中国国有企业改革与国有资产监管的理论与实践

中国国有企业改革与国有资产监管的理论与实践^[1]

毫无疑问，中国学术界对改革理论的发展已经和正在起着某种启蒙、先导和咨询、建议的作用，并且随着政治民主化的进展，还会发挥更加重要的作用。但在中国现阶段政治体制下，要使改革理论对改革实践发生指导作用，其必要条件就是必须使它为党中央（或党的全国代表大会）的文件所吸收，成为党的政策。正是基于这种考虑，本章所说的理论主要都是从党中央或党的全国代表大会文件这个视角出发的，而不直接涉及学术界的理论发展状况。当然，这些文件所包括的改革理论，在许多方面都是吸收了学术界的研究成果。

旨在建立现代企业制度的国有企业改革，必然要求并推动适应社会主义市场经济要求的国有资产监管制度的建立和发展。也就是说，前者是后者的基础，这是一方面。另一方面，要真正地建立起现代企业制度，又以建立国有资产监管制度为必要条件。但是，由于认识上和利益上的限制，中国国有资产监管制度改革是滞后于国有企业改革。当前，国有企业改革的深化，迫切要求加快国有资产监管制度的改革。所以，本文先考察国有企业改革，后考察国有资产监管制度，这种安排无论在历史上或逻辑上都是合适的。

但为了便于分析这些问题，拟先简要论述国有经济的增长及其在发展和改革中的地位。

一、中国国有经济的增长及其在发展和改革中的地位

1949年新中国成立以后，国有经济一直保持了迅速的增长。特别是1978年以来，国有经济有了更为迅速的增长。国有资产总额1952年为370.2亿元，1957年为804.5亿元，1978年为6849亿元，2001年为109316亿元。截至2002年底，中国国有资产总量又达到118299.2亿元，比上年增加8982.8亿元，增长8.2%。在全部国有资产总量中，经营性资产76937.8亿元（占65%），非经营性资产41361.4亿元（占35%）；中央占用国有资产为56594.2亿元（占47.8%），地方占用国有资产为61705亿元（占52.2%）。2002年，经营性国有资产总量比上年增长5.2%。在全部经营性国有资产中，一般工商企业（含境外企业，下同）占用65476.7亿元；金融保险企业（含境外企业，下同）占用10223.0亿元；各类建设基金占用1238.1亿元。从结构变动情况看，一般工商企业国有资产有较大幅度增长，在经营性国有资产中所占比例有所提高，金融保险业国有资产继续稳步增长。2002年，一般工商企业占用国有资产比上年增长了6.9%，占经营性国有资产的比例为85.1%，比上年提高了1.4个百分点；金融保险业占用国有资产比上年增长了8.6%，其中：中央所属金融保险企业占用国有资产比上年增长了11.4%。2002年，非经营性国有资产总量比上年增长14.4%，其中：行政事业单位占用国有资产30406.1亿元，比上年增加4242.6亿元，增长16.2%。^[2]上述数字表明：改革以来，国有资产总量比改革前有了更为快速的增长，达到了空前未有的巨大规模。

与这种迅速增长相联系，国有经济一直保持着在国民经济中的主导地位。其重要标志就是国有资产在社会总资产中一直保持着优势地位。诚然，由于改革以来非国有资产总量有了更为迅速的增长，因而国有资产总量在社会总资产中的比重仍大幅度下降。改革前约80%～90%，当前约50%。第二次全国基本单位普查资料显示，2001年中国302.6万个企业法人的实收资本总额为13.66万亿元，其中：国家资本占54.4%、集体资本占11.3%、个人资本占18.4%、港澳台资本占8.1%、外商资本占7.8%。从企业资本的构成看，国有企业资本中99%来自国家资本，其他资本来源仅占1%；集体企业资本的82.3%来自集体资本，个人资本、国家资本等也各占一定比例；私营企业资本的97.9%源于个人资本，其他资本只占2.1%；股份制企业资本中国家资本占了一半以上，为53.6%，个人资本占31.6%，集体资本占12.8%，其余2%为港澳台及外商资本；港澳台商投资企业资本的83.8%来自港澳台资本，10.5%来自国家资本；外商投资企业资本的85%来自外商资本，9.5%来自国家资本；其他企业资本的主要构成依次为集体资本、国家资本和个人资本，分别占44%、34.1%和19.7%。^[3]然而这些数字也表明：国有资本比重虽然下降，但仍占有优势，并没有改变其在国民经济的主导地位。如果再考虑到国有的资源性资产和无形资产，其优势地位就更为明显。据估算，仅国有土地资源一项，其总额就达26万亿元。这还是静态的算法，如果再考虑到由级差地租规律作用而导致的地价上涨，土地价格总额还要大得多。

当然，国有经济的主导作用主要体现在控制力上。而改革以来，国有资产不仅总量增速加快，而且总的来说结构趋于优化，这正是控制力加强的一个重要因素。比如，2001年，中国基础产业占用国有资产总额为37235.7亿元，比1995年增长1.1倍，年均增长率13.5%；占国有工商企业国有资产总量的62.2%，比重较1995年末提高7.3个百分点；国有大型工商企业占用国有资产总量为45990.7亿元，比1995年末增长了1.5倍，年均递增16.1%；占国有工商企业国有资产总量的76.9%，比重较1995年提高16.6个百分点。到2002年底，国有及国有控股企业上交税收占工业企业上缴税收的2/3；196家中央企业实现的利润占全国15.9万个国有企业利润的64%。^[4]近年来，国有经济效益状况改善，也是国有经济控制力加强的一个因素。比如，2003年上半年，工业企业盈亏相抵后实现利润总额3638亿元，比上年同期新增1317亿元，增长56.7%。其中，国有及国有控股企业盈亏相抵后实现利润1860亿元，比上年同期增长77.4%。^[5]

国有经济不仅在国民经济中处于主导地位，而且，国有经济改革在市场取向改革中也处于核心地位。因为这种改革的本质是要实现市场经济同社会主义公有制的结合，从主要方面来说，就是实现国有经济的结合。

但是，当前国有经济滞后局面（包括国有企业和国有资产监管改革滞后，还包括国有经济战略性调整和国有企业战略性调整滞后），同它在改革中的核心地位极不相称，拖了整个改革的后腿。还需指出：面临非国有经济加快发展和扩大开放的局面，国有经济的主导地位遇到了严峻的挑战。因此，推进国有经济改革，对于发挥它在改革中的核心作用，维护它在国民经济中的主导地位，加快经济改革，实现全面建设小康社会的目标，均有十分重要的意义。

二、中国国有企业改革的重大理论与实践进程

1978年12月召开的党的十一届三中全会，吹响了中国经济改革的号角。自此以后，中国逐步走上了市场取向改革的道路。以此为起点，中国国有企业改革的重大理论，大体上经历三个发展阶段：全面改进的计划经济理论、有计划的商品经济理论和社会主义市场经济理论。在这些理论的指导下，中国国有企业改革实践大体上也经历了三个发展阶段：扩大企业自主权的实践，在一定程度上实现所有权和经营权的分离的“两权”分离的实践，以及建立现代企业制度。

（一）全面改进的计划经济理论与扩大企业自主权的实践进程（1979～1984年）

1.全面改进的计划经济理论

追本溯源，计划经济理论是由马克思创立的。列宁依据马克思的思想对计划经济做过一个简明概括。他说：在作为共产主义社会第一阶段的社会主义社会，“全体公民都成为了一个全民的、国家的、‘辛迪加’的职员和工人。整个社会将成为一个管理处，成为一个劳动平等、报酬平等的工厂”。^[6]苏联在20世纪20年代末和30年代初建成的计划经济体制，从根本上说，就是源于马克思的计划经济理论。当然，实际经济生活总是比抽象经济理论要丰富得多。比如，苏联对国有企业的生产实行指令计划，统负盈亏，但又实行过经济核算制，企业有一定的自主权。新中国建立以后，在1956年也基本上建成了计划经济体制。如果不说某些局部差别，中国的计划经济体制基本上是模仿苏联的，因而也源于马克思的计划经济理论。

中国计划经济体制在新中国成立初期起过重要的积极作用，成为恢复国民经济和建立社会主义工业化初步基础的一个最重要的推动力量。但这种体制自始也暴露了它的弊病，主要是严重束缚了原本作为市场主体的企业积极性，既妨碍了资源配置效益的提高，也妨碍了要素运营效益的提高。因而必须进行根本改革，改革取向应是建立社会主义市场经济。但由于各种条件的限制，当时党的领导人并没有从根本上认识这一点，然而他们部分地看到这种体制的缺陷。毛泽东依据中国“一五”时期的经验，于1956年初提出：在经济管理权限方面，中央政府集中多了，地方政府少了；在企业管理权限方面，政府集中多了，企业少了。于是他提出向地方政府和企业放权的主张。^[7]但在这方面，当时较为全面地看到这一点的，当属陈云（时立中共中央副主席，国务院副总理）。他依据对计划经济体制缺陷的认识，提出了著名的“三个为主，三个补充”的理论。他在1956年9月召开的党的八大会议上提出：“我们的社会主义经济的情况将是这样：在工商业经营方面，国家经济和集体经营是工商业的主体，但是附有一定数量的个体经营。这种个体经营是国家经营和集体经营的补充。至于生产计划方面，全国工农业产品的主要部分是按照计划生产的，但是同时有一部分产品是按照市场变化而在国家计划许可范围内自由生产的。计划生产是工农业生产的主体，按照市场变化而在国家计划许可范围内的自由生产是计划生产的补充。因此，我国的市场，绝不会是资本主义的自由市场，而是社会主义的统一市场。在社会主义的统一市场里，国家市场是它的主体，但是附有一定范围内国家领导的自由市场。这种自由市场，是在国家领导之下，作为国家市场的补充，因此它是社会主义统一市场的组成部分。”^[8]这种观点虽然没有从根本触及计划经济的弊病，没有跳出计划经济的基本框架，但却在一定程度上涉及计划经济在所有制计划和市场这三个主要方面的缺陷，因而可以称为全面改进的计划经济理论。如果仅从党的文献角度来考察，而不涉及学术界的理论发展，也可以认为这是当时条件下最高水平的理论成就！

党的八大关于政治报告的决议吸收了陈云的思想。根据这个决议以及其他有关文件（如陈云为国务院起草的《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》^[9]），先后在1958年和1970年两次对计划经济体制进行改进。这两次改进都是中央政府向地方政府下放部分的经济管理权限，以及政府向作为政府行政附属物的企业的领导人下放有限的企业管理权限，前者是主要方面，后者是次要方面。因而其改进的性质是行政性分权，但即使是这样一种改进，部分地由于缺乏作为改进必要条件的稳定的经济环境和政治环境，部分地由于改进方法的错误（用搞阶级斗争的群众运动方法），两次改进均以失败而告终。不仅如此，由于毛泽东“左”的路线的发展，特别是在“文化大革命”中达到了登峰造极的地步！这样，在“大跃进”中，尤其是在“文化大革命”中，计划经济体制不仅没有得到改进，反而在许多方面进一步强化了。其突出表现是进一步否定非公有制经济和按劳分配原则。所以，总体来说，在这期间，由陈云创立的全面改进计划经济的理论，并没有真正付诸实践。

改革初期，由于各种条件的限制，一时也难以提出社会主义市场经济的理论。再加上邓小平和陈云既是党的第一代领导集体的重要成员，又是党的第二代领导集体的主要成员。这样，由陈云创立的全面改进计划经济的理论，很自然地就作为党的重要指导思想延续下来。

1978年12月召开的党的十一届三中全会指出，我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营自主权。在1979年4月召开的中央工作会议上，中央提出了调整、改革、整顿、提高的方针。当时的主要矛盾是经济比例关系严重失调，因此最紧迫的任务是首先要搞好调整，理顺比例关系。中央工作会议提出，如果不把国民经济比例失调的状况基本上改变过来，生产建设不建立起良好的秩序，全盘重大的改革是难以进行的。在条件不成熟的情况下就急急忙忙地去大改，是会改出乱子的。同时又指出，在调整比例关系和整顿企业的过程中，一些必须改而又容易改的，如果不抓紧改，也会影响调整任务的完成。要看准一件办一件，积极地去做。在进行局部改革的同时，要认真调查研究，搞好试点，做好准备，提出比较全面的改革方案，经中央批准后，等条件成熟时再着手进行。这次在中央工作会议还就经济体制改革问题提出几条原则性的意见：①以计划经济为主，同时充分重视市场调节的辅助作用。②扩大企业自主权，并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来。③按照统一领导、分级管理的原则，明确中央和地方的管理权限。④精简行政机构，更好地运用经济手段来管理经济。

扩大企业自主权的试点工作，正是在党的十一届三中全会和1979年4月中央工作会议所确定的方针指引下开始进行的。

值得注意的是，直到1982年9月召开的党的十二大，由于长期实行计划经济体制形成的习惯势力和反映计划经济的意识形态等方面的阻力，在经济改革理论方面仍是根本性的突破。诚然，在这方面，党的十二大也取得了许多重大进展。比如，党的十二大明确提出了“关于坚持国营经济的主导地位和发展多种经济形式的问题”（尽管在发展非公有制经济方面仍然仅仅局限于个体经济，而且放在“必要的、有点的补充”地位），以及实行对外开放“是我国坚定不移的战略方针”。但是，党的十二大仍然强调“正确贯彻计划经济为主、市场为辅的原则，是经济体制改革中的一个根本性问题”。^[10]所以，从主要方面来说，全面改进的计划经济理论仍然是1979～1984年期间中国经济改革（包括国有企业改革）的指导思想。

2.扩大企业自主权的实践进程

依据全面改进的计划经济理论和与之相联系的党的十一届三中全会以来党和政府的有关政策，以及在这些政策指导下的实践，1979年以后的一段实践内，经济体制改革的中心环节是扩大企业自主权。这个扩大企业自主权的过程大体分为以下三个阶段：①1979～1980年扩大企业自主权试点。②1981～1982年实行工业经济责任制。③1983年以后实行利改税。

（1）1979～1980年扩大企业自主权试点。

第一，扩大企业自主权试点的开始。扩大企业自主权的试点工作最初是在四川省开始的。1978年第四季度，四川省首先在六个地方国营工业企业进行试点。当时着重是从发动群众讨论增产节约计划入手，确定在增产增收的基础上，企业可以提取一些利润留成，职工个人可以得到一定的奖金。这个做法调动了企业和职工的积极性，收到了较好的效果。1979年1月，四川省委、省政府总结了六个企业进行扩权试点的经验，制定了《四川省地方工业扩大企业自主权、加快生产建设步伐的试点意见》，并决定从1979年起，把扩权试点扩大为100个工业企业。四川省进行扩权试验的主要做法是：在计划体制上，企业在国家计划之外，可以根据市场需要自行制订补充计划，对于国家计划中不适合市场需要的品种规格也可以修改；在物资体制上，除少数关系国计民生的产品、短线产品和炸药等危险产品仍由国家统购统配外，大部分生产资料可以进入市场，企业与企业之间可以不经过物资部门直接订立供货合同，也可以在市场上采购来满足自己的需要，企业也可以自销一部分产品；在国家和企业的利益分配上，在保证国家利益的前提下，企业可以根据自己经营的好坏分享一定的利润，并可用于进行企业的挖潜、革新改造、集体福利和职工的奖金；在劳动人事方面，企业有权选拔中层干部，招工择优录取和辞退职工。这些改革措施给四川的工业企业带来了前所未有的活力，取得了显著的经济效果。试点第一年即1979年，四川省84个地方工业企业的工业总产值比上年增长14.9%，利润增长33%，上缴利润增长24.2%，均高于非试点企业。^[11]

第二，扩大企业自主权试点的展开。为了在全国范围内搞好工业管理体制改革的试点工作，并为全国的体制改革摸索经验，1979年7月13日，国务院下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于扩大国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》四个改革管理体制的文件。这五个文件的基本精神就是逐步扩大工业企业的自主权，其主要内容是：第一，在完成国家计划的前提下，允许企业根据燃料、动力、原材料的条件，按照生产建设和市场需要，制订补充计划。按照补充计划生产的产品，商业、外贸、物资部门不收购的，企业可以按照国家规定的价格自销。第二，实行利润留成，改变按工资总额提取企业基金的办法，把企业经营的好坏同职工的物质利益挂起钩来。利润留成是根据不同企业的具体情况，确定不同的比例。企业用利润留成建立的生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金，有权自行安排使用。第三，逐步提高固定资产折旧率及企业的留成比例。从1980年起，企业提取的固定资产折旧费，70%由企业安排使用，30%按隶属关系上缴主管部门，由主管部门在企业之间有偿调剂使用。固定资产原值在100万元以下的小型企业折旧费，全部留给企业安排使用。除了扩大企业自主权以外，在对企业占用资金的经济责任方面也做出了新的规定：首先，决定开征国营工业企业固定资产税，实行固定资产有偿占用，使企业对占用的固定资产承担必要的经济责任，促进企业积极提高固定资产利用效率。其次，对国营工业企业的流动资金实行全额信贷，发挥信贷的经济杠杆作用，促进企业改善经营管理，减少物资和产品积压，加速资金周转。

扩大企业自主权等五个文件下达以后，全国有26个省、市、自治区在1590个工业企业里进行了试点，加上有些省、市按自订办法试点的企业，共为2100多个。这批试点企业的利润约占当时全国工业企业利润的35%，产值约占26%。从试点情况看，利润留成办法，兼顾了国家、企业和职工个人三者的利益，把企业所得、职工福利奖金与企业经营好坏、利润多少直接挂钩，对发挥企业和职工的主动性，促进企业关心生产成果，改善经营管理，努力增加盈利，起了积极作用。

但在试点中也反映出扩权和实行利润留成的办法还不够完善。为了进一步搞好试点工作，国家经委和财政部根据试点的经验，修订了《国营工业企业利润留成试行办法》，国务院于1980年1月22日批转，并决定从1980年起，在经批准的国有工业企业中开始试行。^[12]该办法进一步完善了利润留成制度，推动了扩大企业自主权的试点工作。

从1979～1980年，扩大企业自主权的试点工作不断发展，并具有相当规模。到1980年底，除西藏外，各省、市、自治区参加试点的国营工业企业已达到6000多个，占全国预算内工业企业42000个的15%，产值占60%，利润占70%。

试点企业在利润留成、生产计划、产品销售、新产品的试制、资金使用、奖励办法、机构设置以及人事等方面，都不同程度地有了一些自主权。扩大企业自主权，给企业带来了一定的活力，并取得了显著的经济效果。

据对5777个试点企业（不包括自负盈亏的试点企业）的统计，1980年完成的工业总产值比上年增长6.89%，实现利润增长11.8%，上缴利润增长7.4%。上缴国家的利润占全部实现利润的87%，企业留利占实现利润的10%，其余的3%用于归还贷款和政策性补贴等，增长利润的大部分也归国家。这表明，扩大企业自主权，实现了增产增收，国家和企业都增加了收入。

但1979～1980年扩大企业自主权的改革试点工作，也出现了一些新的问题。主要是在搞活微观经济的同时，宏观的控制和指导没有及时地跟上，出现了一些不按国家计划生产、重复建设、多发和滥发奖金的现象；一些改革措施相互之间不够配套，也影响了改革的顺利进展。

（2）1981～1982年全面推行工业经济责任制。

1）推行工业经济责任制的历史背景。

①工业经济责任制是在扩大企业自主权的试点基础上发展起来的，又是扩权的继续和深入。1979年扩大工业企业自主权的试点取得突破，1980年试点工作全面展开，为实行工业经济责任制提供了经验，创造了条件。②党的十一届三中全会以后，中国农村普遍推行各种形式的联产计酬责任制，取得了显著的成效。农村改革的成功经验，对工业经济责任制的推行起了极大的启示和推动作用。③1980年，中国出现了严重的财政赤字。为了增加财政收入，1981年初，各个地区从落实财政任务着手，对所属企业实行了“包干加奖励”的办法。

正是在这种历史背景下，1981年4月，在国务院召开的工业交通工作会议上，明确提出建立和实行工业经济责任制的要求。

2）推行工业经济责任制的政策规定。

1981年9月，国家经委和国务院体制改革办公室根据半年多推行工业经济责任制的实践，下达了《关于实行工业经济责任制若干问题的意见》，^[13]明确了工业经济责任制的内容和应遵循的原则以及要注意的问题。

经济责任制是在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，实行责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。它要求企业的主管部门、企业、车间、班组和职工，都必须层层明确在经济上对国家应负的责任，建立健全企业的生产、技术、经营管理各项专责制和岗位责任制，为国家提供优质适销的产品和更多积累；它要求正确处理国家、企业和职工个人三者利益，把企业、职工的经济责任、经济效果同经济利益联系起来，认真贯彻各尽所能、按劳分配的原则，多劳多得，有奖有罚，克服“吃大锅饭”和平均主义；它要求必须进一步扩大企业自主权，使企业逐步成为相对独立的经济实体。

推行工业经济责任制要求各级工业管理机构和工业企业必须遵循的原则，主要有以下几个方面：必须全面完成国家计划，按社会需要组织生产，不能利大大干，利小不干，造成产需脱节，特别要保证市场紧缺的微利产品和小商品的生产。必须保证产品质量，不能粗制滥造，向消费者转嫁负担。成本只能降低，不能提高。要保证国家财政收入逐年有所增长。职工收入的水平只能在生产发展的基础上稳定增长，个人收入不能一下提得过高。要瞻前顾后，照顾左邻右舍。必须奖惩分明，有奖有罚。必须加强领导，加强国家监督，要有强有力的思想政治工作保证。

实行工业经济责任制，必须抓好两个环节：一个环节是国家对企业实行的经济责任制，处理好国家和企业之间的关系，解决企业经营好坏一个样的问题；另一个环节是建立企业内部的经济责任制，处理好企业内部的关系，解决好职工干好干坏一个样的问题。

国家对企业实行经济责任制，在分配方面主要有三种类型，即利润留成、盈亏包干和以税代利，自负盈亏。

企业内部实行经济责任制，是把每个岗位的责任、考核标准、经济效果同职工的收入挂起钩来，实行全面经济核算。在分配上大体有这样几种形式：指标分解，即将工作量分解为若干个指标，每一种指标与一定的工资和奖金额相联系；计件工资，包括超额计件工资和小集体超额计件；超产奖；定包奖；浮动工资。

推行经济责任制必须注意解决好以下几个主要问题：①要进一步提高认识，统一思想。②要正确处理好国家、企业、职工个人三者利益的关系。③要同企业整顿紧密结合，重点抓好企业内部的经济责任制。④要加强计划指导和监督，讲求社会经济效益。⑤要继续抓好扩大企业自主权的试点工作。⑥要促进工业改组和联合。⑦改革要同步配套，有关主管部门也要建立相应的责任制。⑧要大力加强思想政治工作。

但是，由于实行经济责任制的时间不长，经验不足，办法不够完善，还存在不少有待解决的问题。国家经委等单位根据各地的实践经验，于1981年11月和1982年11月先后两次对进一步实行和完善经济责任制作出了具体规定。国务院先后批转了这两个规定，这就进一步推动了经济责任制的发展。

从1981年初到1982年底，工业企业在相当广的范围内推行了经济责任制。从国有工业企业到集体所有制工业企业，从大中型企业到小型企业，从盈利企业到亏损企业，从单个企业到整个行业，普遍推行了工业经济责任制，在县属以上国有企业中，实行工业经济责任制的企业占80%。

3）推行工业经济责任制的成效。

推行工业经济责任制的成效主要有：①调动了企业和广大职工的积极性，促进了增产增收。1981年财政收入状况比1980年有明显好转，赤字从上年的127亿元减少到25亿元。②促进了企业整顿，企业的经营管理得到了改善和加强。③在一定程度上解决了长期存在的“吃大锅饭”、搞平均主义的问题。④在一定程度上，改变了对企业统收统支、捆得过死的状况，使企业有了一定的机动财力。⑤实行经济责任制，不仅对一线的生产工人落实了经济责任制，而且对领导干部、技术人员、业务人员和辅助工人也在明确经济责任制的基础上，逐步建立了考核标准和考核办法。⑥实行经济责任制，促进了工业的调整。

但是，由于工业是社会化的大生产，企业与企业、部门与部门相互依存，问题比较复杂，实行经济责任制工作的难度比农业实行联产计酬责任制要大，而且缺乏经验。因此，在改革中也出现了一些问题，主要是实行经济责任制与计划管理结合得不够好，在处理国家与企业之间的关系时，企业往往过多地强调企业自身的利益，一些企业内部的经济责任制还不够落实，在分配上的平均主义问题还没得到有效解决。

（3）1983年以后实行利改税。

1）实行第一步利改税。

从1980年开始，曾经在400多个工业企业中进行了以税代利的试点。总的来看，试点的效果比较好。参加试点的全部企业，销售收入的增长明显高于总产值的增长，特别是实现利润和上交税费的增长，大大高于总产值和销售收入的增长。而且在企业实现利润的增长部分中，保证了大部分以税金和资金占有费的形式上缴国家，企业所得也增加了。

于是，1983年4月24日，国务院批转了财政部关于全国利改税工作会议报告和《关于国营企业利改税试行办法》，^[14]决定1983年开始进行利改税的第一步，即实行税利并存的制度。在企业实现利润中，先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润采取多种形式在国家和企业之间进行合理分配，并从1983年6月1日起开征国营企业的所得税。

财政部《关于国营企业利改税试行办法》规定：凡有盈利的国营大中型企业（包括金融保险组织），均根据实现的利润，按55%的税率缴纳所得税。企业缴纳所得税后的利润，一部分上缴国家，一部分按照国家核定的留利水平留给企业。上交国家的部分，可根据企业不同情况，分别采取下列办法处理：递增包干上交的办法。固定比例上交的办法。缴纳调节税的办法，即按企业应上缴国家的利润部分占实现利润的比例，确定调节税税率。在执行中基数利润部分，按调节税率缴纳；比上年增长利润部分，减征60%的调节税。定额包干上缴的办法。只限于矿山企业实行，其他企业不实行这个办法。对税后利润略低于或略高于国家核定留利水平的企业，缴纳所得税以后，可以不再上缴利润，国家也不再减征所得税。但对达不到国家核定的留利，差额较大的，可在一定期限内适当减征所得税。上述各种办法的计算基数和递增包干上交比例、固定上交比例、调节税税率，以及定额包干上缴数额，采取逐级核定的办法，一定三年不变。财政部门先对企业主管部门（局或公司），就上述前三种办法中商定一种办法，按其所属盈利企业计算核定。然后，由企业主管部门在核定数内，根据所属企业的不同情况，选定不同的办法，商得财政部门同意后，分别落实每个企业。上述各种上缴办法的计算数据，原则上应以1982年的决算为准，但在计算企业留利时，对原来留利水平过于不合理和重复提取的，应做合理调整。凡有盈利的国营小型企业，应当根据实现的利润，按八级超额累进税率缴纳所得税。缴税以后，由企业自负盈亏，国家不再拨款。但对税后利润较多的企业，国家可收取一定的承包费，或者按固定数额上缴一部分利润。

对亏损企业的亏损补贴，按以下办法处理：凡属国家政策允许的亏损，继续实行定额补贴或计划补贴等办法，超亏不补，减亏分成，一定三年不变；凡属经营管理不善造成的亏损，由企业主管部门责成企业限期进行整顿。在规定期限内，经财政部门审批后，适当给予亏损补贴；超过期限的，一律不再弥补。

企业税后留用的利润应当合理分配使用。要建立新产品试制基金、生产发展基金、后备基金、职工福利基金和职工奖励基金。前三项基金的比例不得低于留利总额的60%，后两项基金的比例不得高于40%，由省、市、自治区人民政府根据实际情况做出规定。

实行利改税以后，企业主管部门仍可从所属企业留利中集中一部分资金，用于重点技术改造、增设商业网点和建造简易建筑等开支。集中的比例或数额，由企业主管部门确定，报财政部门备案。

企业缴纳的所得税，按企业的隶属关系，分别上缴中央财政和地方财政。中央对省、市、自治区的财政包干基数和分成比例，一律不做调整。

据中央17个工业部门和27个省、市、自治区统计，到1983年底，实行利改税第一步的国营工业企业共有26500户，为盈利企业总户数的94.2%。1983年，全国实行利改税的国营企业新增加的收入，以税金和利润形式上缴国家的部分约占70%，企业所得约占30%，其中用于职工奖励基金的部分约为8%。到1984年，国有企业留利占实现利润的比重，由改革前的5%上升到25%。^[15]

实行利改税的结果表明：在解决国家同企业的分配关系上找到了一条比较有效的途径。利改税以后，税率固定，企业同国家之间的分配关系固定下来，从法律上保证了国家财政收入稳定和均衡入库，保证了国家得大头，企业得中头，个人得小头，既能使国家财政收入稳定增长，又能够使企业心中有数，企业留利也可在增产增收中稳定增长。企业经营管理得好，可以多得；经营管理得差就少得。这就增加了企业积极挖掘潜力，提高经济效益的动力和压力，加强了税收的监督作用和促进企业搞好经济核算，这是一；二是依照税法征税，可以初步避免实行利润留成、盈亏包干办法存在的争基数、吵比例的扯皮现象；三是有利于配合其他经济改革，逐步打破部门和地区界限，按照客观经济规律的要求，调整企业结构，合理组织生产；四是国家可以利用税收这一经济杠杆，根据宏观经济的需要，对不同的行业、企业和产品采取调整税率、减免税等措施，调节生产和分配，促进国民经济协调发展。

但是，利改税的第一步还是有缺陷的。其主要问题有三点：①还没从根本上解决好国家同企业的分配关系。“税利并存”的办法，企业纳税后还保留一块税后利润，国家同企业还得用包干或分成等办法进行再分配，因此还不能真正体现企业的盈亏责任制。②由于价格体系不合理，行业与行业、企业与企业之间利润水平悬殊，苦乐不均。利改税第一步是在这种不平衡、不合理的基础上进行的，因此还没有完全起到鼓励先进、鞭策落后的作用。③企业所得税和税后利润的分配，仍然是按照企业的行政隶属关系划分的，也就难于削弱“条条、块块”因自身经济利益而对企业进行不必要的行政干预，行政领导仍然是企业的真正主宰者。

2）实行第二步利改税。

为了克服第一步利改税的各种弊端，进一步完善税制，更充分地运用税收的调节作用，力求通过合理设置税种和税率，更好地调节国家和企业、企业和企业之间的分配关系，确保国家财政收入的稳定和增长，同时也让企业获得更大的自主权，具有更大的活力，又有更大的压力和责任。1984年9月18日，国务院批转了财政部关于国营企业推行利改税第二步改革的报告和试行办法，^[16]并决定从1984年10月1日起，试行第二步利改税。

第二步利改税的主要内容是将国有企业原来上缴国家财政的税利，改为向国家交税，即由原来税利并存改为完全交税。

财政部关于国营企业第二步利改税试行办法规定：

第二步利改税，将现行的工商税按照纳税对象，划分为产品税、增值税、盐税和营业税；将第一步利改税设置的所得税和调节税加以改进；增加资源税、城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税。

各类国营企业向国家财政上缴的税包括11种：产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、车船使用税、所得税和调节税。其中，所得税：对盈利的国营大中型企业，应按照55%的固定比例税率计算缴纳所得税；对盈利的国营小型企业，应按照新的八级超额累进税计算缴纳所得税。调节税：盈利的国营大中型企业在缴纳所得税后，应按照核定的调节税税率计算缴纳调节税。城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税，保留税种，暂缓开征。另外，国营企业缴纳的屠宰税、烧油特别税、农（牧）业税、建筑税以及奖金税等，仍按原有规定征收。

核定调节税税率时，以企业1983年实现的利润为基数，在调整由于变动产品税、增值税、营业税税率以及开征资源税而增减的利润之后，作为核定的基期利润。基期利润扣除按55%计算的所得税和1983年合理留利后的部分，占基期利润的比例，为核定的调节税税率。

核定的基期利润扣除按55%计算的所得税后，余利达不到1983年合理留利的大中型企业，不征调节税，并在一定期限内，经过批准，减征一定数额的所得税。

企业当年利润比核定的基期利润增长部分，减征70%调节税。利润增长部分按定比计算，一定七年不变。核定的调节税税率，自1985年起执行。

国营小型盈利企业，按新的八级超额累进税率缴纳所得税以后，一般由企业自负盈亏，国家不再拨款。但在核定基数时，对税后利润较多的企业，国家可以收取一定数额的承包费。税后不足1983年合理留利的，经过批准，可在一定期限内减征一定数额的所得税。

对亏损企业和微利企业依据不同情况有条件地实行补贴或减税、免税办法。

实行第二步利改税以后，遇有价格、税率调整，除变动较大，并经国务院专案批准允许适当调整基期利润和调节税率的以外，一律不做调整。

企业留用利润应合理分配使用。要建立新产品试制基金、生产发展基金、后备基金、职工福利基金和职工奖励基金。企业从增长利润中留用的利润，一般应将50%用于生产发展，20%用于职工集体福利，30%用于职工奖励。

实行第二步利改税以后，企业主管部门仍可适当集中一部分留利，用于重点技术改造和商业网点、设施的建设，但不得用于主管部门本身的支出。

第二步利改税仍然是在价格不合理、短时期又难于解决的情况下进行的。通过增加税种，合理确定税目、税率，实行多次调节，对促进价格体系、劳动工资制度和分配关系的调整和改革，充分发挥税收的经济杠杆作用，起了很大作用。它缓解了由价格不合理所带来的矛盾，使企业在利润悬殊状况有所改善的情况下开展竞争，有利于鼓励先进，鞭策落后。第二步利改税后，企业不再按行政隶属关系上缴利润，有利于合理解决“条条”与“块块”、中央与地方的经济关系。

但第二步利改税，也有明显的缺陷和局限。从本质上说来，无论第一步利改税，还是第二步利改税，都不可能从根本上解决政企分开以及使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体问题。具体说来，第一、二步利改税都有混淆税利不同功能的不妥之处。第二步利改税没有也不可能解决合理确定调节税的问题，因而不能解决企业之间的苦乐不均和鞭打快牛的问题。而且，就实践结果看，由于所得税率过高，企业创利大部分都上缴国家，严重影响了企业的积极性和发展后劲。随着时间的推移，这种弊病愈趋严重，以致后来不得不由实行第二步利改税，改行以承包为重点的多种形式经营责任制。

随着利改税制度的完善，比较有效地解决了国家和企业的分配关系。为了进一步调动企业的积极性，把经济搞活，提高企业素质，提高经济效益，1984年5月10日，国务院做出了《关于进一步扩大企业自主权方面的暂行规定》。^[17]该规定在生产经营计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金和联合经营10个方面，进一步扩大了企业自主权，对增强企业活力起了有益的作用。

（二）有计划的商品经济理论与“两权”分离的实践进程（1985～1992年）

1．有计划的商品经济理论

1984年10月召开的党的十二届三中全会第一次明确提出了有计划的商品经济理论以及以此为基础的经济体制。这次全会提出：“根据历史的经验和十一届三中全会以来的实践，应该对我国计划体制的基本点进一步做出如下的概括：①就总体来说，我国实行的是计划经济，即有计划的商品经济，而不是那种完全由市场调节的市场经济。②完全由市场调节的生产和交换，主要是部分农副产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动，它们在国民经济中起辅助的但不可缺少的作用。③实行计划经济不等于指令性计划为主，指令性计划和指导性计划都是计划经济的具体形式。④指导性计划主要依靠运用经济杠杆的作用来实现，指令性计划则是必须执行的，但也必须运用价值规律。按照以上要点改革现行的计划体制，就要有步骤地适当缩小指令性计划的范围，适当扩大指导性计划的范围。对关系国计民生的重要产品中需要由国家调拨分配的部分，对关系全局的重大经济活动，实行指令性计划；对其他大量产品和经济活动，根据不同情况，分别实行指导性计划或完全由市场调节。”这个概括表明：这种体制既不同于主要以行政指令配置社会生产资源的计划经济体制，也不同于主要以市场配置社会生产资源的市场经济体制，而是这两种体制在一定程度上的动态结合，^[18]具有由计划体制向市场经济体制过渡的特点。

这种过渡性特点在作为体制改革的中心环节的国有企业改革上也明显表现出来。这次全会提出：“增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。围绕这个中心环节，主要应该解决好两个方面的关系问题，即确立国家和全民所有制企业之间的正确关系，扩大企业自主权；确立职工和企业之间的正确关系，保证劳动者在企业中的主人翁地位。”“根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的。为了使各个企业的经济活动符合国民经济发展的总体要求，社会主义的国家机构必须通过计划和经济的、行政的、法律的手段对企业进行必要的管理、检查、指导和调节，通过税收等形式从企业集中必须由国家统一使用的纯收入，委派、任免或批准聘选企业的主要领导人员，并且可以决定企业的创建和关、停、并、转、迁。但是，由于社会需求十分复杂而且经常处于变动之中，企业条件千差万别，企业之间的经济联系错综复杂，任何国家机构都不可能完全了解和迅速适应这些情况。如果全民所有制的各种企业都由国家机构直接经营和管理，那就不可避免地会产生严重的主观主义和官僚主义，压抑企业的生机和活力。因此，在服从国家计划和管理的前提下，企业有权选择灵活多样的经营方式，有权安排自己的产、供、销活动，有权拥有和支配自留资金，有权依照规定自行任免、聘用和选举本企业的工作人员，有权自行决定用工办法和工资奖励方式，有权在国家允许的范围内确定本企业产品的价格，等等。总之，要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权力和义务的法人。”这次全会还强调：“确立国家和企业、企业和职工这两方面的正确关系，是以城市为重点的整个经济体制改革的本质内容和基本要求。”^[19]这些关系表明：在有计划的商品经济体制下，企业仅是相对独立的经济实体，既不同于计划经济体制下作为政府行政机关附属物的工厂，也不同于市场经济体制下作为市场主体的企业。

形成这种过渡性的原因，除了经济改革方面的经验、理论准备不足等以外，主要是主张市场取向改革的人们和维护计划经济体制的人们博弈的结果。因为有计划的商品经济的提法，对维护计划经济体制的人来说，可以强调“有计划”，因而能够接受。但对主张市场取向改革的人来说，可以强调“商品经济”，也能够接受。

但这两种势力的博弈并没有就此结束。然而中国社会生产力的发展要求加快经济改革，改革成就越来越大，越来越深入人心，改革经验和理论准备也越来越充分，以致1987年11月召开的党的十三大在建立市场经济体制方面取得了突破性进展。这次大会明确提出：“新的经济运行机制，总体上应当是‘国家调节市场，市场引导企业’的机制。”^[20]这里虽然没有使用市场经济的概念，但却包含了市场经济的基本内容。然而，中国1988年又一次发生了经济过热，特别是1989年夏季发生了一场政治风波。在这种政治、经济形势下，维护计划经济思潮又重新泛滥起来，不仅党的十三大提出的指导思想没有得到有效的贯彻，而且“计划经济市场调节相结合”的提法又重新广泛传播开来。这在实际上是倒退到1982年党的十二大的提法，也就是1956年党的八大的提法。但这时中国的经济改革已经在实践上成为不可逆转的历史潮流，改革虽然在许多方面遇到了阻滞，甚至倒退。但在许多方面仍获得了进展，特别是这以后，在20世纪90年代初，中国产品价格改革还取得了决定性的进展。

所以，从总体上看，就理论对改革实际发生的指导作用来说，在1984～1992年，中国经济改革（包括作为改革中心环节的国有企业改革）的理论就是有计划的商品经济的理论。

2.“两权”分离的实践进程

依据有计划的商品经济理论，在1984～1992年，国有企业进行了以“两权”分离为特征的改革。这项改革主要包括两个方面：对国有大中型工业企业实行承包责任制（这是重点）；对国有小型工业企业实行租赁经营责任制。另外，对少数有条件的大中型工业企业还实行了股份制试点。

（1）对国有大中型工业企业普遍实行承包制。

1）承包制开始推行。经过1979～1984年的改革（包括扩大企业自主权、实行经济责任制和第一步利改税），总的说来，国有企业活力有了一定的增强。由于许多扩权措施不落实，特别是由于这些改革本身的局限性，国有企业特别是国有大中型企业还没有真正活起来。据统计，1984年全国独立核算的大中型工业企业5837个，占工业企业总数不到2%，占固定资产总数的66%，占工业总产值的47%，占上缴利税的66%。其中，搞得比较活的只占大中型企业总数的15%左右，处在变活过程之中的占65%左右，基本没有活起来的占20%左右。^[21]1984年10月以后实行的第二步利改税，虽有积极作用，但也由于其本身的局限性，特别是由于所得税率过高，影响了企业的积极性和发展后劲，以致造成了工业企业利润从1985年8月至1987年3月连续20个月滑坡的严重后果。^[22]

因此，要深化旨在增强企业（特别是大中型企业）活力的改革，除了要把国家规定的下放给企业的自主权坚决落实到企业以外，就是要把改革的重点放到转变企业的经营机制上。即依据所有权和经营权分离的原则，实行多种形式的承包经营责任制，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。因此，在1986年进行承包经营责任制试点的基础上，1987年5月国务院决定在全国普遍推广承包经营责任制。当时，促成这一点的还有一个重要因素。1987年第一季度，预算内工业企业成本比上年同期上升5%，亏损面增加40%，财政收入下降2.3%。^[23]这似乎是经济滑坡的预兆。为了防止这一点，推广承包经营责任制，势在必行。

经过推广，到1987年底，在11402户国有大中型工业企业中，实行承包经营责任制的达8843户，占企业总数的77.6%。其中，实行“两保一挂”的（即保上缴利税和技术改造，上缴利税与工资总额挂钩）为1364户，占承包企业总数的15.4%；实行上缴利润递增包干的为2029户，占22.9%；实行上缴基数包干、超收分档分成的为3337户，占37.7%；实行企业资产经营责任制的（即对企业增长利润只收3.5%的所得税，并将税前还贷改为税后还贷）为580户，占6.6%；实行亏损包干的为683户，占7.7%。承包期在三四年以上的，占承包企业总数的64%。

推行承包经营责任制，增强了企业活力，使承包企业的经济效益一般均好于未实行承包的企业。同1986年相比较，1987年实行承包的国有大中型工业企业完成产值2452.1亿元，增长11%，比未实行承包的企业增幅高出0.5个百分点；销售收入2797.2亿元，增长18.2%，比未实行承包的企业增幅高出2.3个百分点；实现利润291.1亿元，增长14.8%，比未实行承包的企业增幅高出10.2个百分点；上缴国家财政收入增长4.7%，而未实行承包的企业还下降了21.8%。^[24]这样，推行承包经营责任制，就大大缓解了由实行利改税带来的问题。一方面增强了企业的活力；另一方面保证了国家财政收入。

当然，这年推广的承包经营责任制也有许多不完善之处。诸如企业上缴国家的指标偏低于甚至负盈不负亏；企业之间也存在苦乐不均，以致鞭打快牛；企业内部责任制也不健全；企业通过涨价获取利润；企业留利中用于发展生产的部分偏少，用于职工消费的部分偏多。

2）《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》的颁布。

为了完善和发展国有工业企业的承包经营责任制，规范政府有关部门和企业在这方面的行为，依据推行承包经营责任制经验的初步总结，1988年2月国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》就承包经营责任制的总则、内容和形式、合同、企业经营者和管理等一系列基本问题做了明确规定。^[25]

承包经营责任制，是在坚持企业的社会主义全民所有制的基础上，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同形式，确定国家与企业的责、权、利关系，使企业做到自主经营、自负盈亏的经营管理制度。

承包经营责任制的主要内容是：包上缴国家利润，包完成技术改造任务，实行工资总额与经济效益挂钩。

承包上缴国家利润的形式有：上缴利润递增包干。上缴利润基数包干，超收分成。微利企业上缴利润定额包干。亏损企业减亏（或补贴）包干。国家批准的其他形式。上缴利润基数一般以上年上缴的利润额（实行第二步利改税的企业，是指依法缴纳的所得税、调节税部分，下同）为准。受客观因素影响，利润变化较大的企业，可以承包前二至三年上缴利润的平均数为基数。确定上缴利润基数时，可参照本地区、本行业平均资金利润率进行适当调整。上缴利润递增率或超收分成比例，应当根据企业的生产增长潜力并适当考虑企业的技术改造任务确定。上缴利润的方式为：企业按照税法纳税，纳税额中超过承包经营合同规定的上缴利润额多上缴的部分，由财政部门每季度返还80%给企业，年终结算，多退少补，保证兑现。

技术改造任务，应当根据国家的产业政策、市场需求、技术改造规划和企业的经济技术状况确定。

实行工资总额与经济效益挂钩，其具体形式可根据国家的规定和企业的实际情况确定。

实行承包经营责任制，必须由企业经营者代表承包方同发包方订立承包经营合同。订立承包经营合同，合同双方必须坚持平等、自愿和协商的原则。承包期限，一般不得少于三年。承包经营合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得随意变更或解除。承包双方必须承担合同规定的权利和义务。

实行承包经营责任制，一般应当采取公开招标的办法通过竞争确定企业经营者或经营集团。由发包方组织有承包企业职工代表参加的招标委员会（或小组），对投标者进行全面评审，公开答辩，择优规定。

企业经营者是企业的厂长（经理）、企业的法定代表人，对企业全面负责。企业经营者必须履行承包经营合同规定的有关义务；在承包期间，按年度向发包方和企业职工代表大会提交承包经营合同执行情况的报告。企业经营者的年收入，视完成承包经营合同情况，可高于本企业职工年平均收入的1～3倍，贡献突出的，还可适当高一些。企业领导班子其他成员的收入要低于企业经营者。完不成承包经营合同时，应当扣减企业经营者的收入，直至只保留其基本工资的一半。企业领导班子其他成员也要承担相应的经济责任。

实行承包经营责任制的企业，试行资金分账制度，划分国家资金和企业资金，分别列账。承包前企业占用的全部固定资产和流动资金，列为国家基金。承包期间的留利，以及用留利投入形成的固定资产和补充的流动资金，列为企业资金。企业资金属全民所有制性质。企业资金作为承包经营企业负亏的风险基金。承包期满后转入下期承包的企业资金。企业完不成上缴利润，先用企业当年留利抵交。不足时，用企业资金抵交。

承包经营企业必须合理核定留利中的生产发展基金、福利基金和奖励基金分配比例，并提取一定比例的福利基金和奖励基金用于住房制度改革。承包后新增的留利应当主要作为生产发展基金。

承包经营企业应当搞好企业内部领导制度改革，实行厂长（经理）负责制。承包经营企业应当加强民主管理，健全职工代表大会制度，充分发挥工会的作用，切实保障职工的民主权利。承包经营企业应当按照责、权、利相结合的原则，建立和健全企业内部基金责任制，搞好企业内部承包。承包经营企业应当贯彻按劳分配原则，确定适合本企业的工资形式和分配办法，积极推行计件工资制和定额工资制，使职工的劳动所得同劳动成果紧密挂钩。

在当时的条件下，该条例是继续推行承包责任制的相当完整的文件。这样，这个条例就在企业承包经营责任制的范围内，较好地把企业的盈亏机制、风险机制以及企业经营者的竞争机制和奖惩机制引入了实行这种责任制的企业。这就有利于发挥这种责任制的优越性，克服其局限性，从而推动这种责任制的健康发展。

3）承包制的进一步发展。

在上述的暂行条例的规范和指导下，1988年以后承包经营责任制又得到进一步推广，并获得了较好的经济效益。依据对9937个国有大中型企业的调查，1988年已有9021个实行了各种形式的承包经营责任制，占企业总数的90.8%。其工业产值比上年增长12.5%，比全部大中型工业企业增幅高出0.5个百分点；实现利税比上年增长20.8%，增幅也高出2个百分点。^[26]

到1990年，大多数实行承包经营责任制企业的第一轮承包期已经到期。但“八五”计划规定，“八五”期间（1991～1995）还要“继续坚持和完善企业承包经营责任制”。^[27]据此，1990年开展了第二轮承包合同的签订工作。到1991年初，已有95%的企业签订了新一轮承包合同。^[28]

在签订第二轮承包合同时，针对当时这方面存在的问题，进一步完善了承包经营责任制。主要是：形成了包括企业的经济效益指标、发展后劲指标和管理指标在内的综合配套的承包指标体系；调整了承包基数和上缴比例；加强了企业的盈亏机制和企业经营者的竞争机制。

总体来说，从1987年开始普遍推广企业承包经营责任制以来，国有大中型企业的活力是有增强的。依据对710家国有大中型工业企业的调查和统计，1987年活力强的企业有107家，占总数的15.88%；活力中等的有355家，占52.83%；活力弱的有209家，占31.1%。但到1991年，活力强的增加到157家，比重上升到22.11%；活力中等的增加到358家，比重下降到50.42%；活力弱的减少到195家，比重下降到27.47%。企业活力的增强，主要得益于实行承包经营责任制。在被调查的710家企业中，实行国家统负盈亏的企业有18家，其活力度由1987年的61.3%下降到1991年的61.0%；而实行承包经营的有600家，其活力度由62.7%上升到64.1%。^[29]这些数字表明，在改革的进程中，承包经营责任制是起过积极作用的。

但承包经营责任制仍然有一定的局限。最明显的是，税利合一，混淆了税利的不同功能；税前还贷，也显得不妥，并弱化了对企业的约束功能。为了克服这些缺陷，在实行承包经营责任制的过程中，也进行了“税利分流、税后还贷、税后承包”的试点，到1992年，进行这种试点的企业达到2500多户。^[30]但这些试点并不能从根本上克服承包经营责任制的缺陷。

问题在于，在实行承包经营责任制的条件下，承包基数和分成比例等指标确定，取决于政府发包部门与承包企业之间的一对一的谈判，既缺乏科学、统一和平等的标准，又不能适应千变万化的市场。这样很难避免工资侵蚀利润倾向，企业苦乐不均和鞭打快牛倾向，自发涨价倾向以及奖励、福利基金侵蚀发展基金的倾向。

当然，从根本上说来，承包经营责任制的局限性还在于：它不能真正做到政企分开，并使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，不可能使企业经营机制发生根本转变。因而不能从根本上解决企业活力问题。我们在前面列举的710家国有大中型工业企业的材料，固然证明了承包经营责任制可以在一定程度上增强企业的活力，但这个材料同时也说明经过1987～1991年5年的实践，活力中等和活力弱的企业的比重还占到77.89%。另据20世纪90年代初对31个省、直辖市、自治区和计划单列市的统计分析，在国有大中型工业企业中，有活力的仅占20%，有潜力搞活的占50%，无活力的占30%。^[31]形成这种活力不强的状况，有多方面的原因。但也证明靠承包经营责任制不能从根本上解决企业活力问题。

还要着重提到，为了增强国有大中型工业企业的活力，1992年7月国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。^[32]这个条例全面地规定了作为市场主体的企业应该享有的经营自主权利和承担的自负盈亏的责任，是1979年以来关于国有企业改革的最好文件。但所有这些，虽然在增强活力方面起过一定的作用但都没有根本改变承包制在增强企业活力方面的乏力状态。这些经验表明：要根本转变企业经营机制，增强企业活力，靠实行承包制是做不到的。

（2）对国有小型工业企业实行租赁制。

1）租赁制的实施。

租赁经营责任制与承包经营责任制都实现了所有权与经营权的某种分离。但前者分离的程度更大，因而实行租赁经营责任制企业的自主权更大，在它适用的国有小型企业范围内增强企业活力作用也更大。所以，在1987年普遍推行承包经营责任制以前，就在一些小企业中进行了租赁经营责任制的试点。在这以后，对国有小型工业企业，除了对其中的一部分实行承包经营责任制和有偿转让给集体与个人以外，重点是推行租赁经营责任制，并取得了进展。到1987年底，在88000个国有小型工业企业中，实行租赁经营承包经营、承包经营和转让的达到40000个，占总量的46%。^[33]

2）《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》的颁布和实施。

为了规范和促进租赁经营责任制的发展，在总结以往经验的基础上，1988年6月国务院发布了《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》。^[34]该条例对实行租赁经营责任制的总则、招标、经营合同、租赁双方权利义务、收益分配及债权债务处理和租赁收入等一系列基本问题做了明确规定。

租赁经营，是指在不改变企业的全民所有制性质的条件下，实行所有权与经营权的分离，国家授权单位为出租方将企业有期限地交给承租方经营，承租方向出租方交付租金并依照合同规定对企业实行自主经营方式。

国家授权企业所在地方人民政府委托的部门为出租方，代表国家行使企业的出租权。承租经营企业的为承租方。

承租方可以采取下列形式经营企业：一个人承租经营企业（以下简称个人承租）。2～5人合伙承租经营企业（以下简称合伙承租）。本企业全体职工承租经营企业（以下简称全员承租）。一个企业承租经营另一个企业（以下简称企业承租）。国家允许的其他租赁经营形式。租赁期限每届3～5年。承租经营者是指承租经营企业的个人，或者合伙承租、全员承租确定的厂长，或者承租企业派出的厂长。承租经营者是企业租赁期间的法定代表人，行使厂长职权，对企业全面负责。承租经营者必须提供担保。

出租方选择承租方必须公开招标。选定承租方后，出租方与承租方必须订立租赁经营合同，按照国家有关规定办理法人变更登记手续。

订立租赁经营合同的双方必须坚持自愿、平等、协商的原则。租赁经营合同依照本条例订立，即具有法律约束力。

租赁双方要承担合同规定的权利和义务。出租方可视企业技术改造任务情况，将承租方交付租金的全部或者一部分交给企业，用于生产发展和技术改造，或者清偿企业租赁前的债务及遗留亏损。租赁经营企业实现的利润依法纳税后，分为承租方的收入（含租金）、企业生产发展基金、职工集体福利基金、职工奖励基金四部分，按照合同规定的比例进行分配。租赁经营企业可以在规定的工资总额（包括奖励基金）范围内，自主确定企业内部分配的制度、形式和方法，并依法纳税。

企业租赁经营前的债权债务及遗留亏损的处理办法，按照租赁经营合同规定办理。

承租经营者的收入，原则上不超过本企业职工平均工资（含奖金）的5倍。其他承租成员的收入应当低于承租经营者的收入。承租方个人所得收入按月平均超过个人收入调节税起征标准的部分，应当照章纳税。承租方按照租赁经营合同规定的比例取得的收入，在交付租金和实际支付给承租成员以后仍有余额，应当作为企业的风险保证金留存。

由于该条例的颁布，规范了政府有关部门和企业在推行租赁制中的行为，因而推动了租赁制的进一步发展。依据对43935个国有小型工业企业的调查，到1988年底，实行租赁制和其他经营方式的企业已经达到24660个，占总数的56.l%。而且，实行租赁制的企业也普遍取得了较好的经济效益。^[35]

（3）推行股份制企业试点。

1984年以后，在党的十二届三中全会关于要实现所有权与经营权适当分开，使企业成为相对独立的经济实体的精神指导下，股份制的试点也正式展开。比如，1984年11月，上海电声总厂发起的上海飞乐音响公司，就是这期间工业方面建立的第一家比较规范的、向社会公开发行股票的股份有限公司，共筹集资金40多万元。

1987年10月，党的十三大报告明确提出：“改革中所采取的一些措施，例如……发行债券、股票，都是伴随社会化大生产和商品经济的发展必然出现的，并不是资本主义所特有的。社会主义可以而且应当利用它们为自己服务，并在实践中限制其消极作用。”“公有制经济本身也有多种形式。除了全民所有制、集体所有制以外，还应发展全民所有制和集体所有制联合建立的公有制企业，以及各地区、部门、企业相互参股等形式的公有制企业。”“改革中出现的股份制形式，包括国家控股和部门、地区、企业间参股以及个人入股，是社会主义企业财产的一种组织形式，可以继续试行。”^[36]在这个精神指导下，1987～1989年上半年，股份制试点又进一步展开，各地股份制试点企业迅速增多。

但在1989年夏季以后，计划经济观念又出现了某种回潮。这时虽然对已经进行试点的股份制企业进行了完善，但总的说来，处于改革前沿的股份制试点基本上处于停滞状态。

但1990年12月中共十三届七中全会提出、并经1991年4月七届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出：“继续进行股份制试点，并抓紧制定有关法规。”“在有条件的大城市稳妥地进行证券交易所试点，并逐步形成规范化的交易制度。”^[37]于是，继1990年11月批准建立上海证券交易所之后，1991年4月又批准建立了深圳证券交易所。此后，股份制试点企业又获得了较快的发展。

据对34个省、自治区、直辖市和计划单列市的不完全统计，到1991年底，全国共有各种类型的股份制试点企业3220家（不包括乡镇企业中的股份合作制和中外合资、国内联营企业）。其中，法人持股的试点企业380家，占总数的12%；内部职工持股的2751家，占85%；向社会公开发行股票的89家，占3%。

在这3220家股份制试点企业中，按所有制分，原来为集体所有制企业的占63%，原来为国有企业的占22%；按行业分，工业企业1781家，占55%，商业企业942家，占30%，另有金融企业171家，建筑企业58家，交通运输企业28家，其他行业210家，合计占15%。可见，在股份制试点企业中，主要是公有制企业和工商企业。

在地区的分布方面，股份制试点企业主要集中在东部地区。其中，内部职工持股的股份制试点企业主要集中在辽宁、山东、黑龙江等省。据统计，这三省内部职工持股的股份制试点企业约占全国同类企业的80%；向社会公开发行股票的股份制试点企业则主要集中在上海、深圳、浙江、四川等地，共65家，约占全国同类企业的73%。

内部职工持股的股份制试点企业，虽然占试点企业总数的绝大多数，但规模都不大。其中，职工持股金额约3亿元，占企业股金总额的比重不到20%。而89家公开向社会发行股票的股份制试点企业的规模则较大，共有股金总额58.1亿元。其中，国家股27.4亿元，占总数的47%；企业法人股16.8亿元，占29%；个人股8.3亿元，占14%；外资股5.6亿元，占10%。

在89家向社会公开发行股票的试点企业中，上海、深圳有34家在这两市的证券交易所上市，浙江一家企业在上海证券交易所上市。^[38]

据统计，1992年，全国股份制试点企业又发展到3700家，在上海、深圳证券交易所公开上市的有92家。^[39]

股份制试点企业的经验表明：实行这种企业组织形式，有利于根本转变企业经营机制，使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，有利于增强企业活力，有利于国有资产的保值和增值，有利于筹集资金，有利于促进经济结构的调整。比如，在我们前面引证过的710家企业中，1987～1991年，实行国家统负盈亏的18家企业，其活力度由61.3%下降到61.0%，下降了0.3%；实行承包制的600家企业，其活力度由62.7%上升到64.1%，上升了1.4%；而实行股份制的6家企业，其活力度由64.6%上升到70.4%，上升了5.8%，原来的活力度最强，上升的速度也最快。^[40]又如，1988～1990年，深圳五家上市公司利润平均每年增长97%，净资产增长1.3倍，增幅远远超出了非股份制企业。再如，上述的向社会公开发行股票的89家试点企业，共筹集资金58.1亿元，其中有8.3亿元是由消费基金转化而来的。^[41]这就不仅迅速地满足了这些企业发展急需的生产资金，而且大大增强了企业活力，有效地实现了这些企业公有资产的增值。

但在这期间，股份制试点方面仍然存在许多亟待解决的重大问题。①有些试点企业不进行资产评估，或评估过低。在企业内部职工持股的股份制试点企业中，多是以企业账面净产值折股，既未计算土地使用费、厂房和设备的重置价值，也未考虑企业的无形资产；有的甚至根本不进行资产评估。这就导致国有资产的流失。②有些试点企业不按股份制原则办事。有的试点企业违背股权平等、同股同利原则，对国家股、法人股和个人股实行不同的分红率，一般是个人股高于国家股、法人股。有的试点企业混淆股权与债权、股票收益与利息收入的原则区别，对股票既保息又分红，而且实行股息进成本。有的企业不开股东会，董事会由上级主管部门任命，董事会也不健全，甚至形同虚设。③有关部门对股份制试点企业的管理仍然采取原来的老办法，使得股份制试点企业无法正常运转。④在股票的发行和交易方面，由于供求关系严重失衡，引起股价波动幅度过大，出现过度投机。

解决上述问题的关键，在于使股份制企业和股票市场的组织、运作，以及政府对它们的监管实行规范化和法制化。为此，1992年5月15日国家经济体制改革委员会、国家计划委员会、财政部、中国人民银行、国务院生产办公室根据同年《国务院批转国家体改委、国务院生产办关于股份制企业试点工作座谈会情况报告的通知》的要求，发布了《股份制企业试点办法》。^[42]该办法依据国际经验并结合中国实际情况就股份制企业试点的一系列基本问题初步做了规定，包括股份制企业试点的目的、原则、组织形式、股权设置、企业内部职工持股、试点范围、组建、审批程序和政府管理几个方面。

为了实施该办法，上述政府有关部门还于1992年5月颁发了《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》，以及与之相配套的股份制试点企业的宏观管理、会计制度、劳动工资管理、税收、审计、财务管理、物资供销管理、土地资产管理暂行规定。这一整套指导股份制试点企业的政策法规，初步为试点企业和有关部门提供了行为规范，推动了股份制试点企业的发展。

（三）社会主义市场经济的理论与建立现代企业制度的实践进程（1993～2003年）

1．社会主义市场经济理论

在计划经济同市场调节相结合与社会主义市场经济这两种主张激烈博弈的严重关头，作为中国改革总设计师的邓小平在1991年底和1992年初几次讲话。他在1992年初公开发表的讲话中尖锐地指出：“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路。要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。……计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。”^[43]这就从根本上把市场经济从资本主义的社会属性中解脱出来，使它成为同是作为发达的商品生产的资本主义社会和社会主义社会共有的东西，并在把中国经济改革最终推向市场取向改革的道路方面起了决定性的作用。

这当然不是说，中国经济改革最终走上市场取向改革的道路，仅仅是由邓小平的个人意见决定的。从根本上来说，这是反映了中国社会生产力发展的要求和人民的根本利益。下列一组数字可以有力地、清楚地说明这一点。就国民收入年平均增长率来看，1950～1978年，中国和苏联分别为6%和8.4%；1979～1990年，二者分别为7.7%和2.8%。^[44]无论是中国经济增长率在改革前后的巨大差异，或者是中国和前苏联经济增长率在改革前后的强烈反差，其形成的原因都是多方面的。但理论分析已经充分证明：新中国建立后的一个长时期内实行计划经济体制，只是1978年以后才逐步走上了市场取向改革的道路，从而大大推动了社会生产力的发展，并显著改善了人民生活。而苏联虽然在20世纪50年代中期就开始进行经济改革，但直到解体前始终没有走上市场取向改革道路，僵化的计划经济使得社会生产力和人民生活停滞不前，以致失去民心。这才是根本原因。

在邓小平讲话强有力的指导下，1992年10月召开的党的十四大明确提出：“我国的经济体制改革确定什么样的目标模式，是关系整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题。这个问题的核心，是正确认识和处理计划与市场的关系。……实践的发展和认识的深化，要求我们明确提出，我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。”^[45]实践表明：这对中国经济改革成败是一个具有决定意义的根本指导原则。

这里有必要对社会主义市场经济这一经济范畴的内容和基本框架做一扼要分析。

中国社会主义市场经济是一个复合的概念，它主要包括以下相互联系的四个方面内容：①是以市场作为配置社会生产资源的主要方式。②是现代的市场经济，即有国家干预的市场经济。③是有更多的国家干预的市场经济。这是由中国国情决定的。诸如：工业化尚未实现，作为弱质产业的农业在国民经济的比重较大，西部经济大大落后于东部，但有丰富的资源，而且主要是少数民族居住地区。这样，实现工业化，发展农业和开发西部就是一个长期的、具有重大经济和政治意义的、需要国家扶持的任务。但这种干预是以市场机制作为社会生产资源配置的主要方式为前提，以市场机制的作用为基础的。这就是问题的度，越过了这一点，就又回到了计划经济。④是与社会主义初级阶段的基本经济制度相结合的。这个经济制度就是：以社会主义公有制为主体，多种所有制经济共同发展。

为了进一步具体说明中国社会主义市场经济的基本内容，这里拟将与资本主义条件下现代市场经济做一些对比分析。一切事物的共性是寓于个性之中的。市场经济这个共性也是寓于资本主义市场经济（即资本主义条件下市场经济）和社会主义市场经济（即社会主义条件下市场经济）这些个性之中的。因此，从一般角度来说，这两种市场经济有一系列的共同点：①在市场经济运行的基础和条件方面的共同点。主要有：一是独立自主的企业制度；二是完善的市场体系；三是健全的宏观经济调控体系；四是严格的市场运行规则。②在市场经济的作用方面的共同点。主要有：一是传递经济信息；二是提供经济发展的动力和压力；三是增进企业运营效益；四是提高社会生产资源配置效益。③在市场经济的局限性和政府干预经济的必要性方面也有共同点。像世界上的许多事物一样，市场经济具有优越性，但也具有局限性。正是这种局限性使得国家干预经济成为必要的。

但是必须明确：资本主义社会几百年的发展，为人类创造了巨大的物质文明、制度文明和精神文明。有政府干预的市场经济就是其中最重要的制度文明。历史经验已经充分证明：社会主义社会必须结合自身的具体情况有分析地继承这个制度文明；否则，就会给社会主义制度带来毁灭性的严重后果。

但是，这两种市场经济又有重大原则区别。与资本主义市场经济相比较，中国社会主义市场经济的基本特点在于：第一，它是与社会主义初级阶段的基本经济制度相结合的。而资本主义市场经济是与资本主义所有制这个基本经济制度相结合的。第二，与上述第一点相联系，社会主义市场经济发展的根本目的是实现全体人民的共同富裕。第三，在社会主义市场经济条件下，由于社会主义公有制占主体地位，以及政府是由共产党领导的，因而政府对宏观经济的调控可能而且必须基于人民的利益和意志。

依据上述社会主义市场经济的基本内容和改革经验的总结，中国社会主义市场经济的基本框架可以确定为：公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的基本经济制度。以此为基石，由现代企业制度、现代市场体系、宏观经济调控体系、现代分配制度、社会保障体系、外向型经济，以及中介组织这样七个主要支柱构成。这一个基石和七个支柱共同构成社会主义市场经济的大厦。

1993年11月召开的党的十四届三中全会依据党的十四大的精神进一步提出：“建立现代企业制度，是社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。”^[46]

建立现代企业制度之所以是社会化大生产的要求，已经为资本主义企业制度所证明了。为了说明这一点，有必要简要地分析一下，由以自然人产权为特征的传统的企业制度向以法人产权为特征的现代企业制度转变的过程。

在自由竞争的资本主义时代，传统私人企业主制度是占主要地位的企业组织形式。与这种企业组织形式相适应，自然人产权制度也成为这一时代主要的产权制度。这种产权制度的基本特征有二：一是产权占有主体是唯一的，产权边界十分明确；二是产权主体拥有完整的产权，即享有对其财产的占有、使用、处置和收益权。

自然人产权制度是在欧洲封建制度解体的过程中形成和发展起来的。自然人产权制度适应了当时社会生产力发展状况，其积极意义在于它首次塑造了近代私人企业产权主体，明确划分了不同主体之间的产权边界，为发展包括产品和各类生产要素在内的市场、发挥市场机制在配置社会生产资源和提高生产要素营运效益的作用奠定了基础。因而，成为推动当时社会生产力发展的最积极的因素。但像任何制度一样，这种制度在发展社会生产力方面自始就有它的局限性。但在资本主义自由竞争时代，这种矛盾并不尖锐。随着生产社会化的进一步发展，这种矛盾也就激化起来。因为生产社会化的发展，要求资本大规模地、迅速地集中和通晓现代企业管理的经理阶层的产生，以及加大防御经营风险的能力。而传统私人企业主与自然人产权制度同这三个要求是相矛盾的。

适应生产社会化发展的这种要求，作为现代企业组织的公司（其典型形态是股份有限公司）和法人产权制度也就产生了。在法人产权制度下，产权结构具有新的特点。一是出资者所有权和公司法人财产权的分离。由出资人组成的股东大会，是公司的最高权力机关，但股东只是以其出资额为限对公司承担债务责任。公司是独立的法人实体和市场主体，并以全部资产对公司债务承担责任。二是所有权和经营权在公司法人形态上的统一。公司法人是一个既具有所有权，又具有经营权的完整的产权统一体。这种所有权和经营权的统一性，表现在董事会的职能上。从法律意义上讲，股东大会是公司的最高权力机构，董事会是股东大会闭会期间的最高权力机构。事实上，董事会有权决定公司的一切重大经营管理活动，以及任免包括经理在内的公司高级管理人员。因此，董事会就是公司产权整体性的人格化代表。三是所有权和经营权在公司法人内部的分离。作为公司产权的代表机构的董事会把经营权授予职业化的经理，经理便拥有了公司的经营管理权。于是，统一的公司法人便分解为两部分：董事会掌握所有权、经理掌握经营权。

这样，公司在产权结构方面的创新，不仅较好地解决了上述的自然人产权下不能解决的三个矛盾，而且在出资者所有权和法人财产权之间以及公司内部的所有权与经营权之间形成了一个精巧的激励机制、制约机制和制衡机制，为提高生产要素营运效益提供了有效的微观基础。当然，公司制度的建立，没有也不可能从根本上解决生产社会化与私人资本主义占有制度之间的矛盾。但它却在资本主义私有制的范围内大大扩展了这种经济制度对于社会生产力发展的容量，从而成为缓和资本主义社会基本矛盾的一个极其重要的因素。这就能从一个重要方面说明：为什么资本主义世界在第二次世界大战以后仍然赢得了社会生产的巨大发展。当然，促进这种发展的因素是很多的，诸如新的科学技术革命，旨在缓和劳资之间矛盾的各项办法的实施（如提高工资、增加福利和吸引职工参与管理等），对第三世界廉价能源和原料掠夺，以及经济全球化的大发展等。但作为资本主义经济微观基础的公司制度的发展，显然是一个主要因素。它像市场经济一样，是资本主义制度文明几百年发展的最重要的积极成果。

需要进一步指出：现代资本主义市场经济的发展，为巩固和完善作为现代企业制度的公司制又创造了一系列的条件。重要的有：产品市场竞争的充分展开、资本市场的发展、经理市场的形成、法制的加强、独立董事的建立、作为中介组织的会计事务所和法律事务所的发展。当然，公司制也不是完美无缺的，仍需要伴随社会经济的发展而不断完善。

从一般意义上，上述内容对中国社会主义市场经济也都是适用的。结合中国实际情况，吸收这些文明成果，是适应社会生产力发展的要求、推动社会主义现代化建设的重要因素。

不仅如此，建立现代企业制度还是适应市场取向改革的要求，为建立社会主义市场经济体制奠定最主要的微观基础。问题在于：建立社会主义市场经济，本质上就是实现社会主义公有制与市场经济的结合。实现结合的关键是要构建社会主义市场经济的微观基础，主要就是将原来作为政府附属物的国有企业改造成为市场主体。实现这种改造的最有效途径就是进行作为现代企业组织形式公司化的改造，特别是股份制的改造。这样，旨在建立现代企业制度的国有企业改革就成为市场取向改革的中心环节和最主要的基础性工程。

上述的分析表明：建立社会主义市场经济体制，必然要求建立现代企业制度。

不仅如此，建立社会主义市场经济体制，还要求对国有经济进行战略性调整以及对国有企业进行战略性改组。

但改革开始以后的一个时期内，人们把国有企业活力不强仅仅归结为企业是国家行政机关的附属物，不是市场主体。从根本上说，这是对的，但也有简单化的毛病。实际上，国有企业活力不强有多方面的复杂原因。除了由历史和现实形成的企业冗员多、社会负担重、资产负债率高以及技术改造迟缓和企业管理落后以外，除了企业不是市场主体这一个根本性原因以外，还有另一个根本原因，即国有经济布局不合理和国有企业组织不合理。在这里人们忽视了计划经济体制的弊病，不仅在于它使企业成为政府附属物，而且造成了国有经济布局和国有企业组织的不合理状态。

但随着改革的深化，这方面的问题暴露得越来越尖锐，人们的认识也越来越清楚。实际上，在1995年以后，党中央就在这方面不断提出指导方针。1997年召开的党的十五大，特别是1999年召开的党的十五届四中全会明确、系统地提出了从战略上调整国有经济布局和改组国有企业的任务，确定了有进有退、有所为有所不为和抓大放小的方针。

为了说明这方面的问题，这里有必要对国有经济布局和国有企业组织的不合理的状况做些简要分析。

实际上，国有布局不合理和国有企业组织不合理，都是传统计划经济体制的产物。这些问题在1956年中国生产资料私有制的社会主义基本完成和计划经济体制完全确立时已经暴露得很充分了。1958年，中共中央就提出和实施建立比较完整的工业体系的区域经济的任务，20世纪60年代中期以后更加强化了这一点。这样，改革以前，企业组织“大而全”、“小而全”，企业办社会以及地区之间过多重复建设就已经发展到了很严重的地步。而且，改革以后，政企分开一直没有得到根本解决。20世纪80年代初开始实行的财政“分灶吃饭”制度，延续了十来年。1994年开始实行了以划分中央政府和地方政府事权为基础的分税制，但改革并没有到位。改革以来，中央政府逐步下放了投资和引进外资的权限，但有效的宏观调控并没跟上。这期间，市场虽有很大发展，但发育并不健全，行政性垄断和无序的、不平等的、过度的竞争还相当普遍。这样，企业组织和产业结构不合理状态不仅没有得到扭转，甚至有所加剧。在实行对外开放的条件下，还出现了盲目重复引进。在社会生产力大大发展的条件下，又出现了生产能力的相对过剩，主要是结构性的过剩。所以，直到90年代下半期，国有经济布局不合理和国有企业组织不合理的问题，并没有根本解决。

所谓国有经济布局不合理，主要包括两个方面：

第一，在所有制结构方面不合理。国有经济在国民经济中占的比重仍然过大。1978年，国有经济的增加值在国民生产总值的比重高达56%，集体经济为43%，非公有制经济为1%；到1997年，三者比重分别为40.8%、35%、24.2%。但从当前国有企业资本金严重不足、资产负债率高、合格的经营管理人员严重短缺、企业资产质量差、经济效益低等来看，国有经济比重仍然过高，不适合社会生产力发展要求。

第二，在产业结构方面不合理。其主要表现是：一是总体上看，是分布过广，而且结构不合理。国有经济几乎囊括了国民经济所有基本行业，就在国有经济中占主要地位的国有工业来说，也几乎包括各个主要工业部门。其中国有经济不需要分布的或者要少分布的一般竞争性行业也分布了，甚至还占了很大的比重。比如，直到2000年国有及国有控股的食品工业和纺织业的资产分别是全部工业（指国有及规模以上的非国有工业，下同）资产的50.8%和46.2%。国有经济在基础产业无疑需要占相当大的比重，但现在的问题是占的比重过大。比如，2000年煤炭开采业、石油和天然气开采业以及电力业等的国有资产分别占了全部工业资产的92.7%、98.9%和89.1%。但相对说来，就当前国有资产存量分布来说，在竞争性较强的领域分布过多，在基础产业和基础设施领域不足。二是国有经济总体上生产能力过剩。按一般标准，生产能力利用率达到80%的算是正常的，但1995年全国第三次工业普查资料表明：在94种主要工业产品中，生产能力利用率仅达60%以上的就有59种，占总数的62.7%；在50%以下的有18种，占20%。有关单位统计，到20世纪90年代末900多种工业产品中，有半数以上生产能力利用率在60%以下，这是一方面。另一方面是国有经济一些重要产业在技术上、产量上、品种上和质量上的发展又严重不足。这涉及基础产业、支柱产业和高新技术产业等诸多方面。比如，许多高新技术产业的核心技术并未掌握（如微机芯片中的高端产品）。石油因产量不足每年需要大量进口。2001年净进口5104万吨，相当于国内产量（16396万吨）的31.1%。钢材和机床因品种质量和技术上的问题在很大程度上也依赖国外供应。2001年净进口钢材1247万吨，相当于国内产量（16068万吨）的7.8%；净进口金属加工机床（特别是数控机床）5.5354万台，相当于国内产量（25.58万台）的21.6%。三是国有经济低水平的重复建设过多，地区结构趋同严重。据有关部门在20世纪90年代中期对28个省、市、自治区的调查，产业结构相似系数大于0.85的有8个，小于0.85、大于0.7的有15个，小于0.7、大于0.59的有5个。问题还在于：直到目前，这种状况还未得到根本遏制，甚至还在从一般制造业向基础设施（如高速公路和机场建设）和高新技术产业蔓延。

国有企业组织不合理的重要表现有：①大中小型企业的总量规模和平均规模都小，大企业比重低，企业规模不经济和规模结构不合理。1996年，全国乡和乡以上独立核算工业企业总产值为64886亿元：其中，大中小型企业总产值分别为24756亿元、9539亿元、30591亿元；三者比重分别为38.2%、14.7%、47.1%。全国平均每个企业产值为1238.8万元：其中大中小型企业分别为35038.6万元、5659.2万元、590万元。②企业组织“大而全”、“小而全”，企业之间和地区之间的专业化协作程度低。机械工业是最有条件实行专业化生产的行业。但在20世纪90年代，中国机械工业专业化程度大约只达到经济发达国家五六十年代的水平。比如，中国铸造行业专业化比重只有30%，锻造为15%，热处理为20%，电度为40%；而经济发达国家这四项数据分别为80%、15%、70%、90%。中国机电行业约有80%的企业为“大而全”、“小而全”的厂子。③产业集中度低。据有的学者按1993～1995年三年平均数计算，在全国37个主要工业部门中，产量较多的8个厂集中度超过50%以上的只有1个（即具有自然垄断性质的石油天然气开采业），集中度在40%～50%的有3个，30%～40%的有2个，20%～30%的有7个，10%～20%的有6个，10%以下的有18个。

上述情况表明：国有经济布局不合理和国有企业组织不合理，造成了社会生产资源的巨大浪费，并成为窒息企业活力的一个最重要因素，以致经济效益低下成为计划经济体制的痼疾，需要着重指出，直到现在国有经济效益相对低下状况并无根本改变。国家统计局第二次全国基本单位普查资料显示，中国1997～2001年新开业企业（包括国有及集体企业转制、重组和各类新建企业）154.5万家，占2001年末全部企业数的51%。按照新开企业营业收入与资本金的比率计算，私营企业资本金产出率为224%、集体企业216%、股份制企业187%、港澳台投资企业161%、外商投资企业134%、国有企业（包括国有独资企业、国有联营企业）129%。以上数据显示，虽然国有企业的投入产出比表现出较高的正值增长，但与其他经济类型企业相比明显逊色许多。还有另一项统计表明：2001年，国有企业占用全国金融机构65.4%的短期贷款，但创造的产值仅占国内生产总值的37.9%，而民营企业只占21%的短期贷款，创造的产值占国内生产总值的47.5%。据预算，2001年国有工业企业净资产回报率为6.7%，而民营工业企业的净资产回报率为12.8%。如果加上国有工业企业无偿或低成本地占用资源（如土地和贷款等），那么国有经济和非国有经济对生产资源的运作效率的差距，会更加突出。

造成这种状况的根本原因，除了国有企业改革还未真正到位以外，就是国有经济布局和国有企业组织不合理状况也未得到根本改变。因此，要建立旨在提高社会生产资源效益的社会主义市场经济体制，就是必须根本改变这种不合理状况，这是第一。第二，根本改变这种不合理状况，还是实行社会主义初级阶段基本经济制度的必要前提。只有这样，一方面才能增强国有经济的控制力，以充分发挥国有经济的主导作用；另一方面才能为发展多种所有制经济（特别是非公有制经济）腾出空间。第三，根本改变这种不合理状况，也是国有企业建立现代企业制度的必要条件。可以设想，如果还保留这种状况，国有企业要真正建立起现代企业制度，那是不可能的。

综上所述，实行社会主义市场经济，不仅要求建立现代企业制度，而且要求对国有经济实行战略性调整，对国有企业实行战略性改组。这些都是国有经济改革不可分割的基本内容。

但为了避免同后续有关内容的过多重复，我们下面只叙述在社会主义市场经济理论指导下建立现代企业制度的实践进程。

2．建立现代企业制度的实践进程（1993～2003）

（1）《公司法》的颁布。

国有企业特别是国有大中型企业的改革方向，是建立以公司制作为企业组织形式的现代企业制度。为了适应建立现代企业制度的需要，规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展，1993年12月29日第八届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》；^[47]1999年12月25日对《公司法》又做了某些修改，并公布实行。^[48]

《公司法》就公司的组织和行为的总则、有限责任公司和股份有限公司的设立和组织机构、股票发行和转让、公司债券、公司财务和会计、公司合并和分立、公司破产解散和清算、外国公司的分支机构、法律责任和附则做了规定。

按照《公司法》的规定，有限责任公司和股份有限公司是企业法人。有限责任公司，股东以其出资额为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任。股份有限公司，其全部资本分为等额股份，股东以其所持股份为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任。

公司股东作为出资者，按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任。公司中的国有资产所有权属于国家。

公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。公司在国家宏观调控下，按照市场需求自主组织生产经营，以提高经济效益、劳动生产率和实现资产保值增值为目的。

公司实行权责分明、管理科学、激励和约束相结合的内部管理体制。

国有企业改建为公司，必须依照法律、行政法规规定的条件和要求，转换经营机制，有步骤地清产核资，界定产权，清理债权债务，评估资产，建立规范的内部管理机构。

设立有限责任公司、股份有限公司，必须符合本法规定的条件。

设立公司必须依照本法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、经理具有约束力。公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司的经营范围中属于法律、行政法规限制的项目，应当依法经过批准。公司应当在登记的经营范围内从事经营活动。公司依照法定程序修改公司章程并经公司登记机关变更登记，可以变更其经营范围。

公司可以向其他有限责任公司、股份有限公司投资，并以该出资额为限对所投资公司承担责任。公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司外，所累计投资额不得超过本公司净资产的50%，在投资后，接受被投资公司以利润转增的资本，其增加额不包括在内。

公司可以设立分公司，分公司不具有企业法人资格，其民事责任由公司承担。

公司可以设立子公司，子公司具有企业法人资格，依法独立承担民事责任。

公司从事经营活动，必须遵守法律，遵守职业道德，加强社会主义精神文明建设，接受政府和社会公众的监督。公司的合法权益受法律保护，不受侵犯。

公司必须保护职工的合法权益，加强劳动保护，实现安全生产。

公司采用多种形式，加强公司职工的职业教育和岗位培训，提高职工素质。

公司职工依法组织工会，开展工会活动，维护职工的合法权益。公司应当为本公司工会提供必要的活动条件。国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。

公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理。

《公司法》的颁布和实施，为建立现代企业制度的试点，为规范已经建立的公司组织和行为，为规范政府对公司的管理，提供了法律依据。

（2）建立现代企业制度的试点。

20世纪90年代初，中国公司制企业已经发展到了很大的规模，但很不规范。为了积极稳妥地推进国有企业建立现代企业制度的工作，还需进行这方面的试点。1993年12月，国务院建立了现代企业制度试点工作协调会议制度，由国家经贸委和国家体改委等14个部委、局参加，并由有关部委起草试点方案。到1994年11月初，形成了以党的十四届三中全会决议和《公司法》为依据的，并经国务院原则同意的《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案（草案）》。该方案就试点的一系列基本问题做了规定。^[49]

1）试点的目的和原则。通过试点，要达到以下目的：①寻求公有制与市场经济相结合的有效途径，转换企业经营机制，提高经济效益，进一步解放和发展生产力。②转变政府职能，探索政企分开的路子，政府不直接干预企业的生产经营活动，企业彻底摆脱政府行政机构附属物的地位，真正进入市场自主经营。③理顺产权关系，逐步建立国有资产管理体系，确立企业法人财产权，使企业真正成为独立享有民事权利、承担民事责任的法人实体，实现民事权利能力和行为能力的统一，切实做到自负盈亏，自我发展。④完善企业内部领导体制和组织管理制度，向规范化、科学化的方向迈进，形成企业内部权责分明、团结合作、互相制约的机制。

试点工作应遵循以下原则：①发挥国有经济的主导作用，确保国有资产（资本）保值增值。②出资者所有权（股权）与企业法人财产权相分离，保障出资者、债权人和企业的合法权益。③贯彻执行《公司法》，重在企业组织制度创新和转换企业经营机制。④从中国国情和企业实际出发，吸收借鉴国外有益经验，继承、借鉴与创新相结合。⑤推进相关的配套改革，为建立现代企业制度创造必要的外部条件。⑥分类指导，稳步推进，发挥地方、部门、企业和职工的积极性，搞好试点。

2）试点的内容。主要包括：①完善企业法人制度。②确定企业国有资产投资主体。③确立企业改建为公司的组织形式。④建立科学规范的公司内部组织机构。⑤改革企业劳动人事工资制度。⑥健全企业财务会计制度。⑦发挥党组织的政治核心作用。⑧完善工会工作和职工民主管理。

3）试点的配套措施。主要有：①转变政府职能，改革政府机构。②调整企业资产负债结构。③加快建立社会保险制度。④减轻企业办社会的负担。⑤解决试点企业的富余人员问题。⑥促进存量国有资产优化配置和合理流动。⑦发展和规范各类市场中介组织。

4）试点的组织实施。①建立现代企业制度试点工作，由国家经贸委牵头负责，会同国家体改委等有关部门和单位具体组织实施。中央财经领导小组办公室参与研究有关工作，重大问题由国务院研究决定。②现代企业制度试点工作和若干城市“优化资本结构”试点工作的组织领导要结合起来，建立部际联席会议制度。部际联席会议由国家经贸委负责召集，国家计委、国家体改委、财政部、人事部、劳动部、外经贸部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家工商局、国有资产管理局、国务院证券委、中国工商银行各一位负责同志，并请中央组织部和全国总工会各一位负责同志参加，通过部际联席会议，共同研究试点工作的政策、办法和措施，协调试点中的问题。重大问题需请示国务院。

5）试点的步骤及成效。①准备阶段（1994年年底前）。完成以下工作：制定试点方案，确定试点企业名单，报国务院批准，公布实施。召开试点工作会议，进行研究部署。有关部门按照《试点方案》要求，抓紧制定配套改革措施，经过协调，报国务院批准实施。试点企业按照《试点方案》要求，根据自身的实际情况，制定具体试点方案。②实施阶段（1995年1月～1996年6月）。完成试点企业清产核资，界定产权，清理债权债务，评估资产，核实企业法人财产占用量；明确投资主体；设置合理的股权结构，制定公司章程，建立公司治理结构，依法注册登记。改建后的公司按《公司法》规范运作。③总结完善阶段（1996年下半年）。认真总结试点经验，写出试点工作报告，提出在全国范围内推进建立现代企业制度的意见。以上三个阶段的工作大体上分别在1994年、1995～1996年和1997年基本完成的，并取得了试点的成效。

国家抓的百户建立现代企业制度试点在制度创新和提高经济效益等方面都取得了重要进展。截至1996年底，百户试点企业的改革方案都已经批复并开始实施。100户试点企业，分别按以下四种形式进行改制：①17户由工厂制直接改制为多元股东持股的公司制，其中，股份有限公司11户，有限责任公司6户。②69户由工厂制改为国有独资公司。其中，先改制为国有独资公司，再由国有独资公司作为投资主体将生产主体部分改制为股份有限公司或有限责任公司的有29户。这样，多元投资主体的已有46户。③由原行业主管厅局“转体”改制为纯粹控股型国有独资公司的有10户。④按照先改组后改制的原则进行结构调整实行资产重组改组的有2户，即上海无线电三厂解体、淄博化纤总厂被齐鲁石化公司兼并。^[50]在百户试点企业中有84家成立了董事会，有72家成立了监事会。

地方政府抓的2343户现代企业试点也取得了重大进展。到1997年上半年，已经有540户改造成股份有限公司，占23%；改造成有限责任公司的企业540户，也占23%；改造成国有独资公司的企业909户，占38.8%；尚未完成改造的有307户，占13.2%。在已改制为公司的1989家企业中，有71.9%的企业已组成了董事会，63%的企业成立了监事会，总经理由董事会聘任的已有61%，多数试点企业的总经理已能够行使《公司法》赋予的职权。

1996年中央和地方试点企业资产负债率为65.8%，比上年下降了2.4个百分点；资产增值率26.5%；分流社会性服务机构2265个，分离人员11.7万人；分流的企业富余人员61.1万人，约占试点企业职工总数的6%。其中安排到其他单位的13.1万人，下岗培训的11.5万人，提前退休的15.4万人，待业的21.1万人。

但是，由于各种条件的限制，在中央政府和地方政府抓的建立现代企业制度的试点中，在政企分离、理顺产权关系和建立法人治理结构等方面，也还存在需要进一步解决的问题。

（3）三年改制任务的基本完成和建立现代企业制度的进展。

1997年党的十五大以来，中央多次提出：用三年左右的时间，力争大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。1997年以来，党和政府在推进政企分开，实现“三改一加强”，鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，加快社会保障制度建设，以及增资减债、降低资产负债率，禁止“三乱”、减轻企业负担等方面，进一步采取了一系列措施，又进一步加快了国有大中型企业的改革，三年改制任务基本完成，现代企业制度的基本框架初步建成。其主要标志如下：

第一，国有企业改制面不断扩大。据国家统计局企业调查总队对全国4371家重点企业进行的建立企业制度情况跟踪统计调查，截至2001年底，所调查的4371家重点企业中已有3322家企业实行了公司制改造，改制面达到76%。2001年底，国有及国有控股企业重组上市的有406家，到境外上市的有22家。据统计，自1991～2001年底，中国上市公司累计募资已达7726.74亿元（光是2001年就募资1168.11亿元），其中通过A股发行募集了3843.94亿元，配股募集了2040.8亿元；B股募集了46.32亿美元，配股筹集了3.27亿元；H股募集了182.27亿美元；其他筹资47亿元。上市的绝大部分是国有或国有控股企业。还要提到，近几年来，国有企业改革已经扩及垄断行业。按照市场经济规律，结合垄断行业改革，大力推进企业联合重组。先后建立了中国石油天然气集团、中国石油化工集团、上海宝钢集团、十大军工集团、四大电信集团和六大航空集团等。

第二，政企初步分开。为进一步转变政府职能，实现政企分开，1998年党中央、国务院决定对政府机构进行重大改革和调整。经过改革，国务院部委由40个减少到29个，大多数专业经济管理部门改为由国家经贸委管理的国家局，国务院各部门将200多项职能交给企业、中介组织或地方承担。到2000年底，又撤销内贸、煤炭、机械、冶金、石化、轻工、纺织、建材、有色金属9个国家经贸委管理的国家局，相关职能并入国家经贸委。1998年底，中央决定军队、武警、政法机关所办一切以盈利为目的的经营性企业全部移交地方，党政机关与其所办经济实体必须脱钩。经过艰苦的工作，也取得明显成效。到目前共有6408户军队、武警、政法机关所办的经营性企业和297户军队保障性企业移交地方，530个中央党政机关所办的企业和经营性实体与其脱钩。1998年以来，有关部门在国务院的领导下，按照市场经济要求对9个委管国家局所属的科研院所进行了重大改革，242家科研机构转为科技型企业或进入企业集团，168所高等院校交由教育部或地方管理，101个勘察设计单位和84个地质勘察单位分别移交地方管理或进入大企业集团，这些科研院所的改革涉及职工45万多人。为进一步转变政府职能，实现政企分开，2001年下半年开始，以减少行政性审批项目为重点，深入开展了行政审批制度改革，国务院各职能部门在清理行政审批事项的基础上，提出了一批拟取消的行政审批项目。到目前为止，国务院各部门取消了数以千计行政审批项目，这标志着中国行政审批制度改革迈出了实质性的一步。各级地方政府也先后开展了机构改革和行政审批制度改革。1998年以来，以推进政企分开、转变政府职能为核心内容的机构改革和行政审批制度改革，力度之大，范围之广，成效之显著，都是前所未有的。

第三，企业法人产权制度和法人治理结构初步建立。截至2001年底，3322家改制企业中已有3118家企业在完成清产核资、界定产权的基础上建立了企业出资人制度。改制企业出资人到位率达到93.9%。截至2001年底，3322家改制企业中，1987家企业成立了股东会，3196家企业成立了董事会，2786家企业成立了监事会，分别占改制企业总数的80.9%（按《公司法》规定，国有独资公司不设股东）、96.2%和83.9%。从股东会行使职权情况看，1927家企业股东会能够决定公司的经营方针和投资计划；1851家企业股东会能够决定和更换董事，决定有关董事的报酬事项；1951家企业股东会能够审议批准董事会的报告。从董事会行使职权情况看，3153家企业董事会能够决定公司的经营计划和投资方案。从监事会行使职权情况看，2714家企业监事会能够检查公司的财务；2698家企业监事会能够对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督。截至2001年底，共有984家企业在董事会中设立了独立董事。在3322家改制企业中，1876家总经理由董事会聘任；447家总经理由企业主管部门任命；538家总经理由政府部门提名，董事会聘任；59家总经理由职代会选举，上级任命；22家总经理由社会公开招聘；339家总经理由上级组织部门任命。绝大多数企业总经理具有自主经营管理权和企业高层管理人员人事任免管理权。

第四，投资主体多元化不断进展。2001年，3322家改制企业注册资本金合计11437亿元。其中，国家投入资本7383亿元；包括集体资本、法人资本、外商资本在内的其他各类资本4054亿元，分别占改制企业注册资本金总数的64.6%和35.4%，“一股”独占的局面开始有所改变。这不仅增强了国有经济的控制力，而且为企业实现产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业制度创造了前提条件。

第五，在积极探索国有资产管理的有效方式，加强对国有企业的监管方面也取得了重要进展。国家作为国有资产的出资人，在政企分开后，如何行使出资人的权力，确保国有资产保值增值，是建立现代企业制度必须解决的一个重大问题。近几年来，一方面国务院批准了27户中央直接管理的、基础较好的国有大型企业和企业集团作为国家授权投资机构；另一方面，允许和鼓励地方进行建立国有资产管理体制的试点，探索国有资产管理的具体途径。上海、广东等省市结合本地实际进行了积极探索，建立了政府（国资委）—授权资产经营公司（企业集团）—生产经营企业三个层次国有资产监督管理体制，明确了政府对授权资产经营公司的监管方式，推进了国有产权代表重大事项报告等制度，为建立具有中国特色的国有资产管理体制积累了经验。同时，中央和各地还加强了对国有企业的监管，建立了监事会制度。中组部、国家经贸委等七部委还选择了一批在行业中具有代表性的企业进行建立总法律顾问制度的试点，以促进企业依法经营。

第六，企业内部的劳动、人事、分配制度改革已经取得成效。上述调查结果显示，2001年已有3216家企业与职工通过平等协商签订劳动合同确定了劳动关系；2696家企业改革用工制度，根据生产经营需要依法自主决定招聘职工，已经实现全员竞争上岗制度，形成职工能进能出的机制；3025家企业能够按规定参加各项社会保险，按时足额缴纳社会保险费；2215家企业已经打破传统的“干部”和“工人”之间的界限、变身份管理为岗位管理；2691家企业按照精干、高效原则设置各类管理岗位，对管理人员实行公开竞聘、择优录用制度，企业内部已经形成能上能下的机制，使企业管理更加透明、科学公正。2001年改制企业坚持效率优先、兼顾公平的原则，鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。其中，2899家企业实行以岗位工资为主的工资制；1474家企业已经实行经营者年薪制度，689家企业开始尝试实行经营者持有股权、股票期权分配制度；1745家企业实行科技人员收入分配激励机制；853家企业实行工资集体协商制度；747家企业实行职工持股分配制度。^[51]

尽管国有企业改革已经取得了重大成就，但国有企业改革并没有真正、完全到位。其主要表现是：①政企、政资并未真正完全分开，有效的国有资产管理体制还有待建立。②股权多元化还没有得到应有的发展，国有独资或“一股独大”的情况还相当普遍。③法人治理结构不规范的状况还很多。④传统计划经济体制留下的企业劳动人事和分配制度还未根本改革，适应市场经济要求的企业内部经营机制还未真正建立，以致企业活力不强。⑤由于企业冗员和办社会以及资产负债率高等因素的作用，特别是由于社会保障制度不健全，市场退出机制也没真正形成，以致企业效益差的状况还难以根本改观。⑥企业改制面还有待扩大。总之，建立现代企业制度还是一个任重道远的任务。

（4）国有小型企业的改革。

建立现代企业制度，是国有大中型企业的改革范畴，小型企业改革不在此列，但在这里仍有必要简述这项改革。因为国有小型企业是国民经济的重要组成部分，是地方财政收入的重要来源，在促进经济繁荣、提供就业机会、改善人民生活、保障社会稳定等方面发挥了重要作用。国有小型企业改革是企业改革的重要组成部分。在20世纪90年代以来的经济快速增长中，工业新增产值的76%以上是由中小企业创造的，中小企业总产值和实现利税分别已占全国的60%和40%，出口总额中中小企业约占60%。中小企业还提供了大约75%的城镇就业机会，吸纳就业和再就业的“蓄水池”作用更加明显。^[52]为了充分发挥小企业在国民经济和社会发展中的积极作用，必须加大改革力度，加快放开搞活小企业的步伐。

为此，国家经贸委依据党中央、国务院的精神，于1996年7月颁发了《关于放开搞活国有小型企业的意见》，以推动各地放开搞活国有小企业工作健康发展。

放开搞活小企业的原则：认真贯彻党的十四届三中全会决定精神，以邓小平提出的“三个有利于”作为决定小企业改革措施取舍的根本标准，大胆探索，勇于实践；着眼于从整体上搞好国有经济，“搞好大的”与“放活小的”并举；在确保国家所有者权益的条件下，从实际出发，采取多种形式和方法放开搞活小企业；紧密依靠职工群众，将小企业的改革和发展与职工切身利益结合起来，加强职工的参与和监督；把放开搞活小企业的权力和责任主要放在地方政府，加强领导，统筹规划，稳步推进。

小企业改革的方向是实行政企分开，使企业自主走向市场；转换经营机制，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。

小企业改革要因地制宜、因行业制宜、因企业制宜，允许企业依据自身特点，选择适合企业生产力水平的改制形式，区别对待，分类指导，形式多样，不搞一个模式，不“一刀切”。①在保留原所有者权益的基础上，吸收其他投资，依照《公司法》，组建有限责任公司。②改建为股份合作制，吸收职工参股，实行劳动合作与资本合作相结合，按劳分红与按股分红相结合，实施民主管理。③鼓励跨地区、跨行业、跨所有制的联合、兼并。④不变更企业所有者，将企业全部或部分资产出租，或依照承包协议将经营权赋予承包人。⑤通过公开竞价或协议定价，有偿转让企业的部分或全部净资产。⑥鼓励小企业引资嫁接改造，嫁接的方式可以是整体嫁接，也可以是部分嫁接，合资比例不限。⑦长期亏损、扭亏无望、不能清偿到期债务的企业，依法实行破产。⑧可将管理混乱、经营不善的困难小企业委托给实力较强的优势企业经营管理。⑨生产、经营情况好的，可继续保持原企业组织形式，加强管理，提高经营效益。⑩其他可以采取的形式。

在小企业改制中要注意做到：①要落实企业债务责任，严防逃、废债；要进行资产评估，防止国有资产流失，不得将国有资产无偿量化分给职工。②小企业要紧密围绕市场开展生产和经营活动，以市场为出发点和落脚点。③小企业要把改革、改组、改造和加强企业管理结合起来。④要增强改制工作的透明度，调动职工群众参与改革的积极性；改制后的企业根据不同情况，都要采取相应形式加强职工的民主管理和监督。⑤妥善处理好改制后职工的分流安置和离退休职工的生活保障问题。⑥加强小企业改革的宏观政策指导。⑦要建立和完善为小企业服务的各种中介机构。⑧金融机构要创造条件，积极探索，发展面向小企业的各项服务。⑨要建立小企业管理人员和职工的培训制度。⑩要加快有关小企业的市场法规建设。

相对国有大中型企业改制来说，小型企业改制难度较小，但在这方面也存在不少问题。诸如对放活小企业采取放任自流和一卖了之的态度；在推行股份合作制中又存在“刮风”的情况；在已改制的公司制和股份合作制中还存在不规范的状况。

针对上述问题，政府采取了一系列措施，推动了国有小企业改革的发展。据对20个省（区、市）初步统计，1996年在册的41824户国有小型工业企业，到2000年6月底已改革31994户，占76.5%，其中，改组4048户，占12.7%；联合1417户，占4.4%；兼并2706户，占8.5%；租赁4079户，占12.8%；承包经营2713户，占8.5%；股份合作制7061户，占22%；出售2578户，占8%；破产2917户，占9.12%；其他形式如合资嫁接、风险抵押、土地置换等4475户，占14%。另据对19个省（区、市）的统计，到2000年底，国有小企业的改制面已经接近80%。通过上述形式的改革，一批国有小企业退出了国有序列，一些高能耗、高污染、亏损严重，不适应市场竞争的国有小企业退出了市场，促进了所有制结构的调整、投资主体多元化和产业结构的优化升级，大大推动了国有经济的战略性调整。^[53]

但是，国有小企业的改革在许多方面并没真正到位。因此，“十五”计划提出：“进一步放开搞活国有中小企业，对国有小企业，继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，进行产权制度和经营机制改革。”^[54]

同时要把放小与扶小结合起来。在扶小方面除了要大力推进国有经济战略性调整和国有企业战略性调整，以及技术创新，并在法律方面为小企业的发展创造公平的竞争环境以外，就是要建立和完善中小企业社会化的服务体系。建立和完善中小企业社会化服务体系是一项长期的系统工程。根据我国中小企业对社会化服务的实际需求，其服务体系应包括以下八个方面：①政府的指导、协调、监督和管理，运用财税、金融、产业等政策和法律为中小企业服务，组织和引导中小企业合作与发展。②建立中小企业融资体系，改善中小企业融资环境。③提供技术支持，尤其是应对科技型中小企业的技术开发与创新、成果转化与专利保护提供支持。④对其发展规划和经营指导提供服务，包括对中小企业创业辅导、市场开拓与品牌营销、发展规划、国际合作等方面提供服务。⑤提供培训服务，通过人才培训，提高中小企业经营者和管理者素质。⑥提供包括市场、技术、人才、政策、法律等信息咨询服务。⑦提供中介服务，包括协助中小企业处理好产、学、研、资、商之间的关系。⑧支持和引导中小企业建立行业性自律组织，加强自律管理。^[55]

三、中国国有资产监管的重大理论与实践进程

国有资产通常分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产。这里考察的仅限于经营性资产。

广义上说，国有资产管理包括管理、监督和经营三个部分。这里的分析要涉及这三个方面，但侧重国有资产管理和监督这两个方面。

鉴于国有企业改革与建立国有资产管理的理论基础是相同的，而且二者存在密切的相互依存关系，所以下面仅考察国有资产监管的实践进程，并且也拟分三个阶段考察这个实践进程。

（一）全面改进计划经济条件下国有资产监管的实践进程（1979～1984年）

由于全面改进计划经济条件下国有资产监管与计划经济条件下国有资产监管基本上是相同的。说清了后者，前者也就容易说明了，故从后者分析起。

在计划经济条件下，像在任何社会经济条件下一样，只要存在一定的资产所有权，就有相应的资产管理。因为一定的资产管理是一定的资产所有权实现的一个重要方面。在计划经济条件下，存在国有资产所有权，也就存在国有资产的管理。

但在计划经济条件下，并不存在独立的国有资产活动，更不存在独立的国有资产管理机构，甚至还没有明确提出国有资产产权管理概念。因而，似乎不存在国有资产管理。

但不仅从理论上说来，而且就实际情况看来，这种管理都是存在的。这里以1961年9月最后定稿的《国营工业企业工作条例（草案）》（以下简称《工业七十条》）为例说明如下。在毛泽东“左”的思想指导下，1958～1960年的“大跃进”，对中国经济造成了严重的破坏，其中包括国家对企业管理以及内部管理的严重破坏。为了治理由这种破坏而造成的管理混乱，以促进经济的恢复和发展，20世纪60年代初，在毛泽东提议下，由邓小平和薄一波主持制定了《工业七十条》。这是中国计划经济时代指导国家管理企业以及企业内部管理的相当规范的文件，故以此为例说明政府对国有资产的管理。这一点集中体现在《工业七十条》两项规定上。

第一，对国营工业企业的性质、根本任务和管理原则的规定。国营工业企业是社会主义全民所有制的经济组织，它的生产活动，服从国家的统一计划。它的产品，由国家统一调拨。它按照国家的规定，上缴利润和缴纳税款。国营工业企业的职工报酬实行各尽所能、按劳分配的社会主义原则。同时，国营工业企业又是独立的生产经营单位，都有按照国家规定独立进行经济核算的权利。它对国家交给的固定资产和流动资金负全部责任，没有国家管理机关批准，不能变卖或者转让。它有权使用国家交给的固定资产和流动资金，按照国家计划进行生产，有权同别的企业订立经济合同，有权使用国家发给企业的奖金来改善企业的劳动条件和职工生活。

国营工业企业的根本任务是全面完成和超额完成国家计划，增加社会产品，扩大社会主义积累。

统一领导、分级管理，是国家对国营工业企业的管理原则，也是国营工业企业的内部管理原则。国家对国营工业企业的管理，一般分为三级：①中央和中央局。②省、直辖市、自治区和大工业市。③专区、县、中等工业市、直辖市的区和大工业市的区。重要的企业，分别由中央和省、直辖市、自治区或者大工业市管理，但工业管理体制调整的权力集中在中央。每个企业在行政上，只能由一个行政机关负责管理，不能多头领导。国营工业企业内部的管理，一般也分为三级：①厂部。②车间或者分厂。③工段或者小组。企业的主要管理权力，集中在厂级。

第二，对加强计划管理、正确处理国家和企业的关系的规定。为了加强整个工业生产的计划性，保证企业生产正常进行，为了在计划管理工作中正确处理国家和企业的关系，在计划方法上真正实行自下而上和自上而下的结合，国家对企业必须实行“五定”，企业对国家必须实行“五保”。“五定”是国家对企业规定的生产要求和提供的生产条件，“五保”则是企业对国家必须承担的责任和义务。国家对企业实行“五定”的内容是：①定产品方案和生产规模。②定人员和机构。③定主要的原料、材料、燃料、动力、工具的消耗定额和供应来源。④定固定资产和流动资金。⑤定协作关系。企业对国家实行“五保”的内容是：①保证产品的品种、质量、数量。②保证不超过工资总额。③保证完成成本计划，并且力求降低成本。④保证完成上缴利润。⑤保证主要设备的使用期限。

上述规定清楚表明：在计划经济条件下，国有资产管理主要体现在以下三个方面：①国家享有完整的国有资产使用权。主要是使用国有资产的根本目的是完成指令计划，并实现资产增值，而且主要设置的使用年限和流动资金的消耗定额均由国家确定。②国家享有运用国有资产带来剩余的索取权，利润和税收均须上缴国家。③国家持有国有资产的处置权，企业不能变卖或者转让。可见，在计划经济条件下，国有资产（包括存量和增量）使用、收入分配和处置等这些产权管理的基本方面都是有严格规定的。^[56]

诚然，在计划经济体制下，国有资产管理是有其特点的。如前所述，依据马克思的理论，在计划经济体制下，整个社会就是一个大工厂，由国家用行政指令统一配置社会生产资源。这是包括国有资产管理在内的整个经济管理的根本性的总特点。由此在国有资产管理方面形成了一系列特点：①政企职责不分。国家不仅用行政指令管理宏观经济，也管理企业的微观经济，企业成为国家行政机关的附属物。在这里，企业不仅是基层生产单位，甚至还是基层的社会单位和政权单位，以致形成了政企合一。②国家作为社会管理者管理社会经济的职能与作为国有资产所有者管理国有资产的职能不分，统一由国家行政机关去执行，从而造成了执行这两种职能的机构的合一。③国有资产的所有权与经营权不分，形成了国有资产的管理职能、经营职能和监督职能的合一，也是统一由国家行政机关去执行这三种职能。第四，在计划经济体制下，政府无论是对社会经济的管理，还是对国有资产的管理，都是通过中央和地方的各个部门（包括综合经济部门和专业经济部门）去实现的。因而必然在这两种管理方面形成“条条”分割和“块块”分割。

作为计划经济体制重要组成部分的国有资产管理体制，在其建立初期也起过重要的积极作用。但也具有严重缺陷，必然造成经济效益低下的不良后果。而且伴随社会生产力发展，这种情况愈来愈严重。为了适应社会生产力的发展要求，必须根本改革。

中国经济改革初期，在1979～1984年期间，在全面改进的计划经济体制理论指导下，在改革国有企业体制的同时，实际上也萌发了对国有资产管理体制的改革（尽管这时也还没有明确提出国有资产产权管理的概念）。为了说明这一点，先简要地分析一下1983年4月1日国务院颁发的《国有工业企业暂行条例》的有关内容。因为这个条例系统地总结和反映了1979年以来改革实践，包括前述的1979～1980年扩大企业自主权、1981～1982年全面推行经济责任制，以及1983年开始的利改税。这一点，尤其明显表现在关于企业的权限和责任以及企业和主管单位的关系的规定上。

关于企业的权限和责任，主要的规定是：企业在保证完成企业主管单位下达的计划任务的前提下，如原材料、能源、有保证，有权根据国家有关政策和市场需要，编制自己的生产经营补充计划，并报主管单位备案。企业有权拒绝计划外没有必需的物质条件保证和产品销售安排的生产任务。企业在法律、法规和国家政策许可的范围内，有权自行选购计划分配以外的物资。企业按计划完成国家订货任务后，有权在国家规定范围内自销产品。企业有权在国家规定范围内，制定和议定产品的价格。企业有权向中央或地方业务主管部门申请出口自己的产品。有出口产品任务的企业，有权按国家规定参加外贸单位与外商的谈判、签订合同、提取外汇分成。企业有权按国家规定将自己的发明创造、科研和技术革新成果，在国内有偿转让，或经国务院有关主管部门批准，向国外有偿转让或申请专利。企业对经过注册的产品的商标，享有专用权。企业有权按照国家规定提取和使用企业基金或利润留成资金。企业有权按照国家规定出租、转让闲置、多余的固定资产，并把所得收益用于企业的技术改造。企业有权根据国家有关政策确定本企业的计时工资、计件工资等工资形式和分配奖金、安排福利等事项。企业有权根据本企业定员编制、国家下达的劳动力计划和本行业招工标准，在国家规定的招工范围内公开招考，择优录用新职工，拒绝接收不符合条件的人员。企业有权根据精简、效能的原则，按实际需要决定自己的机构设置。企业必须全面完成企业主管单位下达的计划，按计划签订并履行经济合同，接受国家有关部门的监督。企业必须根据国家的技术政策，结合实际制定本企业的以节约能源原材料，增加品种，改进质量和提高经济效益为重点的技术改造规划，有条件的也可引进必要的国外先进技术，使产品达到和超过国内外先进的技术标准，并具有更大的竞争能力。企业必须保证产品的质量。企业要实行全面的独立经济核算，合理使用资金和劳动力，节约能源、资源和各种物资，不断提高劳动生产率，降低成本。企业必须遵守财经纪律，接受审计机关、财政部门和各级银行的监督，按照国家规定缴纳税金、利润和其他费用。

关于企业与主管单位的关系，主要的规定有：企业必须接受企业主管单位的领导，全面完成由企业主管单位综合平衡统一下达各项计划指标。由国务院主管部门与省、自治区、直辖市双重领导的企业，应由国务院主管部门与省、自治区、直辖市协商，按照分工的主次，确定一个主要的企业主管单位。企业的长远规划、年度计划、重大技术改造计划和引进国外先进技术的计划，要报企业主管单位批准后执行。企业做出的决定，不得与企业主管单位的决定相抵触。企业主管单位负责确定企业的产品方向和生产规模。企业主管单位要统一下达各项计划指标，考核企业的各项计划指标完成情况。企业主管单位按照干部管理权限，负责对厂长、副厂长和总工程师、总会计师等厂级经济技术干部的任免、培训、考核和奖惩。

上述各项规定清楚表明：

第一，在全面改进的计划经济体制下，前述的国有资产管理三个主要内容（即国有资产使用权、收入分配权和处置权）和四个主要特点（即政企职责不分、社会经济管理职能与国有资产管理职能不分、国有资产所有权与经营权不分，以及国有资产管理方面的条块分割）基本上没有变动。

第二，相对计划经济时代来说，这时国有资产所有权与经营权已经有了更大程度的分离。这一点表现在企业的生产、物资选购、产品销售、价格确定、出口产品和外汇分成、专利转让、商标专用、多余固定资产处理、收入分配、招工和机构设置等方面。这种分离在一定程度上增强了国有企业活力。

第三，伴随国有资产所有权与经营权在一定程度上的分离，源于改革实践的需要，萌发了比较明显的国有资产产权管理。其具体表现如下：1979年，国家为了提高固定资产使用率，解决企业资产闲置浪费与投资不负责任的问题，对国营企业固定资产开始实行有偿调拨。1980年，国家又开始对国营工业企业征收固定资产占用费，对中外合资企业开始征收土地使用费。1982年国家又明确指出，国营企业的全部固定资产和流动资产都是国家资产，任何人不得侵占。这些产权管理对保护国有资产起了有益的作用。但是，由于缺乏经验，对在国有资产所有权与经营权产生一定分离的情况下，需要加强国有资产管理缺乏认识，出现了国有资产管理改革滞后于国有资产改革的状态，从而诱发了相当普遍的滥发奖金的现象，侵蚀了国有资产。

（二）有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践进程（1985～1992年）

1985～1992年，在有计划的商品经济理论指导下，国有资产管理体制改革正式起步。如前所述，有计划的商品经济具有从计划经济向社会主义市场经济过渡的特点。与此相联系，国有企业作为相对独立的商品生产者和经营者也具有从作为政府行政机关附属物向作为市场主体过渡的特点。这样，一方面，国有资产所有权与经营权有了更大程度的分离；另一方面，国有资产管理机构也适应这种分离的需要而初步建立起来。

前一方面，集中表现在对国有大中型企业实行承包制，以及对小型企业实行租赁制。这两种国有资产的经营形式是有区别的。但二者相对全面改进的计划经济来说，企业的经营权都更加扩大了。而且，这种扩大得到了国家法律的确认和保证。1988年4月七届人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》明确规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权。”如果不说该法所规范的企业内部关系，仅就其规范的国家和企业的关系来说所有权与经营权分离的原则，是该法的中心内容。该法还明确规定：“企业根据政府主管部门的决定，可以采取承包、租赁等经营责任制形式。”^[57]

随着企业经营权的扩大，进一步增强了企业的活力。但基于前面提到过的原因，国有资产管理体制改革滞后于国有企业改革的现象更趋于严重，以致国有资产监管工作没有跟上。于是，国有企业工资侵蚀国有利润现象更趋于严重，国有资产流失现象泛滥。正是这种实践呼唤加强国有资产的监管，建立国有资产管理机构。

适应这一要求，1988年1月，国务院正式决定，建立国家国有资产管理局，把国有资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济管理职能中分离出来，由该局统一归口管理。同年3月25日，七届全国人大一次会议通过的政府工作报告中又明确指出：“要抓紧建立国有资产管理体制。”4月9日人大批准了国家国有资产管理局的建立。8月31日，国家机构编制委员会审议并确定了国家国有资产管理局的“三定”方案。这是一个很重要的法规性文件，问题不仅是涉及国家国有资产管理局这个机构如何建立的问题，更重要的是，它也初步提出了构建中国新的国有资产管理体制的一些基本原则，使这项艰难的起步工作有了比较明确的方向和法制依据。根据“方案”的规定：国家国有资产管理局作为国有资产的代表者，是国务院专门管理国有资产的职能机构；而且，将按照“统一领导、分级管理”的原则（“方案”的提法是“统一政策、分级管理”，以后的文件改成了现提法），逐步建立起从中央到地方的国有资产管理体系。它的任务是，对中华人民共和国境内和境外的全部国有资产（包括固定资产、流动资产和其他国有资产）行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业（包括中外合资、合作企业）的国有资产。为了维护全民所有制财产，保护所有者的利益，国家赋予它行使：国有资产所有者的代表权；国有资产监督管理权；国家投资和收益权；资产处置权等权力。

国家国有资产管理局主要职责是：①会同有关部门制定国有资产管理的政策、法规及规章制度并组织实施。②负责国有资产的清产核资、产权界定、进行产权登记、处理产权纠纷、建立健全国有资产管理信息系统等基础性管理工作。③会同有关部门按照分级监管的体制决定或批准企业国有资产的经营形式和国有企业的设立、合并、分立、终止、拍卖、审批产权变动和财务处理的重大问题，组织清算和监缴被撤销、解散企业的国有资产。④对国家投资的分配和国有资产重大投资项目提出意见和建议，并对投资效益进行重点跟踪监测。⑤参与研究国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案，并监缴国有资产产权收益。⑥会同有关部门制定考核国有资产保值增值的指标体系。监督、考核和评价企业国有资产的资产负债、经营损益等财务状况。⑦会同有关部门研究制定资源性国有资产管理和行政事业单位国有资产的制度和方法，参与处理重大产权纠纷。⑧制定国有资产评估的法规和管理制度并监督、检查执行情况。

在国有资产管理局建立以后，主要进行了以下工作：①调查研究，摸清家底。各级国有资产管理机构组建后，认真贯彻了国务院《关于加强国有资产管理工作的通知》精神，对中央和地方在境内外国有资产存量、分布、管理、效益等情况进行了调查，对国有资产在承包、租赁、中外合资、股份制、集团经营、企业兼并等改革中出现的问题进行了调查。通过调查研究，摸清了家底，为有针对性地制定国有资产管理工作的方针政策打下了基础。②进行了清产核资的准备工作。1991年3月，国务院成立了清产核资领导小组。清产核资工作从1992年开始试点，清产核资的范围是全民所有制企业、事业单位、党政机关、社会团体、军队和武警，以及由其投资或举办的国内其他企事业单位。重点是清查核实各企业中的国有资产。③开展了产权变动中的国有资产评估工作。1990年底，据辽宁、上海等8省市的不完全统计，已对34.47亿元的国有资产进行了评估，评估后资产平均升值率为67.7%。④参与了清理整顿公司工作，防止在公司“撤、并、转”过程中国有资产流失。⑤清理整顿境外国有资产产权。针对许多境外国有资产长期以个人名义在当地注册带来的弊端，国有资产管理局会同财政部，对以个人名义在境外注册的企业办理了明确产权归属的法律手续。⑥参与了完善承包制的工作。据北京、山西、湖北等6个省市的统计，国有资产管理部门参与发包的企业已占承包企业总数的61%。⑦初步建立了国有资产年度报告制度。根据编报汇总结果，1991年末全国国有资产总额为26846亿元。其中，经营性国有资产为19536亿元，占72.8%；非经营性国有资产为7310亿元，占27.2%。^[58]⑧进行了国有资产管理体制改革的试点工作。

上述情况表明：国有资产管理局的建立，是中国国有资产管理体制改革正式起步的主要标志，并大大推动了国有资产产权的管理工作。

但是，正像有计划的商品经济和作为相对独立的商品生产者和经营者的企业具有过渡性的特征一样，1988年建立的国有资产管理局也是如此。其突出表现是：既建立了负责国有资产管理的机构——国有资产管理局，又保留了原有的政府职能部门承担的国有资产管理职能。这就意味着前述的计划经济体制下国有资产管理的四个特征并没有根本性的转变。而这一点正是国有资产管理局不能真正发挥其应有作用的根本原因。因为在其他政府管理部门职能还没有根本转变的情况下，国有资产所有者职能的专业化，必然要受到原来的既有权力和利益格局的掣肘。除了这个根本原因以外，还有以下一些重要原因：①国有资产管理局的定位不清。国有资产管理局担负着全国各类国有资产的综合管理职能，其管辖的范围既包括了经营性的国有资产，又包括了非经营性的国有资产，而这两类国有资产的属性，管理所要实现的目标，所采取的管理手段都是不同的，将它们混在一起只能引起管理上的混乱。②国有资产管理局作为一个副部级的机构，一百多人（即使加上地方机构，也不过上万人），而当时国务院授权经营国有资产的几十个单位都是部级单位，要这样一个编制机构对十几万亿的国有资产进行管理，是不现实的，也是与国有资产极其重要的地位和作用不相称的。③国有资产管理局同财政部门关系没有理顺。国有资产管理局的大部分工作人员是由财政部转来的，国有资产管理局的主要负责人由财政部副部长兼任，国有资产管理局的人员、工作、经费都受制于财政部门，形成一种“大财政、小国资”的局面，国有资产管理局与财政部成为一种主从关系，根本不可能独立发挥作用。④有关对国有资产的管理权存在分歧。主管部门认为，行业管理部门若不能对国有资产进行有效管理，就谈不上行业管理。国有资产管理局则认为，政府各社会经济管理部门分工监管的国有资产工作，必须纳入国有资产管理的统一体系，贯彻执行统一的国有资产管理政策，服从国有资产专司机构的业务指导。⑤就实际经济运行状况来说，国有资产管理局与行业管理部门在国有资产管理中存在“边界”不清的问题。这就形成国有资产管理责、权、利不明确，多头管理，有人行使权利，无人承担义务。国有资产管理这种混乱局面不仅使得新成立的国有资产管理局难以发挥其作用，甚至在客观上还加剧了国有资产严重流失的局面。不仅如此，这种状况也使得政企分开不能从根本上得到实现，国有企业不能成为市场主体。因此，深化国有管理体制改革，就成为一个紧迫的任务。

（三）建立社会主义市场经济条件下国有资产监管的实践进程（1993～2003年）

1992年党的十四大明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并强调要通过理顺产权关系，实行政企分开，使企业真正成为法人实体和市场竞争主体，并承担国有资产保值增值的责任。在这个精神指导下，国有企业改革在进一步深化。在这种形势下，推进国有资产管理改革，就显得更加重要了。这突出表现为以下三点：①它是解决政企职责分开、国有资产所有权与经营权分离的一个必要的前提。政企职责分开，所有权与经营权分离，是使国有企业真正成为市场主体的前提，也是建立新的宏观调控体制的条件。而建立国有资产管理新体制又是实行政企职责分开，所有权与经营权分离的必要前提。显而易见，政府的众多经济管理部门，主要是各级主管部门，仍然像改革前那样，实际上保留着国有资产所有者代表的身份，这就很难使它们把自己的职责真正转移到主要从事宏观经济管理上来。只有建立专责化的国有资产管理部门，由它集中行使国有资产所有者的代表权，统一承担国有资产产权管理的任务，这才能使这些部门真正实现职能转变，集中精力搞好宏观管理，不再直接插手企业自身的经营工作，从而实现政企职能分开。在有了专责化的国有资产管理部门以后，所有权与经营权的分离问题也就比较容易解决了。②它是国有企业真正成为市场主体的关键。要使企业成为市场主体，并实现国有资产的保值增值，除了要赋予企业独立法人地位以外，还要通过改革企业产权制度，把所有权制约引入企业，这才能使企业建立起有效的自我约束机制。而这种所有权制约只能通过改革国有资产管理体制，才能出现。③它是解决当时突出存在的国有资产状况不清、管理混乱、资产闲置浪费和被侵占流失问题的根本出路。舍此，别无他途。

依据党的十四大精神，以及中国深化改革的实际需要，对国有资产管理体制改革，党的十四届三中全会明确提出：“加强企业中的国有资产管理。对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。有关部门对其分工监管的企业国有资产要负起监督职责。根据需要可派出监事会，对企业的国有资产保值增值实行监督。”^[59]党中央和国务院还提出：“允许地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。”

依据这些精神，在改革国有资产管理体制问题上，从以下四个方面做了探索和实践。

1.在构建国有资产的管理、监督和经营体系方面的探索和实践

在这方面，上海和深圳等地的实践创造了好的经验。

上海的做法。上海从1993年7月起，着手对国有资产管理体制进行改革，形成了“两级管理、三个层次”的国有资产管理体制。所谓“两级管理”，即通过市对区县的综合授权，市、区县两级政府对所属企业中的国有资产行使所有者职能；所谓“三个层次”，即构造国有资产管理委员会及专司机构——国有资产管理办公室，国有资产经营公司，以及国有独资公司、控股公司和参股公司三个层次的国有资产管理和营运体系。第一层次由市政府设立市国有资产管理委员会及其办事机构——市国有资产管理办公室，实现政府的社会经济管理职能同国有资产所有者职能的分离。市国有资产管理委员会作为市国有资产所有权的总代表，依法对本市国有资产进行管理，并对其行使所有者职能，负责组建市国有资产经营机构并授权其经营国有资产。市国有资产管理办公室同时又是市政府专司国有资产管理的职能部门。第二层次组建国有资产经营机构，并以授权方式使其承担国有资产的经营职能，实现国有资产管理职能同国有资产经营职能的分离。国有资产经营机构主要有两种形式：一是将企业主管局改制为国有资产控股公司，按政企分开的原则将其原有的行政职能移交给市经委等政府部门；二是以优势企业为龙头组建企业集团公司。第三层次对国有企业进行公司制改造，重构产权制度，实现出资者所有权与企业法人财产权的分离。改组后的国有企业变为规范的国有独资公司，控股公司和参股公司，依法拥有法人财产权，成为具有法人地位的市场竞争主体，实行自主经营、自负盈亏。作为国有资产经营机构，国有控股公司或集团公司依据其投资份额，行使出资人职能，享有相应的资产收益权、重大决策权和选择经营者等出资者权利，同时承担相应的义务和责任。

上海在构造国有资产管理、经营体系的过程中，同步进行了国有资产监控体系的建设。在机构设置上，首先在国有资产管理办公室下设立专职监控机构，对全市国有资产行使监控职能。其次，在国有资产经营机构设立监事会，监事会成员由体外监事和体内监事两部分组成，按资产运营和资产监督分工原则，体外监事由政府部门领导和有关专家组成。再次，资产经营机构向所投资企业外派监事会。为了加强对公司财务会计活动的管理和监督，同时还实行了向公司委派财务总监和财务会计主管的制度。

深圳的做法。1992年深圳市成立了国有资产管理委员会。1993年10月成立市国有资产管理办公室，承担国有资产行政管理职能。深圳也是采用“三个层次”的管理模式：第一层次是市国有资产管理委员会，其成员有市体改办、财政局、国土局等部门，由市长担任国有资产管理委员会主任。国有资产管理委员会的主要职能是贯彻执行国有资产管理的法律、法规，依法监督，确定国有控股公司的领导人选。第二层次是市级国有控股公司，代表国家对授权范围内的国有资产行使资产收益、重大决策、选择管理者三项权能，是体现出资者权利的特殊企业法人和授权投资机构；履行《公司法》和其他行政法规的义务，具体从事国有产权经营，不行使行政管理职能；负责国有资产保值增值。与上海不同，深圳是按产业设置了三家国有控股公司，分别是市投资管理公司、建设投资控股公司和商贸投资控股公司。后来，深圳市政府又确定深圳机场集团等多家国有企业作为国有资产授权经营企业。第三层次是国有企业、国有控股和参股企业，它们是独立的企业法人。^[60]

这些地区对建立社会主义市场经济条件下的国有资产管理、监督和经营体系进行的积极探索，尽管还有不少问题需要研究，但为构建新的国有资产管理体制提供了有益经验，把这些经验概括起来，就是建立国有资产的管理、监督和经营体系。这个体系可以包括以下三个层次：①建立国有资产管理局，承担国有资产的管理和监督职能，但不承担国有资本的经营职能。②建立承担国有资本经营职能的单位，保证国有资本的保值增值。从现有的实践看，可采取以下三种形式：组建新的国有资本经营公司，专司国有资本的营运；对有条件的大型企业或企业集团授权，使其成为国有资本的投资主体；由企业主管部门转变职能，改组为授权的国有资本投资主体。③依据现代企业制度所要求的出资者所有权与公司法人财产权分离的原则，在国有资本投资主体的下面，把原有的国有企业改造作为市场竞争主体的现代企业制度。

以上各点也就是中国理论界逐步提出的通过“三个层次职能分开”来建立“三个层次构成的国有资产运营”的改革思路。“三个层次职能分开”，是指政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能分开，政府所有者职能与产权经营职能分开，国有资产经营中出资者所有权与企业法人所有权分开：“三个层次管理与运营体系”是指在政府两种职能分开的基础上，将政府的国有资产终极所有者职能集中统一起来，实行一元化和专业化管理，在所有者职能与产权经营职能分开的基础上，建立一个由众多专司国有资产投资经营的公司组成的中介经营体系，在企业出资者与企业法人财产权分开的基础上，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，使企业成为市场竞争的主体。

依据这些经验的总结，党的十五大又进一步明确提出：“建立有效的国有资产管理监督和营运机制，保证国有资产的保值增值。”^[61]

2.在加强国有资产监管方面的探索和实践

在1993年11月党的十四届三中全会明确提出建立现代企业制度以后，加强对国有企业资产监督管理，就显得更为紧迫而又重要了。为此，国务院依据党的十四届三中全会精神于1994年发布了《国有企业财产监督管理条例》。^[62]该条例的颁布，为建立国有资产监督管理体系，明确政府有关部门和企业对国有资产保值增值的责任，防止国有企业资产流失提供了法律保障。有关地区、部门和企业贯彻条例工作取得了以下成效：①初步形成了国有企业财产监管制度。②强化了企业经营管理国有资产的意识，促进了企业加强资产经营管理。③从资产经营的角度客观评价经营者的经营业绩，加强了对经营者的监督。

随着改革的发展，政府对国有企业监督不力的问题暴露得很尖锐。在这种情况下，国务院于1998年5月7日发出《关于向国有重点大型企业派出稽查特派员方案的通知》，随即付诸实施。建立稽查特派员制度是实现政企分开的重大举措，是国家对国有企业管理方式的重大转变，也是对企业领导人员管理制度的重大改革。这个制度符合国际惯例，实际上也是1994年国务院颁布的《国有企业财产监督管理条例》的发展。实践表明，它对于推进国有企业改革和规范企业行为，具有重要意义。

此后，特别是2000年以来针对企业法人治理结构不健全，内部人控制严重情况，在加强国有企业监管方面又采取了一系列重大举措。①建立健全了国有企业监事会制度。为了进一步从体制上加强对国有企业监督，确保国有资产及其权益不受侵犯，2000年3月15日，国务院发布了《国有企业监事会暂行条例》，决定由国务院向国有重点大型企业派出监事会，并授权各省、自治区、直辖市人民政府参照条例规定，对其下属企业派出监事会。这是对稽查特派员制度的进一步完善，目的是从制度上规范和强化国有企业监督，变外部监督为内部监督，变临时监督为日常监督。按照《国有企业监事会暂行条例》的规定，国有重点大型企业监事会由国务院派出，向国务院报告，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。监事会以财务监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。监事会与企业是监督与被监督的关系，不参与、不干预企业的经营决策和经营管理，尊重企业的经营自主权，保护企业负责人搞好企业的积极性。通过检查企业财务、经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况，监事会对企业负责人的经营管理业绩进行评价，提出奖罚、任免建议。监事会每次对企业进行检查结束后，要及时做出检查报告。^[63]同时废止了1994年7月24日发布的《国有企业财产监督管理条例》。②积极推进财务总监委派制和聘任制，进一步强化国有企业财务总监监督机制。为维护国有企业的所有者权益，强化对企业的财务监控，在明确企业产权关系的基础上，积极试行财务总监委派制和聘任制，国有资产授权经营公司由董事会聘任财务总监，母公司可向所属全资或控股的子公司委派或推荐财务总监。《国有企业监事会暂行条例》发布以后，为了加强对国有企业的监督管理，许多地方明确规定：财务总监以外部监事身份进入企业监事会，进一步加强企业财务监督力量。③继续推行对国有企业会计委派制试点。据调查，2000年全国已有20个省、市、自治区对国有大中型工业企业进行了会计委派制试点，试点总数在618家，被委派人员大都处在企业财会体系的关键位置；其个人利益与派驻企业脱钩。实施会计委派制有助于提高会计信息的真实性，使政府对国有企业的财务监督力度进一步加大。这些措施都会有力地促进对国有企业的监管，但这方面的任务仍很艰巨。

3.建立国有资产管理机构的改革实践在曲折中发展前进

如前所述，1988年建立国有资产管理局具有过渡性的特点，其作用也没有得到充分的发挥。但就其实现国家的社会经济管理职能与国有资产所有权职能的分离这个改革方向来说是正确的。但到1998年国务院机构改革时，将独立的国有资产管理局并入财政部。这固然是出于精简庞大的政府机构的需要，但也反映了对原有的国有资产管理体制弊病及其改革方向的认识不清。就其实现国家社会经济管理职能与国有资产所有权职能合一的回归来说，是国有资产管理体制改革的一种倒退。

当然，也应该看到：在1998年以后，政府在构建国有资产的管理、监督和经营体系，加强国有资产监管以及切实精简政府机构和转变政府职能方面做了大量工作，并取得显著成效。前两点在上面也做过分析，这里再就精简机构做点说明。实际上，从1993年开始，就加大了对政府机构改革的步伐，相继撤销了纺织工业部、轻工部以及七个机械工业部。1998年又撤销了煤炭、电力、化工等九个工业部门。原工业部门的部分职能分别由国家计委、财政部、国家经贸委、劳动社会保障部、中央企业工委等部门承担。

但是，撤销独立的国家国有资产管理部门，是不符合国有资产管理体制改革方向的。问题在于：在独立的国有资产管理局撤销以后，管理国有资产由政府各个职能部门分割行使：人事权在人事部、组织部或大企业工委，投资权在计委，国有企业的宏观调控和资产处置权在经贸委，资产收益权在财政部。有关国有资产的重大决策、选择经营者等权力，实质上仍然为各个部门所掌握，国有资产管理部门或者根本不存在，或者有名无实，要实现政府双重职能的转变，在实践中由于专门的国有资产管理机构的缺失而无法操作。

这样，在改革已经取得进展的情况下又引发了一系列问题。主要是：①政府对国有资产管理又实行多头管理，管人、管事和管资产相脱节。如主管企业的干部考核部门不考核资产经营效益，却负责经营者的选择；国家经济综合部门监督着国有资产的运营，却不能选择经营者。这种人为的分割导致了国有资产运营效率低下等一系列问题。②国有资产无人真正负责，造成了国有企业的“内部人控制”问题，引发了国有资产流失、收入分配混乱、逃税、逃废银行债务等现象。③政府职能没有真正转变，干预企业的问题仍然存在，企业的自主经营权还没有真正落实。

造成上述问题是与撤销国有资产管理局相联系的。具体说来，有两方面：一是国有企业的出资人职能由不同部门分割行使，形成“九龙治水”的局面，名义上大家都负责，实际上谁也不负责，也负不了责，形不成真正意义上的“问责”制度。二是政资不分，政府部门既承担社会经济管理职能，又承担国有资产管理者职能，造成了政府以国有资产管理者的身份干预企业的正常经营活动。

还需指出，由多个政府职能部门分割行使国有资产出资人职能，而没有一个专门的国有资产管理机构，似乎与计划经济体制下的国有资产管理机构设置有些相同之处。但是，那时国家是把国有企业的管理与对国有资产的管理捆在一起进行的，没有一个专门的国有资产管理机构，其弊端表现为管理效率低下，尽管如此并没有出现管理“真空”和管理失控。但在1998年撤销国有资产管理局以后，一方面强调在微观上要给予国有企业自主权，要摆脱对国家投资企业的行政管理而转向产权管理，另一方面却没有统一的国有资产管理机构作为现实的产权主体。这种国有资产管理机构改革与国有企业改革的不配套，表现的就不仅仅是国有资产管理低效率，而更多地表现为内部人控制和严重的国有资产流失。在这种情况下，对国有资产管理机构的改革显得更加必要和紧迫。

正式依据上述经验的总结和改革的要求，2002年召开的党的十六大提出建立国有资产管理机关。这当然不是1988年建立国有资产管理局的简单重复，而是在新的更高层次上的再建。这一点，拟在下面结合整个国有资产管理体制基本框架的新设置一道进行分析。因为再建国有资产管理机构，是这个基本框架的主体。

4.有效的国有资产管理体制基本框架新设置及其实施

党的十六大明确提出：改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”^[64]

可以预期，依据和贯彻这些精神，可在国有资产管理体制上推出一系列的创新。

（1）党的十六大以前，对国有资产管理实行的是国家统一所有，分级管理，由国务院代表国家行使所有者职能。而现在要实行的是国家所有，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一。这样做，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。鉴于目前的管理水平，这里所说的地方政府，看来只宜包括省、市（地）两级。

但需指出，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，仍必须由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。2000年，经营性国有资产总量为68612.6亿元，中央占59.4%，地方占40.6%，如果加上自然资源和无形资产，中央一级所占比例更大。其余3万多亿元的非经营性的国有资产中，中央一级所占的比例要低于地方一级，但也不会改变国有资产总量中中央一级占大头的状况。^[65]

当然，今后新投资形成的资产，则可能而且必须实行谁投资、谁所有的原则，即哪一级政府投资形成的资产，就归哪一级政府所有。这样有利于调动各级政府的积极性。在一般情况下，地方投资形成的资产可以由地方所有，但在特殊情况下国家可以行使最终所有权。

（2）原来国务院作为国有资产出资人的唯一代表，由多个部门分割行使出资人职能：计委管立项，经贸委管日常运营，劳动与社会保障部门管劳动与工资，财政部管资产登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免等。这是管资产和管人、管事相分割的体制，易出现多个部门都是所有者的代表，对企业发号施令，而出了问题，又不负责任，这就难以对全部国有资产有效行使出资人职责。现在要实行管资产和管人、管事相结合的制度，做到权力、义务和责任相平衡。

（3）现在要建立的国有资产管理机构的监管范围会大大缩小。原来成立的国资局要监管众多的国有企业，不仅面广，而且量大。现在的国资委是在国有经济进行战略性调整的大背景下成立的，国资委所要监管的主要是国有大型企业中的国有资产。不仅如此，为了调动地方政府的积极性，实行国有资产的分级管理，即中央与地方分别代表国家行使国有企业的所有者职能，国资委负责监管中央所属企业的国有资产，地方政府的国有资产管理机构负责监管地方所属企业的国有资产。据报道，2003年新建立的国资委只监管原来由中央企业工委管理的190多家国企，其余的国企资产都将划归地方政府管理。这190多家企业虽然数量不多，却大都是效益很好、实力很雄厚的“优质资产”，占全部国有资产的60%左右。^[66]由于监管范围的显著缩小，国资委就有能力代表国家履行出资人的角色。

（4）新建立的国有资产管理体制强调法制，要求在总结实践经验的基础上，先由国家制定法律法规，依法办事。多年来，一些地方创造的三个层次管理的经验，即地方政府成立国资委，专司国有资产的管理和保值，下设若干个投资公司对企业控股、参股，虽起了积极作用，但仍有待进一步从法律法规上加以规范。其目的不但要保证国有资产的安全，还要不断提高整个国有资产的运营效率。现在要实行的有关国有资产管理法规，就是为了实现这个目的。

（5）新建立的国有资产管理机构可能有效地按照市场经济的要求进行运营。在上述五种因素的作用下，新建立的国资委不必建立链条很长的委托代理关系，而可以直接根据国家的授权，依据法律法规履行出资人职责，如指导国有企业的改革和重组；向所监控的企业派出监事会；通过法定程序任免企业的负责人，并考核奖惩经营者；通过统计、稽查对所管国有资产的保值增值进行监管等。

显然，实行这样一种国有资产管理体制是可以通过政资分开达到政企分开的目的，进而通过所有权与经营权的分离把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，实现国有资产的保值和增值。因而，可以看做是有效的国有资产管理体制基本构架的重新设置。但实行新的国有资产管理体制是一场深刻的革命，还需要做多方面艰苦的努力。特别是要着力排除由旧体制形成的习惯势力的阻力，由条块分割形成的部门利益和地区利益的阻力。为此，首先需要在总结国内外已有经验的基础上，建立和完善相关的法律法规，做到依法监管。国务院于2003年6月5日公布实施的《企业国有资产监督管理暂时条例》（以下简称暂行条例）正好适应了这一要求。

之所以要制定暂行条例主要是为了落实党的十六大关于国有资产管理体制改革的精神，以及为机构改革的顺利进行提供法制保障。

制定暂行条例主要把握三项原则：一是按照十六大和十六届二中全会关于国有资产管理体制改革的精神，明确国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度。二是依据公司法等有关法律、法规的规定，明确国有资产监督管理机构的出资人职责，既要保证出资人职责到位，又要切实保障企业经营自主权。三是考虑到国有资产监督管理体制改革的经验还不成熟，条例是暂行的，具有原则性、起步性、过渡性的特点，对当前急需解决、看得准的问题，做了比较明确的规定；对有些需要进一步研究探索的问题，做了比较原则的规定，有些没做规定。待实施一段时间后，再总结经验，对暂行条例进行修改、补充和完善。

暂行条例关于企业国有资产监督管理体制主要规定有：按照党的十六大报告，暂行条例规定，企业国有资产属于国家所有。国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。同时，暂行条例就国有资产管理机构的设立做出明确规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，按照“权力、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合”的原则，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。暂行条例还明确要求各级人民政府应当坚持政府的社会经济管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会经济管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。

暂行条例关于国有资产监督管理机构作为履行出资人职责的机构，对所出资企业国有资产实施监督管理的主要内容包括：一是对所出资企业负责人实施管理。国有资产监督管理机构任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；依照公司章程，提出向国有控股的公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议。二是对所出资企业重大事项实施管理。国有资产监督管理机构依照法定程序，决定所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项；作为出资人，决定国有股权转让；国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。被授权的国有独资企业、国有独资公司应当建立和完善规范的现代企业制度，并承担企业国有资产的保值增值责任。三是对企业国有资产实施管理。国有资产监督管理机构负责企业国有资产的产权界定、产权登记等基础管理工作；协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷；对所出资企业的企业国有资产收益依法履行出资人职责，对所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。为防止企业国有资产流失，要求国有资产监督管理机构建立企业国有资产产权交易的监督管理制度，加强对企业国有资产产权交易的监督管理；所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。

暂行条例规定，国有资产监督管理机构对企业国有资产采取不同的监管方式。国有资产监督管理机构依照法定程序，直接决定国有独资企业、国有独资公司的重大事项；对国有控股公司，国有资产监督管理机构依照公司法规定，通过派出的股东代表、董事，参加股东会、董事会，按照国有资产监督管理机构的指示发表意见，行使表决权，对企业国有资产实施监督管理。同时，为了保证国有资产监督管理机构既要履行出资人职责，又不影响企业经营自主权，暂行条例明确规定，所出资企业及其投资设立的企业，享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权。国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动。^[67]

【注释】

[1]本文主要内容载于《中国经济史研究》2004年第4期、2005年第3期。

[2]《经济日报》2003年6月5日第1版。

[3]中国新闻网，2003年5月27日14：47。

[4]《经济日报》2003年7月9日第1版。

[5]《经济日报》2003年7月25日第1版。

[6]《列宁选集》第三卷，人民出版社1972年版，第258页。

[7]《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，第272～277页。

[8]《陈云选集》第三卷，人民出版社1995年版（后同），第13页。

[9]《陈云选集》第三卷，第87～104页。

[10]《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1982年版，第22～26页。

[11]《中国经济年鉴》（1981），第Ⅱ-55～59页。

[12]《中国经济年鉴》（1981），第Ⅱ-120～122页。

[13]参见《中国经济年鉴》（1982），第Ⅲ-31页。

[14]《中国经济年鉴》（1984），第IX-83～86页。

[15]《中国经济年鉴》（1985），第Ⅳ-2页；《中国经济年鉴》（1989），第Ⅱ-39页。

[16]《中国经济年鉴》（1985），第X-67～70页。

[17]《中国经济年鉴》（l985），第X-21～22页。

[18]需要说明：计划经济体制是以国家行政指令计划为主配置社会生产资源的，但也可以有一定限度的市场调节。现代市场经济体制是以市场作为配置社会生产资源的主要方式，但也可以有一定限度的政府宏观经济调控。所以，笼统地说这两种体制的结合，是不科学的，但在一定程度上说二者的结合是可以的。

[19]《中共中央关于市场经济体制改革的决定》，人民出版社1984年版，第12～15、17～19页。

[20]《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1987年版，第27页。

[21]《改革开放十四年纪事》，中共中央党校出版社1993年版，第504页。

[22]杨启先主编：《国有企业改革的基本出路》，中国大百科全书出版社1993年版，第2页。

[23]《中国经济年鉴》（1988），第Ⅱ-2页。

[24]《中国经济年鉴》（1988），第Ⅳ-10、37页。

[25]《中国经济年鉴》（1989），第Ⅷ-18～20页。

[26]《中国经济年鉴》（1989），第Ⅳ-7页。

[27]《中国经济年鉴》（1991），第I-67页。

[28]《中国经济年鉴》（1992），第47页。

[29]《中国企业活力定量评价》，中国国际广播出版社1995年版，第233、237页。

[30]《中国经济年鉴》（1993），第99～100页。

[31]《中国大中型企业改革与发展之路》上册,中共中央党校出版社1993年版（后同），第527页。

[32]《中国经济年鉴》（1993），第595～601页。

[33]《中国经济体制改革十年》，第797页。

[34]《中国经济年鉴》（1989），第Ⅷ-20～22页。

[35]《中国经济年鉴》（1989），第Ⅳ-7页。

[36]《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1987年版，第25～31页。

[37]《中华人民共和国第七届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社1991年版，第112、115页。

[38]中国经济体制改革杂志社编：《股份制企业组建和试点政策汇编》，企业管理出版社1992年版（下同），第25、27页。

[39]《中国经济年鉴》（1993），第53页。

[40]《中国企业活力定量评价》，中国国际广播出版社1995年版，第237页。

[41]《股份制企业组建和试点政策汇编》，第28、30页。

[42]《中国经济年鉴》（1993），第606～607页。

[43]《邓小平文选》第三卷，人民出版社1994年版，第372～373页。

[44]上述邓小平讲话是1992年初发表的，苏联是1991年解体的。故这里数字都只计算到1990年。

[45]《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1992年版，第21～22页。

[46]《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社1993年版，第5页。

[47]《建立现代企业制度试点工作手册》，中国经济出版社1996年版，第135～159页。

[48]《人民日报》1999年12月27日第5～8版。

[49]《全国建立现代企业制度试点工作会议文件汇编》，改革出版社1995年版，第120～131页。

[50]《中国经济年鉴》（1997），第679页。

[51]《经济日报》2002年10月10日第15版、10月14日第9版；新华网，2002年11月10日。

[52]《经济日报》2001年7月31日第2版。

[53]《中国经济年鉴》（2000），第734页。

[54]《经济日报》2001年3月18日第2版。

[55]《经济日报》2000年11月7日第9版。

[56]汪海波著：《中华人民共和国工业经济史（1949.10～1998）》，山西经济出版社1999年版，第384～396页。

[57]《中国经济年鉴》（1989），第Ⅷ-15页。

[58]彭成洪主编：《国有资产管理》，中国财政经济出版社2002年版，第58～59页。

[59]《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社1993年版，第9页。

[60]邵秉仁主编：《创建国有资产管理新体制》，中国财政经济出版社2003年版，第51～54页。

[61]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年版，第24页。

[62]《建立现代企业制度试点工作手册》，第465～469页。

[63]《经济日报》2000年8月18日第2版。

[64]《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，第25页。

[65]《光明日报》2002年12月23日第1版。

[66]《经济观察报》2003年4月7日A4。

[67]《经济日报》2003年6月5日第2版。