关于基本公共服务均等化问题的探讨

摘　要：基于基本公共服务均等化的政策语境，公共服务与公共产品应属于同义的不同表达，没有本质差异，而基本公共服务是那些直接满足社会公众基本公共需求的公共服务。我国现阶段基本公共服务的均等化的目标定位是“底线均等”，其应在机会均等与结果均等两个层面求得统一。在推进公共服务的均等化过程中，“地方标准”是一个客观存在，但对“地方标准”地区差异性及其可能引发的“可持续性”、“道德风险”及“盆地效应”等问题应有一个清醒认识。政府间转移支付制度是实现基本公共服务均等化的基本手段之一，但转移支付制度改革的路径不是一味扩张专项转移支付或一般性转移支付，而应把引入和构建分类转移支付制度作为一个发展方向。

关键词：基本公共服务；均等化；地方标准；政府间转移支付制度

推进基本公共服务均等化，是党的十七大确定的贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略部署。但是，目前无论在基本公共服务均等化的基本理论还是在实施政策与推进举措方面，都需要进行积极的探讨。

一、如何把握公共服务的内涵及其与公共产品的关系

“公共产品”是现代财政学的核心概念之一。非竞争性和非排他性是公共产品两个基本特征。完全具备非竞争性和非排他性的产品，属于纯公共产品，而只具备其中一个特征，或排他性、竞争性不充分的产品，则属于准公共产品。公共产品有狭义和广义之分。狭义的公共产品是指政府通过自身的生产与分配活动所提供的公共产品，属于直接的资源配置范畴。广义的公共产品则涵盖市场经济中政府的所有职能。在广义的公共产品中，不仅包括国防、治安、文教、社会公共设施等狭义的公共产品，也包括政府为实现宏观经济稳定和收入分配公平而制定的各种制度与政策措施。

何为公共服务？它与公共产品存在怎样的关系？对此理论界并未给出一个统一的解释。综合国内外专家学者的论述，基本上可以归纳为“不同论”与“等同论”两种观点。前者认为政府为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务，而有形的被称为公共产品。后者认为公共服务和公共产品是同义的不同表达，没有本质差异。而按照公共产品的广义理解，把法律、制度、秩序、公平正义等也纳入公共产品的范围，可以得出：公共服务=公共产品=政府职能。

基于基本公共服务均等化的政策语境分析，笔者基本认同后一种观点。所谓公共服务应是政府为满足社会公共需要而提供的各类公共产品。作为均等化对象的公共服务，不仅仅是那些无形的“公共服务”，也包括那些有形的公共产品，如公共交通等公共设施。需要强调的是，第一，把公共服务等同于公共产品，并确立广义的公共产品或服务概念，并非意味着政府所作所为都是提供公共服务。公共服务的边界是市场失灵领域，也即社会公众自身无法解决的事项。社会公众自身可以做的事情，即使政府在做，也不能认为是公共服务。同样，政府没有做的事情，也不能认为就一定不是公共服务。因此，在界定公共服务范围时，需要注意现实中政府行为存在的“越位”和“缺位”问题。第二，政府公共服务的对象是全社会所有的私人部门，既包括居民，也应包括各类组织，如企业。那种把政府为居民提供的服务叫公共服务，而把对企业提供的服务排除在公共服务之外的观点，也是值得商榷的。

二、如何界定基本公共服务的性质及内容

何为基本公共服务？它包括哪些内容和项目？从现有的文献资料看，大致有以下几种观点：一是从民生性和公共服务的技术特征角度，认为基本公共服务是指与民生相关的纯公共服务。除此以外的公共服务都属于一般公共服务（安体富，2006）。二是从消费需求的层次和同质性的角度，认为“基本”公共服务，可从两个角度理解：从消费需求的层次看，与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务；从消费需求的同质性看，人们无差异消费需求属于基本公共服务（刘尚希，2007）。三是从保护人的基本权利的角度，认为基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会的发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件（陈昌盛，2007）。四是从基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定基本公共服务。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务；所谓广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务；所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应（中国［海南］改革发展研究院，2008）。五是基于现实性、国际性、法制化、战略性和发展性原则来界定基本公共服务（丁元竹，2007）。

笔者认为，目前理论界关于基本公共服务的不同界说反映了考察问题的不同视角。实际上，基本公共服务本身就是一个“立体物”，从不同角度审视，就存在不同的特征。在借鉴理论界现有研究成果的基础上，我们认为，基本公共服务是直接满足社会公众基本公共需求的公共服务，其内含包括如下基本要点：第一，基本公共服务对应的是社会公众的低层次的或基本的公共需求。在我国现阶段，基本公共需求是指那些与民生直接相关的，即实现人的生存权利有关的全部需求和与实现人的发展权利有关的普遍需求。基本公共服务具有需求的无差异性特征。不同地区、人群之间、城乡之间对这类公共服务的需求具有同质性。与之相对应的非基本公共服务则具有需求的差异性。第二，按照社会公共需求的层次划分，公共服务可以分为基本公共服务和非基本公共服务。满足其他层次需求的公共服务则属于非基本公共服务。第三，基本公共服务并非就是纯公共服务，有些是准公共服务，只要是与民生直接相关，也应属于基本公共服务。第四，基本公共服务的供给范围受社会成员的基本公共需求与政府的供给能力的共同影响和决定，存在一个动态的发展过程，具有阶段性特征。

三、如何认识基本公共服务“机会均等”与“结果均等”的关系

关于基本公共服务的均等化的目标定位，理论界的共识是“均等化”不是基本公共服务的平均化，而应着眼于“底线均等”，即实现基本公共服务的“低标准、广覆盖”。然而，均等化本身还包含着“机会均等”与“结果均等”两层含义。如何把握二者的关系，人们的认识并不一致。有的学者认为，相对于机会均等，“结果均等更重要”（安体富、任强，2006）。而有的学者更强调机会的均等，认为“均等化的本质是通过某一个层面的结果平等来达到机会的均等，公民不因性别、年龄、民族、地域、户籍而受到不同的待遇。很显然，实现基本公共服务均等化，不是强迫公众接受均等的结果，而是让公众自由选择政府提供的公共服务”（刘尚希，2007）。

笔者认为，在实现基本公共服务均等化过程中，必须首先确保公众对基本公共服务享有均等的机会。在机会均等的前提下，结果均等的实现程度取决不同基本公共服务项目的特殊性质。应该指出，由于基本公共服务属于那些对公众自身生存和发展具有基础性意义的公共服务。对于给予的基准均等的消费机会，理性的消费者（追求自身福利最大化）应有的选择不是拒绝，而是接受。显然，对于那些排斥基本公共服务消费的公众来讲，一定是他们对这些基本公共服务的主观效用评价低于其实际效用，换句话说，这些基本公共服务对他们而言是一种优质品。根据市场失灵理论，对于正常公共服务的消费，政府必须建立某种偏好显示机制，满足消费者的偏好，而对于优质品的消费，政府应通过强制性的制度安排，矫正消费者的偏好。据此，笔者认为，基本公共服务均等化，既应为消费者创造均等的消费机会，也应通过规则和激励的制度安排，如强制性的义务教育、社会保险制度等，保证均等的消费结果。总之，基本公共服务的均等化应求得机会均等与结果均等两个层面的统一。

四、如何看待基本公共服务均等化中的“地方标准”

目前，基本公共服务均等化已经成为地方财政政策的一项重要内容。然而，由于受各种主客观因素的影响，各地基本公共服务均等化的“建设标准”并不相同，甚至相差较大。广东省已率先研讨全省基本公共服务均等化发展战略规划，并重点就农民工的基本公共服务供给问题，探索包括义务教育券、基本医疗券等在内的公共服务券制度。在全国某些地区，九年制免费义务教育尚未真正实现，而河北省某县已经在规划实行高中阶段免费义务教育。应该说，地方政府对基本公共服务均等化的探索和实践是值得鼓励的，但由此形成的各种“地方标准”及其可能引发的问题同样值得我们关注。其一，可持性问题。基本公共服务均等化是一个长期、渐进过程。一些地方基本公共服务标准起点过高，超过自身的经济和财政承受能力，将使得均等化过程变得不可持续。其二，道德风险问题。基本公共服务均等化需要建立在明确的政府间职责分工的基础上。在我国目前政府间财政职责分工不明确的情况下，缺乏硬性预算约束的地方政府有可能从本辖区利益，甚至本地政府的利益考虑，把基本公共服务的供给标准定的偏高，倒逼上级或中央政府为之买单。其三，“盆地效应”问题。这里的“盆地效应”是指在不存在辖区间流动性壁垒的情况下，发达地区基本公共服务的高标准供给，会诱使民众从低标准地区大量涌入的现象。随着我国户籍制度改革的逐步深入，居民地区间的流动会变得更为容易，由此引发的这种盆地效应会对流入地区的财政经济运行产生较大影响。

基于基本公共服务均等化中“地方标准”可能引发的问题，笔者认为：（1）中央政府应承担起基本公共服务均等化宏观调控的职责，在国家层面上建立基本公共服务均等化统一的保障标准，以“国家标准”引导和协调“地方标准”。（2）按照公平和效率两相兼顾的原则明晰中央和地方在基本公共服务均等化方面的职责分工。对于那些不能按国家标准提供基本公共服务的欠发达地区，不论基本公共服务项目是否属于地方性物品，中央都应通过转移支付的形式与地方共同承担提供职责，以体现公平原则。对于那些可以按国家标准提供基本公共服务的发达地区，应按照基本公共服务的受益范围确定中央和地方各自的支出责任，以体现效率原则。（3）对于发达地区在国家标准以上提供基本公共服务而引发的所谓“盆地效应”，治本之策在于缩小地区间经济和财政差距，发达地区在其中应承担横向转移支付的责任，而不是要求中央给予额外的经济补偿或支持。另外，“盆地效应”的存在对发达地区来讲并不仅仅是一种财政负担，也是其财政竞争力的一种体现。发达地区在基本公共服务上的财力投入可以从外部资源流入和利用上得到回报，对此应该有一个辩证的认识。

五、如何构建与基本公共服务均等化相匹配的转移支付制度

关于构建与基本公共服务均等化相匹配的政府间财政转移支付制度，目前大致存在“一般性转移支付有效论”和“专项转移支付有效论”两种观点。“一般性转移支付有效论”看到了税收返还和专项转移支付的缺陷，主张扩大一般性转移支付的规模。“专项转移支付有效论”则认为“专项转移支付大部分都是公共支出，针对性更强，而推进基本公共服务均等化就是要有针对性地解决一些重点的问题，因此专项转移支付更有效。”（白景明，2008）“当用拨款来保证各地区之间某些公共产品或服务的最低服务标准时，合适的拨款类型应该是有条件整额拨款或有条件封顶配套拨款。”（钟晓敏，2001）笔者认为上述两种观点各有偏颇。其一，采用一般性转移支付实现基本公共服务均等化，由于地方政府“经济人”性质，必须以辖区民众“自下而上”的有效监督和约束为前提条件。唯此，才能保证地方政府的政策性和地方财政的民生导向，把转移支付资金真正用在与当地民生密切相关的基本公共服务项目上。而众所周知，我国这种监督和约束机制并不健全，主要表现是地方预算的不完整和不透明，存在大量预算外收入；许多地方人大对预算的监督仍沿袭多年来的行为模式，只重视程序而不重视实质，往往使预算监督制度流于形式。在我国现阶段地方预算监督和约束比较“弱位”的背景下，地方政府极有可能会在错误的政绩观和利益观的驱动下，把中央意欲实现基本公共服务均等化的转移支付资金用于非基本公共服务，甚至非公共服务项目上，出现“漏出效应”。实际上，从国际经验看，大多数发达国家如德国、加拿大、英国等之所以选择一般性转移支付作为均等化的主要工具，主要是因为这些国家财政均等化的目标定位是地方财政能力或一般性公共服务的均等化（这与我国基本公共服务均等化的目标定位并不相同），而且地方公众对政府的民主监督机制相对也比较健全（这与我国地方政府的预算软约束形成鲜明对比）。但即便如此，为了防止地方财政行为的偏差，保证一些基本公共服务的供给，有些国家仍安排相当数量的有条件转移支付。其二，采用专项转移支付实现基本公共服务均等化，由于在资金使用上限制过死和项目划分过细，既会造成中央审批成本过高，也不便于地方对转移支付资金的统筹安排，从而会降低转移支付资金的使用绩效。

鉴于一般性转移支付和专项转移支付的上述缺陷，笔者主张引入和构建分类转移支付制度作为我国今后一个时期均等化转移支付的主要类型。所谓分类转移支付，是一种介于一般性转移支付和专项转移支付之间的转移支付形式。和无条件（一般性）转移支付相比，它是有条件的，中央政府规定这种拨款的使用方向。但它又不同于有条件专项转移支付，即它不指定地方应该使用拨款的细目或具体用途，地方拥有一定的自由裁量权。分类转移支付的均等化优势在于，一方面，其“有条件性”可以保证地方政府真正把转移支付资金用于基本公共服务事项，减少一般性转移支付运行中的“漏出效应”；另一方面，其“宽条件性”，即在基本公共服务事项范围内，不规定具体实施项目，又可以克服专项转移支付对地方限制过细和过死的缺陷，便于地方统筹安排。可以说，分类转移支付既兼具一般性转移支付和专项转移支付的共同优点，又克服了两者各自存在的缺陷和问题，因而是一种改良型转移支付类型。从国际经验看，澳大利亚在2001～2002财政年度安排的特定转移支付款项占整个州级政府获得的财政受助总额的4I%，并且其投入主要集中在教育、卫生、交通、社保、住房等领域（前三项约占75%），明显具有分类转移支付的性质。分类转移支付也被澳大利亚官方邀请的独立评估机构的改革建议所推崇。美国拥有世界上最大规模和最多项目的专项转移支付体系。由于被认为兼具一般性转移支付和专项转移支付的优点，分类转移支付成为近年来美国专项转移支付改革的主要方向。在我国构建均等化转移支付过程中，上述转移支付制度发展和改革的国际新动向显然是值得我们关注和借鉴的。

参考文献

［1］安体富．公共服务均等化：理论、问题与对策［J］．财贸经济，2007，（8）.

［2］刘尚希.基本公共服务均等化：目标及政策路径［N］.中国经济时报，2007-06-15.

［3］陈昌盛．基本公共服务均等化：中国行动路线图［N］.上海证券报，2007-12-21.

［4］丁元竹.我国现阶段的基本公共服务均等化［EB/OL］．新华网，2007-05-28.

［5］马国贤．基本公共服务均等化的公共财政政策研究［J］．财政研究，2007，（10）.

［6］中国（海南）改革发展研究院．百姓·民生：共事基本公共服务100题［M］.北京：中国经济出版社，2008.

［7］广东积极推进基本公共服务均等化［N］.南方日报，2008-05-09．

《河北经贸大学学报》2009年1期，张晋武　张献国　岳凤霞