城市改造的特点和前提条件

(一)城市改造的主要特点

由于城市改造是指已经发展成为大城市的城市管理者回过头来对老城区的改造更新，是在长期以来已经形成的城市版图上进行有目的性的翻版翻新，这一过程中还要解决老城区长期遗留的问题，需要触及各方利益和矛盾，其艰难程度、复杂程度是可想而知的。同时，这也就注定了城市改造具有局部性、局限性、复杂性、价值属性、非连续性等特点。

1.城市改造的局部性

这是在我们定义城市改造基本含义时就已经给出的结论，即城市改造仅局限于大城市的老城区，而不包括大城市的新城区，或者其他新兴城市向外扩张发展的区域。这是城市改造又称为“旧城改造”的主要理由，它反映了城市改造最基本的任务和目标，决定着城市改造定义所包含的基本范畴。这一特点包含着如下几层意思:一是它给定了明确的地域界线，即大城市老城区，使得城市管理者能够具有明确的改造任务和目标，并且改造一点就少一点，其结果是可以预期的。二是它给出了城市发展经验教训方面的案例，即“城市病”的“病因”和“症状”，以及规避“城市病”的实证案例，使得城市管理者在新兴城区建设发展的过程中能够加以借鉴，从而避免重蹈覆辙。三是它明确了城市改造是城市自我发展回过头来解决存量资源优化提升问题，是进一步挖掘和发挥老城区文化资源、土地资源、区位资源优势和潜力，实现其价值最大化，为城市整体品位提升和发展作贡献的重要选择。

2.城市改造的局限性

从总的印象上来讲，城市改造是在长期以来已经形成的城市版图上进行有目的性的翻版翻新，这就注定了城市改造是有局限性的，不像一张白纸能够画出最新最美的图画那样，在规划改造中要受到种种因素的制约和限制。只有做好统筹协调、平衡各方利益关系，因势利导，才能够在艰难复杂的环境中达到“破”与“立”的统一。简单梳理一下具体表现在以下几个方面。

(1)制度的制约。尤其是对土地私有化程度高的国家来说，私人地产受到法律的严格保护，不可侵犯，城市改造如果涉及私人地产的拆迁，就必须得到私人的许可，否则是动不得的，只有绕着走。像那些土地归国家所有、地面房产归个人所有的国家，代表国家的城市政府就可以依法提出在国有土地上的改造规划，然后依据规划对地面建筑物进行拆迁补偿，最后就可以实施改造更新。尽管这一过程充满了艰辛和博弈，但最终会因补偿到位而得以实现。

(2)管理体制的限制。城市是一个社会综合体，城市组织管理系统中有横向的管理，也有纵向的管理，还有相对独立运行的组织系统，这些组织机构按照法定的管理体制运行，在决策机制上自成一体，也就是说，城市政府并非是决定城市一切事物的最终决策者。比如，我国驻扎在城市的军队、中央派驻单位等，决定他们人财物管理的是垂直的管理体制，不是城市政府所能够决定得了的。

(3)历史文化保护传承的限制。一般情况下，老城区经过几十年，甚至是几百年的积淀，形成了一些具有地域特色和民族风情的历史老街区，文化底蕴和市民的情结厚重，特别是一些历史文化古城，其世代传承下来的文化古迹遗址是一笔物质和精神财富，是受到法律保护的，是动不得的。在这样的情况下欲实施改造，就必须尊重这些“文化古迹”、“人文情结”，并以保护和传承为前提，不能单纯追求经济利益和现代化。否则，就要受到社会各界的强烈反对，支持改造的市民和社会基础就会丧失，改造难以实施或半途而废。在我国这方面的例子很多，就不再列举了。

(4)特殊区域的限制。如军事用地周边、国防设施周边、航空限高标准等等，都是一些刚性的限制因素，改造时必须考虑，并且要绕着走。

(5)拆迁成本的限制。这就是为什么城市改造一般局限于棚户区、国有集体老工业厂区、公共服务设施等的拆迁改造的原因。如果是涉及私人住宅、私营工业厂区特别是大体量的建筑物太多，就关乎拆迁成本问题。很多城市改造项目就是由于成本过高而搁浅的。

(6)城市管理的限制。这主要反映在实施改造的过程中，要遵照城市管理的要求对改造项目的安全、对城市交通、对环境的影响实施防护措施，关系到改造的成本和难度。

3.城市改造的复杂性

所谓城市改造的复杂性，是因为它需要经历一个“破旧”而“立新”的过程。这一过程是复杂的、艰难的，有时遇到的难题和阻力使你不得不选择放弃，或者是在实施的过程中如果不再付出巨额代价也要走到半途而废的地步。前面我们所讲的“限制”是构成这一复杂性的诸因素，如果不能突破这些限制就只有选择放弃，如果能够在微观技术层面上突破，那下一步的问题就是各方利益的博弈了。在这个“破旧”的各方利益博弈的过程中，就更加显现出其复杂性、不确定性、艰难性了。其中，作为主导者的城市政府、参与改造主体方的开发商、被拆迁主体的个人和单位等三方利益，哪一方利益得不到满足都会使改造项目搁置，甚至在改造过程中受到了宏观经济环境、重大事件的影响，使相关利益各方感到了不公平，都会纠结起来重提利益平衡问题。如果政府、开发商不进行周全的超前考虑和防范，就会陷入复杂的纠纷中而严重影响改造项目的实施。在我国这方面的例子也很多，在一些城市所见到的“半拉子”工程、烂尾楼等，大都是各方利益未能实现平衡的结果。

4.城市改造的价值属性

前面列举了城市改造的局限性、复杂性，一般认为参与改造各方会望而却步。但是，在实际操作过程中人们还是感受到了存在着许多止不住的欲望和动力，会不惜一切代价跃跃欲试，为的是能在城市改造中分得一杯羹;或者一个改造项目在实施过程中即使夭折了也还会迎来许多前赴后继的接盘者，使得这个改造项目中间尽管出现了问题，但最终还是有资本进入从而实现了基本的改造目标。这就是因为城市改造存在着资源变资产的价值属性，即改造项目完成后所形成的城市环境价值转变成房地产资产财富价值，也就是说，改造后的城市环境使得城市不同区位上的土地、房产等资产升值了，城市政府可以获取改造后的土地出让收益用于偿还改造投入成本。同理，开发商在“立新”过程中的房地产项目也是随着时间的推移、环境的改善、区位资源的独享、品牌的广泛认知而不断升值的。总之，这个价值是改造项目完成后所形成的资源资产财富价值，它的升值空间主要来源于以下几个方面。

(1)文化底蕴的挖掘利用。我们知道，老城区在长期的发展过程中，积淀了厚重的文化底蕴，积累了浓浓的人文情结，留下了许多的历史记忆，城市改造如果注重老城区文化因素的挖掘、传承和利用，就会极大地触发人们特有的、怀旧的情怀，不断激起人们去体验追忆那些曾经熟悉的景色和人情风味，驱使人们不由自主地朝着当年、朝着故事里讲的情节去“探梦”，此时的老城区已经成为具有文化品牌魅力的一张名片，吸引着来自各方的“朝觐”者，最终带来的是人气和商气的集聚。特别是对一些历史名城，或著名的老城市街区，改造后出现的“修旧如旧，建新如故”的风貌，具有巨大的引力场作用。比如，广东佛山市的“岭南天地”项目就是典型的代表作。

(2)区位的稀缺性。由于城市改造是局部性的，确定改造的区域位置是有限的、稀缺的、不可替代的，这就注定了人们在选择上的唯一性，即别无选择。这样随着城市改造项目的日趋成熟，区位稀缺性所表现出的价值也在与日俱增，再不选择就会失去的心理将会驱使着人们作出选择的决定。

(3)环境的改善提升。这个环境，首先是城市政府通过改造更新公共基础设施来实现的。比如，道路交通、绿化生态、公共服务设施、水电气暖配套设施等城市硬环境的改善提升;其次是开发商通过修建建筑物及其配套设施、营造园林绿色景观而形成的品质优良的商住小区，即由城市硬环境与商住小区景观共同构筑的。环境的改善提升，使得老城区在一个新的起点和高度上焕发了活力、彰显了魅力，吸引着来自各方的寻梦者。

(4)市场的成熟度高。城市改造涉及各方面的利益，其中经济利益当为首要利益。从表面上看解决各方经济利益的渠道有许多，但最终都要归结到改造项目未来的经济收益上，这是最根本的来源，其他都是提前透支，甚至是一种押注。这就需要有一个市场经营问题，即改造后的商住项目在市场上的买卖、租赁交易过程中能达到预期的收益，或者超过预期的收益。一般的情况下，新兴市场是要有一个培育期的，3年、5年甚至10年，才能够逐步被人们所认知、所选择、所习惯，逐步凝聚人气和商气，不断提升价值。但是，由于老城区始终散发着挥之不去的厚重的历史文化气息，始终向世人传递着浓浓的人文情结、约定俗称的生活习惯、名声远扬的地域特色和人文风情，只要城市改造尊重传承这些城市文脉和精神，那么往日的人气和商气就会重聚，往日的市场景象就会重现并延续，改造后的商住项目市场培育期短、成熟度较高，经济收入预期可以实现。这方面的例子也很多。

5.城市改造的非连续性

这里讲的非连续性，是指城市改造并不像城市化发展那样是要经历缓慢起步、较快发展、快速发展、减速终结这样一个漫长的、连续的自然历史过程，也不像城市在向外扩张发展阶段需要经历一个由低级到高级的连续过程，城市的改造尽管应着眼于城市的整体发展，应符合系统性、整体性、连续性的要求，并具体体现在城市改造的规划中，但在实施过程中却因种种原因的交织存在，往往表现出非连续性(或碎片化)的特征，即城市改造的实施过程是碎片化的、非连续性的积累过程。这里，我们主要针对实际操作层面，并从城市发展的两条路径选择来进一步理解城市改造的非连续性特点。一般情况下，城市的发展特别是城市病的治理有两条选择路径:

一是“扩张”的路径。就是城市向外扩张发展的路径，即城市像摊大饼似的向周边不断扩张，不断地圈占新的土地资源，建设新的城市区域。其中，在做大城市规模增量的同时，也为老城区向新城区转移产业和人口提供了地域空间，起到了“疏”的作用，并且扩张的成本、难度相对较低，见效也较快，是城市发展的首选路径。

二是“改造”的路径。就是城市发展开始回过头来向内挖掘潜力，即不断改善老城区的环境、提升老城区品位、增强老城区长期形成的资源价值，并且在增强城市存量资源价值的同时，也为老城区人流物流财流的汇集提供新天地，或者留住老城区的人气和商气，起到了“堵”的作用(堵住人、财等的外流)。

正是由于城市发展特别是“城市病”治理有这样两条路径可以供选择，而不是只有唯一的选择，所以按照“先易后难”的逻辑，城市政府在城市发展的路径决策上还是首先选择“扩张”发展，只有当这条路径走不下去了、走不通了，或者成本、难度等已大于“改造”的成本、难度时，才会回过头来选择“改造”的路径。所以，“扩张”依然处于城市发展的首选地位。与此相对应，城市改造“复杂性”的特点告诉我们，“改造”的路径是一条布满荆棘、充满艰辛的城市自我发展道路，需要大的决心、大的投入，需要做艰苦卓绝的“破”的工作才能走下去、才能走得通。为此，绝大多数的城市政府在城市发展特别是对待“城市病”的治理时，都是两条路径同时选择，并各有侧重。这样，表现在城市改造上，就造成了老城区容易改造就改造，不容易改造就扩张的灵活性，导致以下几种现象的出现:

(1)在“改造”的过程中有的区域在重点区位一次性改造完成后就不再改造了，因为改造的成本太高、动力不足，改不动。

(2)有的区域因种种原因难以实施系统的改造，东一块西一块(除非有重大事件发生)，让人事先难以总体上把握。

(3)有的区域分期改造的时间间隔会很长，今年安排第一期改造，后面的安排其时间就不确定了，很可能要等几年……甚至更长的时间，或者干脆就直接取消了，这主要取决于各方利益的博弈情况等。总而言之，城市的整体改造过程表现出了明显的地域分布上的碎片化和时间上的非连续性特征。

也就是说，城市改造的机会性强，有了这个机会就要想办法抓住。因为，城市改造是城市政府选择了“向内挖潜”发展的路径，主要取决于人的欲望和主观能动性，并且受改造的局限性、复杂性、高成本影响严重，这背后必须有巨大的动力支持，否则，人的欲望会不断地遭到削弱，主观能动性也就会逐渐地丧失，就会造成动力强大了就动一动，动力减弱了甚至遇到了强大的阻力就停一停的局面，持续的、只增强不减弱的动力是不符合规律的。当然，城市化发展也好，城市“向外扩张”发展也好都会出现动力不足甚至减弱的情况，但由于它们是在一张白纸上画画，是在做增量发展，其复杂程度、难易程度、选择的范围、各利益主体间的博弈程度等，都无法与城市改造相比，因而所表现出来的只是发展的阶段性明显、发展的速度快慢等问题，其碎片化、非连续性的特征不明显、不占主流，房地产业在作发展战略安排时，不论是短期还是长期，其选择的余地和机会较多。

(二)城市改造的前提条件

前面我们讲了，城市改造是以治理“城市病”为前提条件的，这是最基本的条件因素，试想如果没有“城市病”的治理压力，城市政府就很难选择“改造”这块硬骨头去啃，除非发生资源刚性约束而致使“改造”成为城市发展唯一的选择，否则，城市发展的选择路径还有成本较低、难度较小的另一条。同时，我们还看到“城市病”的治理并不是城市改造唯一的前提条件，实际上城市的改造条件是由一系列要素组合而成的，只是影响城市改造动机和进程的先后次序、轻重程度不同罢了。我们之所以要进一步解析城市改造的条件因素，其主要目的是为房地产参与城市改造寻找理由、抢抓机遇、增强动力，实现其战略发展目标，提供重要的参考依据。因为，城市改造的前提条件就是房地产决定是否参与、如何参与的前提条件，并且这些条件要素构成了房地产参与城市改造的重大影响和决定要素。

鉴于此，我们着重从城市改造的诱因和动力来解析城市改造的前提条件，即从压力层面和动力层面这两个层面来解析这些条件要素及它们各自的作用力。也就是说，只要是城市改造的负面压力机制和正面动力机制都形成了，其城市改造的前提条件也就具备了，房地产参与城市改造的条件也就同时具备了。

1.从城市改造的诱因来看前提条件

简单来讲，城市改造的诱因主要来源于“城市病”的治理和资源的弹性约束，其中，“城市病”治理是来自于市民的、社会的压力，资源的弹性约束是来自于自然的、客观的压力，它们共同构成城市改造的压力机制。

(1)“城市病”的治理。这是城市改造的主要诱因，是因城市“得了病”危及人们的正常生活和生命健康，而引起的市民和社会对治理的强烈诉求，这一诉求给城市管理者带来了巨大的、持续的压力，而城市改造又恰恰是治理“城市病”的根本手段，所以“城市病”治理在推动城市改造的进程中能够起到基本的、倒逼的作用，是城市改造最基本的前提条件。试想一下，如果一个大城市中心区域(老城区)交通相对顺畅、环境优美、文化底蕴厚重、社会文明进步等都处在一个比较优良的状态，还有什么理由能够促成对这一区域实施大的改造呢? (西欧一些国家的老城区就属于这种情况，只需要维修保护了)即改造的前提条件不存在。有关“城市病”的治理问题，特别是在治理过程中房地产业应该如何认识和把握机遇，我们在第三章“房地产业与城市化”中的“把脉‘城市病’治理”一节里面，已经讲得很清楚了，这里不再重复。总之，“城市病”治理既是城市改造的一大诱因，又是城市改造的前提条件，房地产在“治理”或“改造”这一进程中是大有作为的。

(2)资源的弹性约束。这里的资源主要指的是新增土地资源。为什么是弹性约束而不是刚性约束呢?因为，如果城市发展到了新增土地资源的刚性约束份上时，就不管是否有“城市病”了，而是城市每发展一步都要在城市现有存量土地上做文章了。也就是说，当城市继续发展到了没有新增土地供应时，那只有对现有城市存量土地上的硬件设施(房产和基础设施)进行改造升级，提升存量土地资源的利用率和价值，不断做强城市实力，而别无选择。所以说，城市发展到了新增土地资源出现弹性约束时，就应该考虑回过头来挖掘老城区的潜在价值，走适度“扩张”与积极“改造”同步发展且灵活选择权重的发展之路。相反，如果是资源可以无限制的利用(比如，土地可以任意占用)，从事物发展先易后难的逻辑过程，以及城市管理者规避矛盾的惰性，“城市病”治理可以首先选择新占用土地，走扩张发展的路子。因此，城市新增土地资源的弹性约束是构成城市改造的重要诱因。这里，新增土地资源的弹性约束，主要表现在国家土地政策的调整变化，所带来的对城市建设用地的有限供应和有条件供应，进而严重制约了城市扩张发展的需求(与城市的快速发展不匹配)，即土地成为城市发展的一大制约因素。比如说，严格的耕地保护政策、大城市边界用地红线的确定、城市具体的用地指标等，由国土部门定期发布的政策信息，以及各城市政府的实际用地情况(如有储备抵押土地还未解冻的情况等)，当这些政策信息和制约程度反映在政府有关城市和经济发展的各种会议和文件上，或地方政策上时，就说明资源的弹性约束已经构成城市发展“向内挖潜”改造的诱因了。或者说，城市改造的前提条件已具备，酝酿和确定改造的压力机制或动力机制已经形成，剩下的就是一个时机的选择问题了。

2.从城市改造的动力机制来看前提条件

简单来讲，城市改造的动力主要来源于城市自我完善发展的需求、城市的经济实力、城市市民的诉求、城市管理者的政绩追求、城市各方利益群体的博弈、重大事件的助推等6个方面，并且在这6个方面所构成的城市改造动力机制中，城市自我完善发展的需求、城市的经济实力是社会物质基础、是第一推动力，城市市民的诉求、城市管理者的政绩追求是原动力，城市各方利益群体的博弈是核心动力，也是最复杂、最艰难的过程，有时甚至起到了决定性的作用;而重大事件则是外部动力来源，起到增能量、加速度的作用，但是它并非是每个城市都会发生的。

(1)城市自我完善发展的需求。前面讲过，在社会整体生产力处于较低水平下逐渐发展起来的大城市的老城区，难免存在许多遗留问题，并且随着经济社会的发展进步越显突出，到了影响市民生活质量和城市整体品位提升的地步，甚至得了严重的“城市病”，使得城市管理者不得不选择“向内挖潜”发展的路子，即对老城区的挖潜改造成为城市持续发展的必然选择。这样，城市的自我完善发展需求，就构成了城市改造的首要的、充分的前提条件，因为发展是硬道理，发展是永恒的主题。城市管理者要想实现城市的自我完善发展，就必然要回过头来解决老城区遗留下来的问题，而对老城区实施改造又是解决这些遗留问题的重要手段，是治标又治本的手段。

(2)城市的经济实力。如果说“城市自我完善发展的需求”是城市改造的前提条件，那也只能说明它是激发人的改造欲望的动力因素之一，是一个很重要的、能够持续激发人的改造动力的客观因素，因此把它列为首要的条件因素。但是，能否实施改造还要看城市的经济实力，就是说，只有主观愿望还不够，必须在客观上有能力才行，因为城市改造必须以资金的投入为基础，缺乏资金的投入是万万不行的。当然，既然大城市发展到了需要“向内挖潜”改造的份上，就说明其经济实力已经具有较高的水平。那么，怎样来判断一个城市是否具备雄厚的经济实力呢?主要有以下几个方面因素。

1)经济增长。这里的经济增长，主要指既定年度内城市的GDP总量和增速，它是衡量地方或城市在既定年度内国民收入总量(同比增量)或经济总量、经济实力的重要指标。从国民收入的角度来讲，GDP总量越大说明以“工资、利息、租金、利润、税收”所构成的国民收入总量越大，政府、企业和个人所积累的财富就越多，投入到城市改造的能力潜力就越强;其每年的GDP增速越高(如预期10%的增速)则说明每年新增财富越大，可能持续投入到城市改造的能力潜力就越大，并且其中的收入增长潜力可转化为现实的投资能力，即充分运用信贷杠杆作用将未来的钱投资到现在的“旧城改造”项目上来。

2)政府的财政实力。财政收入是政府的可支配收入，是政府可以动用的实实在在的资金，主要由预算内收入和预算外收入构成。财政收入多说明政府可用于城市基础设施改造增容更新的启动资金就多，撬动社会资本参与投资的能力就大，城市改造的可能性、支撑力和规模就大。城市改造如果完全依赖社会资本，就会被动，甚至难以实现改造的目标。

3)政府的融资能力。政府主导、基础设施先行是城市改造的基本特征，这就决定了政府要有先期的资金投入，并且光靠财政资金是远远不够的，需要具备较强的融资能力，财政收入能够还贷就可以了。这就是我们经常要听到的政府的融资平台、政府负债问题。政府融资能力强，就说明财政收入用于还贷的能力就强，其用于基础设施的投资能力也就强，在撬动社会资本和城市改造的支撑力上，表现出与财政实力一样的功能，实际上就是用未来的钱来投资现在的基础设施建设项目，拉动城市发展。

4)城市资源升值潜力。这是城市政府下决心进行城市改造的底气所在，也是关乎城市改造水平和投资经营方是否参与的决定因素。这一点在城市改造“价值属性”特点中已有介绍，也正是老城区在长期的发展中积累积淀了有效的资源财富，并且改造后其升值的潜力巨大，促成城市政府下决心在现有财力不足的情况下实施改造。城市政府可以按照经营城市的理念，将未来可能升值的资源财富转化为现在的投资资金，让投资开发经营者先期垫资，解决先期投入问题，对于一些优质区位的改造项目，政府财政几乎是不拿钱的。当然，不是每个改造项目都能够这样。同时，改造项目的升值潜力还是决定投资经营商参与的首选要素。

5)吸引社会资本能力。主要表现在两个方面:一是依靠政府的财力启动来带动社会资本参与到基础设施的建设，社会资本可以采取先期垫资的方式，政府财政分期支付以起到“四两拨千斤”的作用，即启动的资金越大带动的社会资本就越大;当然，有收益的基础设施项目可以直接吸引社会资本投资。二是依靠城市资源的升值潜力来吸引社会资本参与到具体的改造项目开发经营上来，这是由对具体改造项目升值潜力大小的评估来决定。

6)城市市民消费能力。我们说城市资源的现实价值和升值潜力，主要依据的是改造项目中“商住项目”的市场供需关系。如果是在优质区位上实施建设的商住项目，由于在市场上表现出稀缺性、不可替代性，那么它的市场需求就旺盛，升值的潜力就大，反之亦然。就是说，城市改造项目升值的潜力主要取决于城市社会机构、市民，以及项目辐射范围内的机构、个人的消费能力或实际购买力，它是改造项目是否成功和预期收益是否能够实现的最终落脚点。当然，这个消费能力又是由机构和个人的可支配收入和还贷能力决定的。所以，看一个城市及周边区域的消费能力重点要考察机构和个人的消费倾向与可支配收入，还有信贷优惠政策。

7)城市个人储蓄率。大家都知道，个人储蓄率是个人储蓄额与个人可支配收入的比值。如果说居民的消费能力越强就意味着现实的购买力越强，那么，其个人储蓄率越高也就意味着用于消费和投资改造项目的潜力就越大，拉动可持续的城市改造的作用就越大。所以，这一指标可以判断一个城市的消费潜力，是改造项目激发这一潜力进行有效的市场细分和定位的依据，很有参考价值。

反映这些总体和个体经济实力的数据指标，在政府统计部门定期发布的国民经济统计资料上都可以查到，至于一个城市具备了什么样的经济实力才能够决定改造项目的实施，或对改造项目成功实施影响有多大，恐怕很难作出准确的定量分析和判断，只能将其作为城市的“旧城改造”条件和能力是否具备、是否可行的重要的参考依据。

(3)城市市民的诉求。城市市民对“旧城改造”的诉求主要来源于对“城市病”治理的期盼和对提高生活质量的追求，具体表现为:

1)向政府部门的逐级反映，以期引起重视并希望政府能够运用各种资源和行政的手段来解决他们提出的各类问题，使得城市环境和生活质量尽快得到改善和提升。

2)选择逆向而行的对抗，这主要是在政府难以及时解决的情况下，而选择自己解决的方式。比如，对一些有经济条件的市民来说，选择向郊区发展的路径，彻底规避老城区给他们带来的麻烦和烦恼;多数没有条件的市民则选择自己动手乱搭乱建乱占，或私下里改造生活居住设施(如厕所、厨房等)，弄得街道环境更加脏乱差，闹得邻里间纠纷不断，倒逼政府重视并施加压力。

3)引起社会舆论的广泛关注和持续的报道。正是有了市民的逆向对抗行为，并发展成为社会热点问题，才引起媒体舆论的广泛关注和持续报道，形成了巨大的社会压力。

4)形成“两会”提案，进入政府实施的法定程序。社会舆论引起了人大代表的关注，在履行代表权利和责任开展调查研究的过程中，人大代表对城市的改造问题代表民意形成提案，并按法定程序进入政府的重要议事议程，成为政府开展城市改造项目的重要的民意依据，构成重要的基础条件。

(4)城市管理者的政绩追求。这里的城市管理者主要指的是城市政府，即由市级政府、区级政府组成。城市市民对政府的职能发挥是否满意是要由政府的政绩来回答的，而这个政绩体系就包含城市发展的各项指标，甚至具体到城市改造的各项指标。前面我们讲过，城市发展有两条路径可以选择，并且城市政府会根据发展的迫切性和难易程度按照权重来作出定性选择。比如，向外扩张发展占70%，向内挖潜发展占30%，即一个占主要地位，一个占次要地位。但是，对于老城区的区级政府来讲，其“向外扩张”发展的路已经很窄，新增土地资源的约束已经达到刚性约束的程度，老城区发展只有向内挖潜发展这一条路可走，也就是说，区级政府的政绩追求只能盯住“旧城改造”这方面，要想获得快速的扩张发展就只有另辟蹊径了。为解决这个问题，促进老城区区级政府发挥积极的职能作用和资源优势，市级政府与区级政府都在想方设法寻求“向外扩张”和“向内挖潜”两条发展路径同步走。比如，青岛市的市南区为寻求扩张发展，打破行政区域界线到李沧区的郊区征用土地建立市南工业园区，将本区的招商优势、技术研发优势转化为园区内的生产项目，增加了税收，拉动了高新技术的孵化落地生根;市北区通过征用位于郊区海边的东风盐场的废弃盐田建立市北工业园区，同样是通过招商优势和坐落在本区域内的产业转移优势，实现了新的扩张发展。2013年青岛市政府提报国家批准，将市内的市北区、四方区合并为一个区，即新市北区，进一步扩大了区级政府的自主发展空间，做到了老城区各类资源的有效整合利用。

介绍这些情况，主要是让大家分清在选择城市改造这条发展路径时，区级政府选择的权重要大于市级政府，就是说，区级政府的政绩追求或政绩考核体系中，“旧城改造”的内容要多，压力或动力也大得多。尽管城市改造复杂程度高、难度大，但要想出政绩，也只有这条路可选了。所以，老城区的区级政府对城市改造的政绩追求最强烈。当然，按照我国的行政管理体制，市级、区级政府的政绩考核目标任务是一致的，无非是各类指标占总量的权重不同罢了。比如，城市改造项目占市政府政绩总量的30%，到了区级政府就很可能要达到70%。

说到这里，我们就基本认清城市改造对“两级”政府的压力和动力是不同的，但由于行政管理上的一致性，改造项目的实施都是由市、区两级政府共同来完成的，无非是分工和责任不同罢了。所以，我们还是要将其归结为政府的大范畴里考量，即市、区两级政府的政绩追求都是一样的。那么，政府的政绩追求作为城市改造的动力之一，其主要来源在哪里呢?即如何从源头上了解政府必然要走城市改造的发展路径呢?我们认为主要看以下几个方面:

1)市民的诉求。这是由压力转换成动力的一种情况。政府的基本职责就是要尽力满足市民的各种合理诉求，以市民的利益为己任，否则就不能称其为政府了。因此，市民的诉求是最基本的动力来源，他们共同构筑了城市改造的源动力。

2)资源的约束。也是压力变动力的一种情况，这一点我们在前面已经讲得很多了，不再重复了。

3)发展的欲望。追求政绩也好，不追求政绩也好，“为官一任，造福一方”是中华民族的传统文化，也是当今城市管理者的内生动力，求发展是每个城市管理者的欲望，是客观存在的，是不以人们的意志为转移的。城市管理者一旦选择城市改造为发展路径时，他们就会坚定信念、义无反顾地去试一试，前面的失败了，后面的总结经验教训接着干，绝不会停滞不前。

4)政绩考核的应用。按照政府机构的绩效管理规定，一旦将城市改造纳入政府的绩效考核内容，就意味着要与政府成员的利益挂钩，特别是与领导班子成员的利益挂钩，涉及履职能力和升迁依据问题，必然牵动着每一名政府成员的心，时时激励着他们去努力完成任务，实现预期的改造项目目标。除非遇到了不可抗力因素，或因主观上的思路和方法的失误以及客观上的限制因素而难以实现目标，给政绩考核丢了分数。从主观愿望上来讲不会有人去故意懈怠或应付了事。

简单了解了政府在追求城市改造政绩的动力来源，那么，政府对城市改造的政绩追求又表现在哪些方面呢?即如何知道政府要下决心实施城市改造项目了呢?我们认为主要表现在以下几个方面:

1)纳入地方国民经济与社会发展五年规划。这是一个城市经济社会发展总的规划，是最高层次的规划，它指导城市的总体规划和其他发展规划，其中就有城市改造的定性、定量的规划目标，是要通过五年的努力去实现的目标，是政府工作具有纲领性的文件。比如，“十二五”规划，是先中央、再到省级、市级、县级这样一个流程来做的，包含国民经济和社会发展的全部内容，是指导和衡量政府在五年的规划期内工作绩效的一把“尺子”。

2)政府工作报告。每年的人大会议政府都要作报告，在谈到新的一年发展时总要有城市建设和民生工程方面的表述和承诺，并将城市改造以“项目”的名义提出，有的是要从规划开始做起，有的是已经做出规划准备计划实施了。然后，再看看会议上通过的“国民经济与社会发展情况的报告”和有关“财政收入与支出预算的报告”，就可以了解政府在实施城市改造项目上的具体安排了。

3)政府各职能部门的责任分工文件。经过人大代表通过的“报告”，其具体任务落实要分解到政府的各个职能部门，它是通过政府常务会议并以文件的形式确定的，如规划部门负责作出改造区域的规划，拆迁部门组织制订拆迁安置方案并实施，建设部门负责基础设施的配套建设任务，国土部门负责对腾出的土地进行招拍挂出让等。

4)城市规划的调整出台。前面说过，在政府确定要进行一块区域的改造时，多数是还没有规划的，就是有了规划也需根据时代要求作出相应的调整。因为，规划总是要起到先导和引领作用的。先不说大的城市总体规划，只要是纳入改造的城市区域，其事先都要进行规划或规划调整，并向社会公示，这个规划可以做到详细规划程度，并为城市改造项目设定了规划条件，是刚性的法定依据，也是政府向社会释放城市改造的信号。

5)政策的配套出台。紧跟规划和计划之后的就是各项实施政策的出台，有对拆迁安置对象(企业和居民)的优惠政策，也有对投资开发建设者的优惠政策，届时也是对社会公开发布的，是正式进入了实施阶段的一个信号。

6)专门组织协调机构的成立。城市改造一般是作为一个或几个项目推出的，有时限性、有明确的任务目标，所以必须有明确的责任主体来负责组织实施，尤其是参与改造项目各方的协同分工共事是决定项目是否按期完成的关键，所以多数情况下政府要针对改造项目成立一个组织协调机构，它是临时性的，又是专门的，更是具有权威性的组织机构。

(5)各方利益的博弈。前面谈“特点”时讲到了“复杂性”，其中说到“在这个‘先破’的各方利益博弈的过程中，就更加显现出其复杂性、不确定性、艰难性了。其中，作为主导者的城市政府、参与改造主体方的开发商、被拆迁主体的个人和单位等三方利益，哪一方利益得不到满足就会使改造项目搁置”。这是谈的复杂性、艰难性，甚至决定性的一面。这里，我们将从它的正面影响力来讲，即当各方利益主体都认识到改造项目给自身所带来的利益，并且在政府的主导下各方的利益博弈得到有效的平衡时，对改造项目的实施就形成了一股强大的驱动力。但是，要实现这一目标也不是件很容易的事，总有一方纠缠、一方妥协，或一方将选择放弃、一方不肯罢休，最终勉勉强强达成共识。那么，在这三方利益主体中，我们通常认为:

1)政府处在强势的地位，其所追求的利益是城市改造基础设施配套项目的资金来源，以及城市整体品质提升、城市发展和回应市民诉求的社会效益，但在经济效益和社会效益的权衡中，政府往往选择社会效益为第一位，这样在各方利益博弈中就容易作出妥协、不肯罢休的选择，只要被拆迁户(以市民为主体)的利益得到满足就行，依靠强大的原动力协调各方并促成改造项目的成功实施。

2)开发商处在中性的地位，其所追求的利益就是经济效益最大化，并由改造项目的投入成本和改造升值后的价值所决定。这就决定了其可能选择妥协，也可能选择放弃，即只要有利益就行，至于多赚点少赚点可作出妥协，尽量把项目促成，否则就失去了机会，一点利益都没有了。当然赔本的买卖是绝对不能干的，只有选择放弃。还有一种情况，就是开发商从发展战略的角度来考虑一个项目的得与失，与政府作出协商是在某一个项目上投入的多一点、赚的少一点，而在另一个相对容易操作的项目上就赚的多一点，即给予补偿，这样就会促成项目的成功，因为政府也好，被拆迁户也好都要靠开发商的投入来得到经济利益上的满足，而开发商的投入又取决于项目的投资回报，即改造项目的价值。

3)被拆迁户处在弱势的地位，追求的利益是既能有一个理想的安置，又能得到应得的经济补偿，这样往往就只能选择纠缠。在与处于强势地位的政府(开发商不参与拆迁补偿的谈判，只负责出钱)谈判拆迁安置的过程中，如果被拆迁户是一家国有或集体企业，其纠缠方就是企业管理人员，他们还代表着职工的部分利益，必须给予满足才行;如果被拆迁户是军队或中央企业，其纠缠方的力量就显得强势，需要满足他们的安置和发展需求，即另开辟一块土地供其选择，然后给予一定的补偿;如果被拆迁户是城市市民，其处在最弱势的地位，往往因容易出现一些不公平的事情而造成大的群体上访事件，或者出现非常强硬的“钉子户”从而使改造项目难以进行下去。总而言之，在城市改造中特别是“先破”的过程中，各方利益处理得不好就容易搁浅或放弃，如果各方都能作出妥协让步，使各方利益能够达到相对的均衡和满足，那么，就会对城市改造项目形成一股巨大的推动力，就会圆满完成改造项目目标。

(6)重大事件的助推。这里所说的重大事件，主要是指那些对城市公共环境和基础设施、公共服务设施建设标准有着明确要求，且具有广泛影响力，能够起到拉动投资和集聚人力物力财力作用的，属于重大国际性、国家级层次的事件。这也是我们说的外部动力，能够对城市改造起到巨大的助推作用，但又不是每个城市都会遇到的。就是说，一个城市在酝酿改造或实施改造的过程中，一旦遇到重大事件，就是一个破解难题助推发展的机会、拐点，一定要抓住时机，做到凝心聚力、借势而为，实践证明其成功的几率会很大的。

1)国际性的重大事件。比如，奥运会、亚运会、世界博览会等，这些涉及国家多、集聚能力强，并且对一个城市有相关设施建设和环境治理要求的体育赛事、会展活动等，属于国际性的重大事件，它的影响力巨大，主办城市要按照要求作出承诺并进行相关设施建设和城市环境的治理，同时借此机会来推动酝酿已久的城市改造，提升城市品质，改善城市环境，实现城市的可持续发展。北京、上海、广州都有这样的经历，也都是借助这些重大事件来实施城市改造的，因为这是城市改造的充分理由，并容易在更广的范围内形成共识，市民都想着为自己的城市争光，荣誉感和自豪感驱使其容易凝成一股合力。同时，由于这些重大事件发生在这个城市，使得城市的资源价值升值潜力较大，利益驱动各方投资者前来“寻梦”，社会资本的集聚能力大增，成为真正助推城市改造的主体。

2)国家级的重大事件。可分为国家级的重大活动和重要的行政决定事件。比如，国内的全运会、大学生运动会等，这些由国家层次主办的体育赛事属于重大活动，其涉及面广、综合性强、影响力大，并且对初次主办城市的公共环境和相关设施建设有要求，主办城市可以借题发挥，借机造势，实现酝酿已久的城市改造项目目标。西安市、济南市等城市就曾有过这样的经历，推动城市改造效果积极明显。又如，经国务院批准的“城市行政区划调整”等对一个城市来说属于重大的行政决定事件，并且这一重大的行政决定关系到这个城市的全面发展，有着准确的功能定位和发展目标，包含城市的基础设施建设、公共环境治理、公共服务配套设施的建设、居民住房条件的改善等，是一个城市政府必须加以贯彻执行的行政决定和规划蓝图，是推动城市改造的强大动力。比如，经国务院批准，2013年青岛市的黄岛区与胶南市合并为新的黄岛区，市北区与四方区合并为新的市北区，特别是紧随其后的2014年，合并后的黄岛区被国务院批准为“青岛西海岸新区”，享受国家有关“新区”的一系列政策，青岛市借势在积极实施“向外扩张”发展的同时，回过头来走“向内挖潜”改造发展的路子，借助老城区的文化底蕴、商业氛围、教育医疗科研力量、资源的升值潜力，拿出最好的区块，通过改造更新更快更好地凝聚了人气和财气，积蓄力量逐步向外扩张发展。

还有一种重大事件可以间接的助推城市发展规划的实施，其结果同样是影响了一个城市的区划调整和实施，同时加速了城市的“向外”、“向内”两个方向的发展进程，起到了强大的外部动力作用。比如，2007年青岛市提出了“环湾保护，拥湾发展”大青岛发展规划蓝图，具体规划出地处胶州湾北部的高新技术产业区，当时的国家经济形势正处在一个是否过热的议论中，这一规划的推出也引起了不少争议。到了2008年世界金融危机爆发，进而影响到我国的实体经济特别是对外贸易的增长，国家决定拿出4万亿元资金进行投放拉动，刺激经济增长的政策措施密集出台，借此重大事件，青岛市审时度势、凝聚共识首推高新区的发展规划，使得这一规划的实施成为可能。与此同时，借势开展对老城区的“挖潜改造”，将地处市北区的前湾港码头定义为“国际邮轮母港区”，实施拆迁改造;李沧区借助火车站北移、娄山后工业区搬迁，在原搬迁地域规划实施滨海旅游休闲居住新区，使整个老城区改造力度加大，同时也盘活了老城区的存量资源，实现了城市资源资产价值的升值。