重要载体，全面落实了各项强农惠农政策。2011年全市落实强农惠农资金9452万元，有力地支撑了农村经济发展和社会和谐稳定。

4.促进了经济增长方式转变和城镇化、新型工业化与现代化的进程

一方面，由于公共服务均等化的推进，大幅度地减轻了城乡居民，尤其是农村居民的生活负担，同事也刺激了居民消费。如农村社会救助制度的建立，就直接提高了农村贫困群体的即期消费能力；而养老、医疗保险制度的普遍建立，使农民的养老、医疗风险有了制度保障，迅速缓解了农民的后顾之忧；即期消费倾向增加，一定程度上打开了广大农村的消费市场。公共服务均等化在刺激城乡居民尤其是农村居民消费的同时，也创造了大量新的就业岗位，使大量农村剩余劳动力能够实现就地转移。可见，公共服务均等化的推进，确实有利于实现从投资和外贸拉动型经济增长向内需驱动型经济增长方式的转变。

另一方面，公共服务均等化不仅是城镇化、新型工业化和现代化的重要内容，又是城镇化、新型工业化和现代化发展的动力。城镇化和新农村建设是实现公共服务城乡均等化的重要途径，嘉峪关市通过农村产权制度改革，明确了农民的财产权和收益权，实现了产业的规模化经营和乡村的城镇化进程；而公共服务均等化建设，使基础教育、劳动和社会保障、卫生与医疗、现代文化体育事业等现代社会的基本公共服务进入农村地区，使农村地区不仅通过集中居住、房屋建设等在硬件设施上实现了城镇化，而且在各项公共服务领域实现了软环境的城镇化。

（二）推进城乡公共服务均等化过程中积累的宝贵经验

1.更新观念，加强城乡统筹发展的工作机制

长期以来，城乡分割分治的历史路径和以往过分强调效率优先的政策取向，在全国普遍形成了重GDP增长轻社会事业、重城市轻农村、重管理轻服务的发展观念。从2009年开始，嘉峪关市通过开展“统筹城乡经济社会发展”试点和多个政策性文件来确立统筹城乡发展与城乡一体化的基本思路，同时采取相应的组织措施来帮助各级政府与各部门领导更新观念。

一方面，立足城乡统筹与城乡一体化的理念来规划嘉峪关的发展，将农村摆到推进城乡一体化与公共服务均等化的优先位置，并具体落实到不断出台的相关政策中，用政策推动各级各部门革新观念。另一方面，成立了统筹城乡发展委员会，由市委、市政府主要领导任组长，下设统筹办公室，负责研究制定政策，整合市区资源，协调各方力量，形成对统筹城乡工作强有力的领导。各区分别设立相应机构，具体抓好组织推进。建立健全领导联系、部门助推和情况通报、督查考核等方面的制度，形成党委领导、政府主导、部门协同、市区联动的工作推进机制。

2.创新公共服务管理体制

在现行的行政体制架构下，不同类型的公共服务是由不同的政府部门负责的，它们之间相互分工，条条分割，从中央纵贯到乡镇基层，但是与政府行政部门基于专业分工要求而进行的部门分工不同，各种公共服务必须面向基层群众，应以尽可能方便地方群众为基本原则，在提供公共服务时强调适当集中，并体现为终端服务机构的集中办公，使基层群众可以以较低的成本享受各项公共服务。

嘉峪关市把体制机制创新作为综合配套改革的动力源，大胆解放思想，创新思路，破解体制瓶颈，大胆酝酿管理模式的改革，在城乡行政管理体制改革中迈出了重要一步，嘉峪关市将全市重新划分为3个具有宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、民生保障职能的区一级行政管理机构，以体制的创新推动各区域的经济社会平稳较快发展。

3.构建政策制度，推行公共服务标准的城乡一体化

以往公共服务供给的非均等化及其在城乡之间的巨大差距，根本原因在于制度的分割及缺乏统一的标准。因为只有相关制度与服务标准做到城乡一体，才能确保人力、物力、财力投入在城乡公共服务方面保持相对均衡。

嘉峪关市通过整合相关制度，使公共服务向农村倾斜，推进了城乡公共服务的均等化。户籍管理、教育、医疗等重点领域和关键环节的改革稳步推进，在全省率先实行了农村居民基本养老保险，在2011年统一了城乡低保标准，逐年提高了农村合作医疗补助标准，在承认城乡现实差距的前提下，尽可能使城乡居民享受水平均衡的公共服务。同时，通过推行城乡一体的公共服务标准，使公共服务的项目、程序、方式等在全市范围内形成了统一的实施标准。公共服务相关制度与实施标准的一体化，消除了这些制度因城乡分割、群体分割而存在的歧视性与资源配置严重失衡现象。尽管城乡之间的差距并未完全消除，但城乡居民获得的公共服务确实在大步向均等的方向迈进。

4.着力调整财政支出结构，增加基本公共服务领域的投入

嘉峪关市公共服务均等化的实现有赖于市政府职能的转变，同时其自身也是促进政府职能转变的“诱导性”因素。在推进公共服务均等化过程中，市委、市政府着力调整财政支出结构，加大对公共服务领域的投入，加强提供公共服务的能力。市政府不但关注基础设施方面的硬件建设，同时重视民生方面的软件建设。强化政府的责任和投入，每年新增财力中都有更高的比例用于改善民生，不断提高社会性支出在财政支出中的比重，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

5.重点支持帮助弱势、困难群体

在新的发展时期，嘉峪关市在政策的设计和制定上，以扶弱为主要导向，重点支持和帮助弱势、困难群体。护弱政策主要包括保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育；完善面向所有困难群众的就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难；逐步提高扶贫标准和最低工资标准，提高低收入者收入；完善城乡居民最低生活保障制度，并逐步提高保障水平；健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。

6.建立公共服务的评价和管理新机制

嘉峪关市通过构建公共服务均等化的指标体系为公共服务支出事前决策、事中审查和事后评估提供了科学依据，对于公共服务均等化目标的实现具有重要的现实意义。上级财政通过对所辖地区各地公共服务均等化实现程度进行评价，配套出台奖补结合的财政转移支付政策等。