第二节 非均等化的基本公共服务
一、均衡我国基本公共服务的意义
《中国人类发展报告（2007—2008）》指出：“基本公共服务是全体社会成员都必需的、与人类发展关系最为密切的公共服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，他们对提高人的可行能力必不可少。它们直接影响人的寿命、健康、尊严和生活的意义，具有基础性、广泛性、迫切性、可行性的公共福利标准，是人的可行能力全面发展、过上丰富多彩生活至关重要的条件。”基本公共服务里最基本的就是教育、医疗和社会保险，这些基本公共服务会在比较长的时间里对人们的收入起作用。基本公共服务应覆盖所有居民，只有均等的公共服务才能体现社会公平，并为全体居民提供公平的竞争环境。
中国城乡和地区之间的经济发展不均衡，直接使得以个人收入所得和地方政府财政支出为主要资金来源的公共服务在城乡与地区间存在较大差异。城乡发展不均衡使农民的人均纯收入明显低于城镇居民的可支配收入，收入较低的农民所缴纳的一些社会保险、医疗保险费用就比较低，所享受的这些保险福利也就比较少。所以，要想实现公共服务均等化，需要特别重视提高农民和城镇低收入居民的福利。比如，可以通过完善中央对地方的政绩考核评价机制，激励地方政府多提供公共产品[9]；加强农村社会保障、补充农民的社会保险基金来提高农民的抗风险能力，以“农地使用权置换社会保障”为切入点来促使农民的职业与身份实现同步转化；从长期来看应坚决取消户籍，以促使外来务工人员获得务工所在地的城市户口及相应公共服务。另外，还需在企业内部推行公共服务的均等化，对劳务派遣工或非正式员工一视同仁地支付社保和养老基金，在隐性工资和实物补贴方面也不应与正式员工区别对待。
二、社会保障制度在城乡间的差异和不平衡
城乡“二元社会保障制度”也是我国城乡二元结构的一个重要表现，它加剧了收入分配的不平等，与初次分配注重效率、再分配注重公平的原则相背离。一方面，因为社会保险和救济收入是转移性收入的重要组成部分，转移性支出是政府实行再分配的重要调节手段，而城镇居民的人均转移收入远远高于农村居民，农村社会保障的不到位又增加了农民的医疗支出等，这就使得现行的社会保障制度收入再分配功能扭曲，进一步扩大了城乡收入差距。[10]另一方面，农村社会保障制度的缺失极大地束缚了农村劳动力的流动和城市化进程，也不利于农民进行人力资本投资，增加教育培训支出和医疗保健等，从而制约农村的发展，“马太效应”也进一步扩大城乡差距。
表4-1 我国城乡居民社会保障缴费和受益对象差异
资料来源：陶纪坤：《社会保障制度与城乡收入差距》，《兰州学刊》2008年第12期。
从城乡居民社会保障缴费和受益对象的差异可以明显反映出城乡居民社会保障体系的不公平。第一，城镇居民享有的保险项目多于农村居民，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障制度。而目前农民享有的基本养老保险和农村医疗合作保险也还处于探索期，刚刚起步，农村社会尚未建立完整的社会保障制度。第二，农民较城镇居民的社会保障缴费负担更重，农村社会保障资金的筹集是以农民个人缴纳为主，集体次之，国家作为补充；城镇居民则是单位与个人共同承担，国家作为补充，中央用于社会保障的支出主要用于城镇，农村只享有极少的份额。第三，城镇居民的社会保障标准高于农村居民。城镇居民所获得的转移性收入包括社会保险收入和社会救济收入，而农村居民所得到的转移性收入基本上只有通过转移支付体系的各种社会救济。
三、地区非均等化的教育、医疗和社会保险
中西部地区与东部沿海地区之间的经济差距较大，地方的税收收入差异也较大，造成各地区所提供的教育、医疗等公共服务水平之间也存在显著差异。教育、医疗资源等公共服务在地区间的不平衡已经在上一章的第二节中论述过，这里不再赘述。
基本公共服务的地区差距还不止表现在教育、医疗方面，养老保险、失业保险、生育保险等也存在着差异，其中表4-2所示的城镇职工基本养老保险的地区差异就直接影响了居民的地区收入差距。
表4-2 2011年我国各地区城镇职工基本养老保险情况
（续表）
数据来源：地区年末参加城镇职工基本养老保险人数、职工人数、离退休人员数、基金收入、基金支出、基金累计结余数据均来自《中国统计年鉴（2012）》，离退休人员占参保人员的比重由离退休人员数除以年末参加城镇职工基本养老保险人数得到，离退休人员人均养老保险收入由基金支出除以离退休人员数得到。
由表4-2可知，各地区离退休人员占参保人员的比重在9.8%至38.7%之间。由于我国的社会保障采取的是现收现付制度，该比重越高，表明地区的社会保险支出压力较大，离退休人员占参保人员的比重低的浙江、广东都有较高额的养老保险基金累计结余。各地区离退休人员人均养老保险收入在1.38万元至3.31万元之间，大部分东部沿海地区的离退休人员人均养老保险收入较高，而大部分内陆欠发达地区的这一收入偏低。
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