计划生育基本公共服务均等化研究

计划生育基本公共服务均等化研究

——以余姚市为例

喻迎园

一、余姚流动人口现状及特点分析

截止2008年12月底，余姚市共有持证流动人口47.4万人，16周岁以下登记在册的青少年及儿童4.3万人，总人数已超50万。其中女性23.5万，占总数的45.5%，育龄妇女18.9万，已婚育龄妇女13.8万。目前全市实有人口总数已达135万人。

（一）文化程度较低

大专以上文化程度9487人，占总数的2%，初中及以下文化程度30.81万，占总数的65%。文化程度低下，决定了所从事职业技术含量低、劳动密集型的特点。

（二）流动人口多数处于生育旺盛期

流动人口以青壮年为主大多数处于生育旺盛期，2000年“五普”数据显示，64%的流动人口处于15-34岁之间。2008年底余姚市外来人口年报数据显示人口年龄在15-29岁之间的占46.6%，年龄在15-39岁之间的占64.2%。

（三）己婚育龄妇女在流动人口中所占比重呈上升趋势

有关统计显示，已婚育龄妇女所占外来流动人口的比重从2001年的38.3%上升至2006年的44.2%。已婚女性比重的稳步上升提示随着外来流动人口总量的增加，外来女性的数量，特别是外来育龄女性数量还会不断增加，由此外来女性的计划生育工作任务将更加艰巨。

（四）流动人口居住时间延长，定居的人数逐年增加

在本市居住时间超过1年的流动人口比重从2000年的15.34%上升至2008年的30%左右。通过购房、婚嫁等落户余姚的流动人口数量也逐年增加。

二、余姚流动人口计划生育均等化服务中存在的问题

（一）外来人口对“流入地”认识上存在误区

通过近几年的努力，余姚市已经形成了以“六个均等化”为主要内容的流动人口计划生育公共服务新模式，但是当向流动人口宣传减免政策或提供优质服务时，流动人口总是抱着怀疑的态度，心理上存在一定的防范。究其原因，主要是户籍人口和流动人口之间没有充分的信任和理解；对外来流动人口的需求了解较少，“服务”和“保护”重视不够，造成大部分外来人口对城市缺乏归属感和认同感。

（二）计划外生育和生殖保健问题

由于外来人员中的年轻人多，育龄期女性比重大，加之受教育水平低，大多数人存在子女性别偏好；加上生殖健康知识缺乏，自我保护意识较弱，非意愿妊娠及人工流产也较去年呈上升趋势，面临的生殖道疾病、性传播疾病、艾滋病等的风险亦高于本市户籍人群。

三、流动人口计划生育均等化供给的对策研究

当前，外来人口流入已是余姚市常住人口总量变动的最主要动因，其数量增长不仅直接导致全市常住人口总量的增加，关系到全市许多公共资源的优化配置，而且也直接影响余姚市目前与未来劳动力的供给与经济社会的可持续发展。

（一）建立流动人口计划生育的社区服务型管理模式

社区服务型模式强调服务，以社区资源为基础，运用社区管理的机制与手段，达到管好流动人口之目的。这种模式具有三个优势的：属地化管理，政府实行“人住哪里，哪里负责”的管理原则;服务型管理，社区化管理以流动人口的需求为基础，为流动人口提供迫切必需的服务和保障，创造一个安定和良好的生活与工作环境，并培养相认同感和归属感;参与式管理，它特别强调让流动人口参与社区服务和社区管理，增加社区意识，促进社区融合。

虽然国家政策已规定，把流动人口计划生育工作纳入城市社区管理体制，但并没有做好相应的制度安排。从我国的国情看，制度改革比政策调整与组织重构具有优先的重要地位，只有制度上进行有目的的、系统的改革，政策的调整与组织的重构才能落到实处。流动人口计划生育的社区化服务在实施中没有达到与决策者愿望相一致的效果，根本原因就在于制度改革和组织构没有跟上。要使“社区服务型”模式落到实处，首先要将流动人口计划生育服务纳入当地社会经济发展总体规划，统筹安排。

（二）转变计划生育基本公共服务均等化的提供方式

余姚市流动人口计划生育服务按照“属地化管理、市民化服务”的原则，关怀关爱流动人口，实行流动人口与户籍人口之间计划生育基本公共服务的“五个均等化”，即享受均等化免费宣传教育服务、享受均等化免费技术服务、享受均等化“无偿、低偿”生殖健康服务、享受均等化生育关怀救助服务、享受均等化免费避孕药具供应、随访服务，这些均等化的服务正在慢慢转变流动人口的生育观念。但是笔者认为计划生育均等化服务不仅仅是上面所说的这些，仍应探索更加“人性化、高标准”的服务。

总之，计划生育基本公共服务的均等化供给是一个循序渐进的过程,作为流入地应给予新余姚人的不仅仅是生殖健康方面的保障,更重要的是尊重,是包容，使他们对这个城市产生认同感。

（作者工作单位：余姚市人口和计划生育局）