国际自由贸易区的特点和条件

第四节　国际自由贸易区的特点和条件

根据前述的国际自由贸易区演进与发展实践，可以归纳分析国际自由贸易区的性质、特点、形成和发展的条件及其作用，加深对国际自由贸易区的理解。

一、国际自由贸易区的特点

分析比较世界上成熟的自由贸易区，核心是通过放松管制，加快货物进出、人员往来、资金流动、信息传递，表现为以下三大自由:一是货物进出自由，不存在关税壁垒和非关税壁垒，凡合乎国际惯例的货物进出均畅通无阻，没有任何国界限制。二是投资自由，投资没有因国别差异带来的行业限制与经营方式限制，包括投资自由、雇工自由、经营自由、经营人员出入境自由等。三是金融自由，外汇自由兑换，资金出入与转移自由，资金经营自由，没有国民待遇与非国民待遇之分。^[23]国际自由贸易区的具体特点如下:

（一）“境内关外”的自贸区区域定位

“境内”指自贸区是“一国的部分领土”；“关外”即“在一国关境以外”；“境内关外”是“免于实施惯常的海关监管制度”。所以，具有“境内关外”的开放条件和实施非惯常的海关监管的港口或区域才是真正的自贸区。

因此，国际自贸区的海关机构精简，管理便捷，监管手续简化，对区内企业和货物实行“一线放开，二线管住，区内自由”。“一线放开”，即境外货物进出自贸区不需向海关呈验，也不需正式报关。“二线管住”，即海关依法管住管严自贸区与国内非自贸区的通道，以保护国家的关税收入和确保国家安全。“区内自由”，即区内货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工，自由流动和买卖，无需经过海关批准，只需备案。因此，自贸区通关效率高，货物集散快，进出流量大。例如，美国自贸区只有少数几个海关专管人员，有权对货物抽查，但须向管理机构出示证件才准予入区。

（二）比较完善的自贸区法制保障

先立法、后设区是成功自贸区的普遍做法，以严密的法律法规保障自贸区健康发展。为了发挥自贸区在吸引投资、引进技术、服务本国经济等方面的作用，一国或地区总是在自贸区内实行一些特殊的经济政策。世界上大多数自贸区，一般都采取将所实行的经济政策以法律形式固定下来，且立法级别通常为中央层面。除国家（中央）立法外，所在地政府还制定相应的条例、规章，规范自贸区的各种活动，使管理者和投资者有法可依，有章可循。例如，日本1954年制定的《关税法》，对不同种类的保税区作出明确规定后，才设立实施保税区；中国台湾2003年颁布的《自贸区设置管理条件》等法律和操作规则；美国颁布的《对外贸易区法案》等。正是由于自贸区法律制度完备、执法有效的法制环境，才能保证自贸区遵循守法便利和服务高效的原则，真正体现自贸区最大限度的自由与便捷，凸显自贸区在区域经济一体化过程中的巨大吸引力。

（三）综合发展的自贸区区域功能

随着国际经济形势和设区国条件的发展，自贸区也经历了由贸易型、出口加工型和贸工混合型的演变过程。世界自贸区在数量增加的同时，更加注重自贸区功能的拓展和融合，如今自贸区通常集贸易、加工、仓储、货运、商贸、中介、金融、保险等功能于一体。这些行业之间相互依赖，形成一个以自贸区优惠政策和优良基础设施为依托的产业群。功能综合的自贸区在抗风险、产业集聚、服务一体化等方面更具竞争优势，尤其有利于促进服务贸易的国际化。例如，韩国釜山镇海经济自由区依托釜山新港，吸引跨国企业设立东北亚地区总部，发展海运物流及陆上航空物流基础产业，引进世界一流的高新技术以及教育、医疗机构，打造造船、汽车、机械产业群等，建设东北亚地区的商务中心。阿联酋自由港区内除中转贸易、加工制造业以外，其他与之相关的中介服务业也可进入，除酒店、医院外，阿联酋本国的银行、法律事务、餐饮业等均可入区经营。这些成功的自贸区均定位于功能综合型的自贸区。

（四）丰富多样的自贸区优惠政策

目前世界各国或地区针对自贸区实行的经济政策，因为经济发展水平、政治制度等差异而有所区别，但是，比国内其他经济地区享有更多的优惠政策是一个共同的特点。为鼓励外商前来投资，自贸区作为“境内关外”免于实施惯常的海关监管制度，对进出境关税豁免，境外进出自由贸易区的货物，包括转运、储存，均无需交纳关税，且一般不受时间数量限制，区内货物运往境内其他区域，须征收关税，征收对象一般是根据出区货物所含进口部分的原材料或零部件。

此外，各自贸区除免征关税外，还赋予其他税收优惠，进一步鼓励外商投资。例如，智利的伊基克自贸区，除了免收关税外，还免征公司所得税和增值税，货物（包括生活资料）免除一切地方税，进口货物仅征3%的货物税。中国台湾2003年颁布的《自由贸易区设置管理条例》、《自由贸易港区货物通关管理办法》等法律和操作规则规定，区内投资企业进口自用机器设备、原料、半成品等免征进口税，产品出口免征出口税；营业后头5年免除营业税、商品税和企业所得税，5年后的企业所得税也只收18%。利用再投资，基数额低于年所得额的25%时，免征所得税。美国《对外贸易区法案》规定，缓征关税，在货物实现销售时完税，减少资金占用；在区内加工的劳务费、管理费和利润不征关税；区内货物一般不征收国家税和地方税。

（五）自由开放的自贸区金融环境

目前世界成功的自贸区都在区内放松金融管制，实行金融自由化政策。其主要内容包括:放宽或取消对银行支付存款利率的限制；减少或取消对银行贷款规模的直接控制，允许业务交叉；允许更多新金融工具的使用和新金融市场的设立；放宽对外国金融机构经营活动的限制及对本国金融机构进入国际市场的限制，减少外汇管制；在汇率制度的安排中增加汇率的灵活性。^[24]例如香港自由港，香港的货币市场是全球最开放的市场之一，资金可自由流通及调度。资金经营自由，没有国民待遇和非国民待遇之分，本地银行与外国银行享受完全平等的待遇。外汇市场完全开放，企业可以在香港银行开立多种货币账户，采用不同货币营运业务或进行投资。这种投资、金融、外汇自由化政策，使香港成为著名的国际金融中心之一，极大地促进了香港自由港的发展与繁荣。

（六）灵活高效的自贸区管理模式

世界自贸区的设立，中央政府多数设立专门的机构对其进行宏观管理，有权对所设区域内的一切机构与事务进行监管、有权自行制定法规与条例、有权独立行政而不受其他职能部门干预等。例如，美国的对外贸易区委员会、欧盟的欧盟理事会、巴拿马的自由贸易区管理委员会等，最具有代表性。同时，根据法律授权，自贸区区内实行统一管理，即实行管理机构设置一体化，管理一体化，服务一条龙，体现区内管理的高效与便捷。如迪拜自贸区成立港务局，对港口内海关、银行、邮电、交通运输、治安等实行统一管理，统一办公，取消了多头管理机构。可在24小时内办妥进出口手续、签证等，7天之内即可办妥投资审批手续。再如迪拜杰贝-阿里自由贸易区，管理机构是自由区管理局，由港口、海关和自由区组成联合体，负责管理和协调自贸区的整体事务，特别是着眼于自由贸易区与城市功能的相互促进，带动了周边经济发展。也可直接向投资者颁发营业执照，提供行政管理、工程、能源供应和投资咨询等多种服务。

（七）宽松便捷的自贸区监管环境

国际自贸区普遍结合现代信息技术手段，采取“单一窗口”模式，创造宽松便捷的监管环境。“国际贸易单一窗口”为各国政府和贸易界双方都带来了巨大效益，成为全球自贸区发展的共同趋势。^[25]

联合国贸易便利化与电子业务中心（UN/CEFACT）2005年公布的33号建议书提出“建立国际贸易单一窗口”。国际贸易单一窗口^[26]是指国际贸易和运输相关各方在单一登记点递交满足全部进口、出口和转口相关监管规定的标准资料和单证的一项措施。如果为电子报文，则只需一次性地提交各项数据。其正式名称是“国际贸易数据系统”（ITDS），通过对国际贸易信息的集约化和自动化处理，达到国际贸易数据共享和大幅提高贸易效率的目的，更适合为贸易商和政府当局提供服务。这种服务能够促进贸易商和政府机构之间、政府机构之间国际贸易相关信息交换，目的是获得许可证和授权、证书和必需的审批。联合国2011年召开的全球贸易便利化会议把国际贸易单一窗口分为有限单一窗口（海关、港口、自贸区等）、国家单一窗口、国际区域单一窗口等三类。2013年12月6日，世界贸易组织巴厘岛部长级会议达成的《贸易便利化协定》中，也明确各成员方应努力建立或维持“单一窗口”。

东盟单一窗口计划于2015年运行，2013年开展一些跨境交易处理。国际贸易单一窗口发展的下一阶段是:在能够促进跨境贸易的全球网络中实现国家国际贸易单一窗口的联接，以及在国际供应链实现信息共享。最成功的范例是新加坡。2007年，新加坡实现了国际贸易单一窗口，连接了35个政府机构，彻底改变了国际贸易单证处理流程，给贸易商和政府机构带来巨大收益。其主要优点表现为提高效益、减少负担、数据准确、效率提升、程序便利。新加坡的企业通过国际贸易单一窗口10分钟就可办理整套手续，而东盟各国按传统程序办理则需要10—12天；新加坡的企业通过国际贸易单一窗口在1分钟就可以办理进出口许可手续，而东盟各国按传统程序办理则需要3—5天。因此，新加坡国际贸易单一窗口是将新加坡竞争力提高为国际贸易全球化大都市层次的国家战略信息系统，也是新加坡自贸区高效便捷监管环境的重要信息技术保障。^[27]

二、国际自由贸易区形成的条件

纵观国际自贸区发展历程，自贸区是个经济范畴，也是个历史范畴，是人类社会发展的必然结果，有其必然性和阶段性。自贸区种类各异，其中既有成功的案例，也有失败的教训。自贸区建设成功与否取决于以下形成条件:

（一）优越的经济地理位置

在传统自贸区时期，设区的首要条件是看经济地理位置是否优越。当时，自由港主要集中在地中海沿岸国家，地中海北岸港湾优良，交通便利，欧洲这些贸易大国先后在一些主要港口或附近地区设立自由港或自贸区，开展对外贸易和转口贸易。19世纪以后，自由港由地中海发展到东南亚地区，如直布罗陀、新加坡、香港等。二战以后，自贸区迅速发展到美洲和亚洲地区，尤其是台湾成功创建的高雄出口加工区，创造了新型的自贸区，使自由港单一的对外贸易或转口贸易扩大到加工、制造等领域。而工贸混合型自贸区在设区时首要考虑的因素也是地理位置。因此，从自贸区设区的地理位置特征看，自由港、自由贸易区、出口加工区、保税区等不同形式的自贸区大多设立在港区或毗邻港区的地区，也有设在内陆、边境地区、远离港口地区的自贸区，但是其航空、陆地等运输条件良好。

可见，自贸区对设区选址要求很高，一般选址条件如下:一是具有交通便捷的地理位置。自贸区最好设立在国际海运港口内，或者毗邻国际机场，或者有发达的铁路和公路交通网络。二是具备良好的周边社会经济环境。如设区地的政治、经济、文化、居住以及经济腹地等条件是否优良。自贸区实践证明，用“孤岛”模型建设自贸区是难以成功的。80年代开始，就有人提倡在远离市区，用完全隔离的办法开发建设经济技术开发区、出口加工区等自贸区，结果因为自贸区人气和经济活动不旺而无法形成仿真的国际经济环境。三是具有完备的生产要素条件。自贸区的开发成本、地价与房价、办公用地、产业配套、科技水平、科技人才与一般人力资源等生产要素条件和价位，是否满足自贸区投资回报率的要求。

（二）自贸区设区国的社会经济状况

所有自贸区的设立都有其特定的政治经济背景，一般是关税越高，国际贸易越发达，对自贸区的需求越大。反过来，自贸区的设立又进一步提升了设区国在国际贸易中的地位与影响。而自贸区的发展既需要便捷的交通、优越的地理位置、廉价的生产要素等“硬”的基础条件，也需要便捷通关、金融自由、政治稳定等软环境。

以英国为例，20世纪80年代初英国经济衰退，社会各方要求对经济衰退影响严重的地区提供“激励政策”。英国政府考察了赛那、鹿特丹、汉堡三个自由贸易港区，一致认为设立自由贸易港区对经济发展确有积极的意义。英国政府选定在失业最严重的六个地区开办自由贸易港区，鼓励国际贸易、转口贸易，刺激国内投资和吸引国外投资，促进经济增长，创造更多的就业机会。这既有利于缓解英国当时的经济衰退，也为今后英国的国际贸易奠定了基础。英国自贸区的起源和内在因素表明，自贸区设区国的经济状况对自贸区的建设有着重要影响。

（三）世界经济的发展状况

自贸区产生和发展的根本基础是贸易自由化、市场全球化和世界经济一体化。随着生产力的发展和科技水平的提高，国际间的社会、政治、经济、科技、文化等相互往来日益频繁，形成了一个相互依赖、相互联系、统一的世界经济体系，世界各国都是其中的一个环节，“孤立”于世界经济体系之外的国家将难以生存和发展。贸易自由与贸易保护是各国贸易政策的交锋点。一般情况下，经济发展水平较高的国家，比较优势明显，倾向于采取自由贸易政策，鼓励国际间贸易自由发展。反之，经济发展水平较低的国家，缺乏比较优势，则倾向于采取贸易保护政策，保护国内民族工业和培育战略新兴产业的发展。但是无论是主动还是被动，各国都被卷入世界经济体系之中，而且使各国在生产、流通、投资、分配、消费等各个环节逐渐形成不同程度、不同条件的相互关系，即市场全球化。所以，市场全球化是国际贸易发展的结果，也是国际贸易顺利实现的载体。如果按照贸易自由化和市场全球化的规则运行和发展，世界经济就能够实现全球无障碍运行的理想状态，即世界经济一体化。显然，目前世界经济实际运行中存在各种各样的障碍，因此，WTO的使命就是逐步消除这些障碍，最终实现世界经济一体化。但长期陷入僵局的多哈回合谈判严重阻碍了世界经济一体化的进程，各国纷纷设立自贸区，为生产要素全球无障碍流动提供一个缓冲带。也就是说，自贸区接力WTO，促进了世界经济一体化进程。

建立自贸区是各国积极主动融入世界经济体系的一个捷径。这是因为设区国可以自主决定自贸区内贸易自由化的程度、范围、幅度等，即在本国风险可控前提下，实施贸易自由化政策，吸引国际资本、先进技术、人才、管理经验等。如二战后贸易保护主义盛行，美国是当时最发达的资本主义国家，是贸易自由化政策的倡导者，美国倡议签订了《关税与贸易总协定》，使贸易自由化政策重新成为国际贸易的主流。再如，亚洲四小龙，其出口导向型战略的成功就得益于西方发达国家寻找海外投资，向外转移产业的需求。可见，世界经济的发展状况是各国自贸区形成和发展的重要外部条件。

（四）综合的可行性分析和便捷的经营管理

自贸区的建设规划与定位必须以综合环境的可行性分析为基础。一是分析设区国的社会经济环境状况。其中包括对自贸区所处的地理位置、交通运输和通讯条件、经济腹地、人才与技术状况、产业结构、生产资料、经济管理环境与人文环境等国内环境进行可行性分析，是否能满足自贸区设立的要求。二是分析世界经济环境状况。即世界经济发展、产业国际分工以及国际市场发展变化的趋势是否适合设立自贸区。在国内外社会经济环境都有利于自贸区设区的基础上，对自贸区进行科学定位，即根据综合环境的可行性分析的结果，确定自贸区的类型、功能、范围和目标，才能确保自贸区建设取得成功。

以自由港为例，作为商品集散中心，其设立的选址条件要求较高。如香港自由港，海岸线约870公里，位于港岛与九龙之间的维多利亚港面积达5000公顷，可同时停泊150艘万吨轮，是世界三大良港之一。特区政府提供了各项便利设施，加强海、陆、空运输基础设施建设，并制定了相关配套措施，如简化海关税制、减免关税等。香港拥有全世界最繁忙的货柜码头和机场，是亚洲主要国际和地区航空及航运枢纽。香港实行区港一体化，已由单一的转口贸易港发展成为经济结构多元化的自由港。自由港功能全面、结构完善，范围覆盖了整个香港，商品可以免税自由进出，资本可以自由流动。这种多元化的综合功能让香港在世界各类自由经济区中，保持着强劲的竞争力。

再如贸工混合型自贸区，自贸区的选址条件要求不是太高，不要求一定具备港口条件等。如迪拜是中东最大的自由贸易中心，是世界著名的经济、金融中心，也是阿联酋70%非石油贸易的集散中心。迪拜地处东西方交流的咽喉要道，长达734公里的海岸线提供了丰富的港口资源，是世界最繁忙的货物集散地之一，在世界港口航运业中占有举足轻重的地位，毗邻建设的自贸区也具有相当重要的国际影响力。迪拜就是先建造了港口码头，经过成长发展再设立自贸区，使两者形成优势互补。1979年，世界最大的人工港—杰贝阿里港开始投入使用。杰贝阿里港附近就是1985年成立的杰贝阿里自贸区，而在港口周围还有国内最大的迪拜国际机场。现在，迪拜已经把两港一区的模式当作一个海空联运的主要转运港，即形成包括一个航空港、一个海港、一个自由贸易区在内的物流运作模式。

同时，自贸区也有一些不成功的案例，如塞内加尔的达客厄尔自贸区。该区成立于1974年，于1976年开始运营，但没有实现增加就业机会和外汇收入，吸引外资等目的。1986年，其就业人数1200人，1990年反而降到600人，出口额仅为400万非洲法郎（约合1470万美元）。虽然塞内加尔的政治环境稳定，金融状况良好，税收与关税政策与邻国相比具有优势，但是自贸区仍未实现预期目标。分析其失败的原因，主要是因为低就业率、低投资率、低劳动生产率，以及较高的设备使用成本和运输成本，政府管理效率低下等。又如印度的坎德拉出口自由区，经营情况一直不佳。主要因为该区的管理机构分三级:管理委员会、管理局和管理厅，机构重叠，项目审批手续复杂，需要与中央和地方有关的几十个部门协调，官僚主义严重，管理效率低下。

综上所述，自贸区设立的经济地理位置、设区国的社会经济状况、世界经济的发展状况、可行性分析、高效便捷的经营管理与法律制度等都对自贸区能否实现预期目标产生重要的影响。