中国食品安全存在的主要问题和原因分析

3．1　中国食品安全存在的主要问题和原因分析

3．1．1　中国食品安全存在的主要问题

1．制售假冒伪劣成为当前突出的食品安全问题

当前一些食品加工企业无视企业的社会责任，急功近利，不按照工艺要求操作，不按照质量标准生产。如部分企业为了降低生产成本，采用质次价低的原料进行生产，严重影响了产品的质量。另外，少数厂商见利忘义，无视消费者健康，使用国家已明令禁止的添加剂加工农产品，动物疫病、药物、有毒有害物质和重金属残留等严重超标，对社会、对整个食品行业造成极其恶劣的影响，导致消费者感觉无论吃什么，都缺乏安全感。

我国有数以百万计的食品加工厂，中小企业占2／3，这些中小企业是产品质量与安全问题的“高发地带”。但近年来，一些国际知名品牌，如“肯德基”、“亨氏”、“雀巢”、“三鹿”等知名品牌也相继出现食品安全问题。以乳品业为例，2001年发生“有抗奶”事件，2004年阜阳发生的“大头娃娃”事件，2005年的光明乳业“回炉奶”事件，2005年的雀巢“碘超标奶粉”事件，2008年震惊中外的“三聚氰胺”事件，近年来发生的重大食品安全事件总结为表3．1。

表3．1　近年来发生的重大食品安全事件

（续表）

资料来源：王中亮：《食品安全与现代企业的社会责任》，《上海经济研究》2009年第1期。

2．微生物污染导致的食品安全问题

食品加工业是以种植业为基础的第二性生产，与自然资源有着密切的关系，食品企业在生产、加工和物流中，不仅废弃物数量大，而且污染物大多含有氮物质，极易腐败，通常还带有致病微生物，容易造成对土壤、水体、空气等的污染，被污染的水、饲料和空气，致使畜禽传染病和寄生虫，特别是某些人畜共患烈性传染病的传播和蔓延，直接危害人的健康。在我国的食物卫生危害中，食物中毒仍是最普遍、最主要的危害。而食物中毒中细菌造成的中毒事故占绝大多数，达到98．5%，化学物质和自然毒分别只占0．7%和0．8%。微生物种群的改变可导致产生新的病原体和旧病源体新的高毒株的形成，并出现耐药性，这导致疾病更难治疗或病原体在不利环境中生存力的改变。致病性微生物污染即通常所说的食物中毒是食品安全的头号大敌，因此，控制细菌性污染仍然是目前解决食品安全问题的主要内容。由于老龄化、营养不良、艾滋病病毒感染和其他的潜在的健康情况，全球高度易感人数不断增加。在发展中国家，由于人们的营养状况差而导致免疫力下降，特别是婴儿和孩子食源性感染的易感性更高。

3．源头污染导致的食品安全问题

目前我国的农产品生产仍然处于分散经营的阶段，几亿农民以分散的方式生产鸡鸭鱼肉、粮食、蔬菜、水果等初级农产品。因此，农药、兽药（尤其是抗生素、激素）和禁止使用的饲料添加剂的滥用、残留，是造成食品源头污染的主要原因。由于“工业三废”、城市废弃物的大量排放，农业化肥、农药用量剧增，许多有毒、有害物质，渗入土壤中，使土壤中的农药及药物残留严重，饮用水中含菌量高、重金属含量高等屡见不鲜，影响了我国粮食、饲料作物、经济作物、畜产品和水产品的质量，从源头上给食品安全带来了极大隐患。从国际市场看，动物源性食品安全问题已经制约了我国食品行业扩大出口，例如，从1994年以来，我国的猪肉、牛肉几乎不能进入美国市场，欧盟至今仍禁止进口我国的猪肉、牛肉和禽类产品。

4．食品流通秩序混乱导致的食品安全问题

全国食品经营企业有300多万家，大多为个体工商户，缺乏必要的设施，经营管理落后。一些食品批发市场缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施，使造假者有机可乘，甚至成为假冒伪劣食品的集散地。一些经营企业贪图私利，蓄意出售过期或变质食品的现象屡禁不止。不法食品生产经营者时常伪造标识、滥用标识，欺骗和误导消费者。

3．1．2　食品行业危机频发的原因分析

近年来食品行业为何危机频发？引发危机的主要原因是什么？下面具体分析。

1．危机发生的频率与行业特点有关

食品经营环境不仅受到自然、文化、政治、法律、经济等宏观环境的影响，同时也受到消费者、供应商、销售代理商等利益相关者的微观环境的影响。企业运营不仅涉及食品企业内部各个部门，还涉及许多相关行业，如外贸、物流、外包生产等，经营环境方面的任何变动都会影响到食品行业。除这些因素外，生产过程外部的环境因素如政局变化、政策变化、经济形式、贸易关系、供求状态、文化背景、传统观念等的变化，也会使食品生产出现较大的波动性。上述特点使食品行业成为一个对外界环境高度依赖的敏感性行业。当企业所处的环境发生了很大的变化，而企业自身却没有感触到这种变化，或者即使感觉到了变化却不愿意做相应的转变和调整，从而产生矛盾时，矛盾的不断集聚便激化了危机的发生。

在美国，每年约有6万人死于车祸或车辆故障，而人们还是驾车上下班；但如果一种食品在几万名消费者中导致一两个人死亡，那么就没人敢食用这种食品。在建立和谐社会的大环境进程中，如果人们喝不到纯净的水，呼吸不到新鲜的空气，吃不到安全的食品，就不能称为真正的小康社会，更不是和谐的社会。食品是消费者高关注度的行业，与人们的生活息息相关，随着社会进步和人们收入的不断增加，人们对生活质量的要求越来越高，消费需求由“买得到”向“买得好（安全、健康）”转型，社会对食品安全问题的关注度越来越高。但是，现在有很多疾病和食品不安全有关，让人防不胜防，给社会带来很大危害。因而，食品行业相对于其他行业来说，更容易发生危机。

2．食物安全问题的发生具有广泛性和公共性

在经济全球化、食物供给全球化背景下，食品安全问题更具广泛性。1996—1997年北美地区一宗环孢菌病大爆发与从南美洲进口的受污染的山莓有关。1991年，一艘货船排出受污染的压仓水，将霍乱弧菌引入美国南部海岸的海水中，而1991年南美洲第一次传入霍乱很可能就是这样引起的。一些旅行者、难民和移民抵埠时暴露了新的食源性危险，如国际旅行者有可能感染到一些在其本国少见的食源性病原体。据估计，瑞典90%的沙门氏病例是引入的。随着人们生活方式的改变和生活节奏的加快，对半成品和成品食物的需求越来越大，大量人群外出并在餐馆、饮食店、快餐店就餐或通过外卖等方式用餐。在许多国家，饮食服务业迅速发展而无与之匹配的有效的食品安全教育和监管措施。不卫生的食品烹制为食源性病原体感染、生长或生存提供了大量的机会。

3．食品行业的一荣俱荣，一损俱损现象

对于食品行业来说，往往是一家食品企业出事，全行业“连坐”，这种尴尬局面不时在市场上出现，城门失火，殃及池鱼，这种现象导致的后果便是“一荣俱荣，一损俱损”。例如，2004年5月份的“龙口粉丝事件”，就因为6家企业的掺杂，几乎使当地粉丝产业遭受“灭顶之灾”；2006年11月的“红心鸭蛋”事件，部分养殖户给鸭饲料添加有毒物质苏丹红，这一短视行为几乎使得正宗的安新县白洋淀鸭蛋在全国销声匿迹。目前，我国的很多中小食品企业，包括一些“老字号”，在产品宣传和销售时往往都重视突出原产地域产品保护的品名，而不重视自己的品牌，例如，消费者都知道“原阳大米”好吃，但却说不出究竟是哪一家的好，一旦出现了不法商贩向河南原阳大米中掺矿物油的毒大米事件，几乎一夜之间便使素有“中华第一米”之称的原阳大米惨遭重创，危机迅速波及整个原阳的大米生产。

不断发生的食品安全危机事件不仅给人们的生命财产造成了重大损失，也在不断考验食品企业的危机管理能力。食品安全问题一经媒体曝光，对食品企业来说都将是致命打击，特别是中小食品企业本来就处于政府部门的重重监管之下，盈利水平较低，融资能力差，再加上危机影响，一旦销路中断，企业必将走上破产的边缘。同时，问题食品一经进入市场，也将对广大消费者产生危害，甚至造成消费者死亡。

4．来自利益相关者的压力

（1）来自消费者市场的压力。消费者市场瞬息万变，消费者消费、安全和维权意识的提高，推动企业潜在危机的爆发，越来越多的消费者意识到可持续发展对社会的重要性，很多消费者更愿意购买符合企业社会责任标准的产品。而消费者的需求是多方面的，涉及社会、经济、文化等各个方面。马斯洛的需求层次理论中，首先是生理需求，其次就是安全需求，安全需求是消费者食品需求的最基本的需求之一，安全因素是消费者首先考虑的因素之一。以超市为例，超市自制、自进的和消费者日常生活密切相关的米面油酒、水产品、畜产品等食品，经常由于食品安全问题遭受消费者的投诉，导致企业危机。有的员工和企业不合，员工状告公司的不法行为，也可能导致企业危机。

（2）来自资本市场的压力。消费者对于企业社会责任的意识逐渐加强，企业必须顺应市场的需要来改变自己的经营策略。投资者为了降低自己的投资风险，并最大程度地获得收益，他们更愿意将资本投入符合企业社会责任规范的企业，对于那些缺乏社会责任感的企业，投资者通过“用脚投票”的方式来惩罚那些企业社会责任缺失或表现不佳的企业。

（3）来自媒体的压力。随着社会的进步和中国传媒市场化的不断深入，与民生休戚相关的新闻越来越受到媒体和消费者的关注，媒体对食品安全事件的关注度不断提高，一些媒体热衷于报道与人们息息相关的食品安全事件，以此来提升媒体的社会关注度。因此，食品行业危机频频曝光和媒体的关注度有一定的关系。另一方面，信息化改变了我们的交流与沟通方式，网络的广泛参与性、交流和互动性等特点，使网络也成为监督企业社会责任的有效手段。不少企业的危机也是媒体曝光内幕后才引发的。但是，媒体曝光内幕只是一个导火索，即使没有特定的媒体曝光，问题长期积累形成的危机也总有一天会爆发的。以强生公司为例，强生危机的起因是印度食品药物管理部门在婴儿油等多种强生产品中发现了对婴儿有害的石蜡油等化学成分，要求强生公司取消部分产品的“婴儿使用”标志。

（4）来自政府监管的压力。由工商、税务、质检等政府机构发现企业产品质量问题或违法行为而引发的危机，这种现象在国内最为普遍。例如，光明集团牛奶危机的产生，是因为郑州市食品药品安全委员会发表的书面调查文件称，郑州光明山盟乳业有限公司使用了在保质期内的库存奶进行再加工；而肯德基的“苏丹红”危机的爆发也是因为质检部门在其新奥尔良烤翅和新奥尔良烤鸡腿堡中检出“苏丹红”成分。国家宏观政策面的收紧和执法监督力度的加大，使企业违规的空间越来越小，企业付出的代价则越来越大。

5．民族情结引发的危机

如麦当劳播出的一则电视广告中含有消费者向商家下跪乞求优惠的镜头，这在网络上掀起了批判风潮。又如有媒体报道朝日啤酒等日本大企业资助日本右翼修改历史教科书、篡改日军侵华历史，长春市的部分超市和餐饮店开始停售朝日啤酒。

3．1．3　食品安全问题频发的原因分析

1．信息不对称原因

Antle将信息区分为不对称不完全信息（消费者而不是生产者信息不完全）和对称不完全信息（生产者和消费者信息都不完全）。按消费者获得商品信息的途径，尼尔逊等将商品分为三类：搜寻品、经验品和信用品。搜寻品是指购买前消费者已掌握其充分信息的商品；经验品是指只有购买后才能判断其质量的商品；信用商品是指购买后也不能判断其品质的商品。按此分类，食品安全要素的品质特性既是经验品（如产品的鲜嫩程度、汁的多寡、香味、口感、味道等方面的特征）又是信用品（如有关食品中是否含有抗生素、激素、农药残留及其量等方面的特征）。对于经验品，意味着消费者在购买商品前缺乏良好的质量信息，但消费者在购买后能认识到产品的质量特性或通过长期购买所形成的经验能判断出其质量和安全。这种情况下，尽管消费者每次购买时信息不完全，但格罗斯曼认为同样可以取得与市场信息充分状态下一样的结果，即通过信誉机制形成一个独特的高质量高价格市场均衡而不需要通过政府来解决食品市场的质量安全。夏皮罗研究了无限重复博弈情况下企业的质量声誉形成机制，认为如果能够确保维持高质量而带来的未来收益，企业就不愿意透支声誉。对于食品的信用特性，即当食品质量涉及化学结构、化学毒素残留或微生物时，由于消费者无法判断，因而生产者很难建立质量声誉，食品市场甚至会出现“劣货（低质量、低成本）驱逐良货（高质量、高成本）”现象。企业是否提供健康安全的食品，完全依靠企业的社会责任感，依靠企业是否能够遵循这种道德承诺。

这需要由足够令消费者信任的第三方介入市场，通过政府管制和第三方独立的质量认证、标签管理等，有效地将信用品转换成经验品，来保证生产者向外界传达信息的真实、准确性。如果信用商品是在对称不完全信息下，即生产者或供应方也不能了解全部品质特性时，因供应方无法提供法律或管理者所需的质量信息，设计的政策如标签管理往往也变得无效。

Antle与Ccaswell和Mojduszka认为，市场机制下食品安全管理政策效能的高低关键取决于合适的信息制度。这些信息制度包括企业的声誉形成机制、产品质量认证体系、标签管理、法律和规制的制定、各种标准战略及消费者教育等。国内学者从信息不对称理论出发，研究了我国食品市场上的质量信号问题，并提出应从食品产业链整体出发成立一个涉及农业和食品部门的全国统一机构，最终促进食品质量信号的有效传递，确保食品安全。

周德翼、周洁红探讨了食品质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制的问题，并指出政府可以结合市场准入、检查监督和安全标识三项制度，节约信息的揭示和管理成本，同时还应鼓励建设由食品产业链相关企业的主要厂商组成的行业协会，委托协会制定和管理食品安全标准以及为消费者提供食品安全信息，以降低政府实施检测和监督的成本，而政府的管理工作重点可以放在对行业协会的资信评估、产品质量认证、对行业协会推荐的产品和披露的信息进行检测和管理、提供公共信息和教育等方面。

2．企业缺乏社会责任意识，竞争环境遭到破坏

中国的食品市场广阔，与中国的十三亿人口紧密相关、销售规模达到5万亿的产业只有食品产业。但食品企业之间的竞争也异常激烈。一些企业经营者、管理者不理解企业社会责任对企业自身发展和地方经济发展的意义，缺乏企业社会责任意识和理念，经济效益至上，有意造假，无视社会责任，置消费者安全于不顾，置产业安全标准于不顾，生产伪劣商品，还千方百计逃脱官方检查，蒙混过关，盲目追求利益的最大化，道德缺失导致竞争心态失衡，引发了食品企业的社会责任危机。以苏丹红代替天然辣椒红色素，以不含蛋白质的不知何种原料加工生产“奶粉”，将病死、腐烂的猪肉加工成火腿、腊肉和香肠等食品；生产食品保鲜膜的原料PE的成本是PVC的许多倍，一次性餐具的生产，用废塑料、滑石粉和工业石蜡加工而成的聚丙烯作原料，其成本不到国际标准规定原料聚丙烯的1／3。以伪劣和有毒原料加工食品、食品添加剂和餐具等，对生产者来说是为了降低成本，其后果是出现不公平竞争，遵纪守法的企业被挤垮，形成了“劣币驱逐良币”现象，这不仅不利于整个食品产业的健康发展，更重要的是伤害了利益相关者的利益，造成社会经济损失和资源浪费。

上述现象在发达国家也同样出现过，在巨额利润的驱使下，18世纪晚期的美国食品市场也出现过制伪、掺假、掺毒和欺诈等问题，如牛奶中掺水，咖啡中掺炭，添加有毒防腐剂和色素，用人造果胶代替天然水果生产果酱，等等。

在食品安全工作中，“企业不急政府急”、“明知不可为而为之”的现象时有发生，有些食品企业对于问题产品的反应，要么沉默不语，要么矢口否认，运用一切手段，力图掩盖和蒙蔽政府部门与媒体，混淆视听，欺骗消费者，尽量逃避应承担的社会责任。

对于企业社会责任建设而言，企业自身是根本，是内因，起主导作用。很多食品企业的社会责任意识淡薄，也与企业领导者的素质有关系，他们对企业承担社会责任的必要性和重要性认识不足，认为推行企业社会责任就是要回到“企业办社会”的模式上，没有充分认识到承担社会责任有利于食品企业本身的发展，没有把保障消费者的健康和安全，保护和改善社会与自然环境，作为食品企业的基本职责来加以重视。

3．企业履行社会责任的约束力和推动力不足

目前，中国的资本市场和产品市场对企业社会责任行为的治理还没有形成有力的约束，公民和非政府组织参与决策和监督的力度还不够。

（1）现有的法律法规体系不完善。

由于社会进步和经济发展而不断出现的新问题，以及经验和技术等方面的原因，国家不能及时地制定和完善相应的法律、法规体系；另外，在法律、法规执行中也常常存在无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等现象，使得企业不履行社会责任，甚至因违法而受到的惩罚也不足以对企业产生警戒和约束作用。一些企业违法经营，就会给众多消费者造成损害，但在很多情况下，企业只是退还消费者手中的产品，而其他责任并没有承担，违法所得大大高于其为此所承担的成本，这在一定程度上鼓励了不法经营者。

（2）政府缺乏必要的监管和引导。

一方面，许多政府官员对企业社会责任问题了解甚少，或者根本没有了解，更谈不上清楚的认识，导致对企业守法行为和应承担的社会责任没有严格要求或监督。另一方面，由于受政治、经济及政策因素的影响，地方政府多从自身利益角度出发，强调“合法的妨害”，不能切实有效地监督企业履行社会责任，政府职能部门执法缺位、错位、不到位的情况时有发生。同时，长期的计划经济体制旧观念影响和区域经济发展的不平衡，导致有法不依、执法不严、违法不纠、以罚代管的现象没有得到有效解决。提升食品企业的社会责任水平，不仅需要企业经营者的道德良知和长远眼光，更需要政府的积极推动，政府要加强对食品企业社会责任的监督，使食品企业在一个积极促进企业社会责任的环境中认识到推行社会责任的重要性。

（3）消费者安全消费意识不强。

公众的积极参与是全社会责任意识提升的重要标志，公众的广泛监督是企业履行社会责任的最有力保证，消费者权益是企业实施社会责任最直接的动力。

由于现实世界的不确定性，信息不完全是客观的，消费者利用信息的能力存在稀缺性和不对称性。就食品安全需求来说，消费者的有限理性在行为上具体表现为消费者麻木和消费者敏感。目前，中国消费者的维权意识正在逐步形成，这是在市场经济条件下人们的观念发生转化的重要体现。政府可以通过教育、宣传等方式，培育公众对社会的责任意识，使之学会利用消费者的权利，来为消费者争取合法的权益，借助于法律并利用社会舆论来有效约束和引导企业行为。消费者要及时反馈食品企业社会责任方面的信息，把自身消费安全与公共消费安全结合起来，做到个人消费与社会消费的信息互动，从而从社会整体上促进食品企业社会责任水平的提高。

（4）非政府组织监督乏力。

非政府组织是监督、推进企业履行社会责任的重要力量，但由于这些组织如行业协会更多地是按政府要求建立的，其自身的独立性、自律性和代表性存在着先天不足，导致了此组织功能没有真正得到发挥。

4．食品多头监管不力，权责不明

目前，我国涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生、农业、药监、商务等将近10个部门，但由于各部门职能交叉重叠，各执各的法，缺乏协调和联动，严重削弱了监管的整体效能。多头执法使很大一部分力量在相互依赖、推诿中消耗掉，部门之间不能形成合力，监管责任落不到实处。政府执法部门众多而又互相扯皮，造成监管责任落实不到位，存在严重的市场监管漏洞。

对于食品安全监管工作，国务院的具体分工规定，食品生产加工环节的监管，实施由地方政府负总责，质监、工商、卫生、食品药品监督部门各负其责的工作机制。从规定的责任中，质监部门对食品安全监管的管辖范围是生产加工环节，即食品生产加工企业，指的是有固定的生产加工场所、相应的生产加工设备和工艺流程，制作、销售食品的企业，不包括现做现卖流动制作等形式的食品加工场点。监管的内容主要是食品的理化、感官、卫生和标签标识等。监管的措施包括实行生产许可、强制检验，以及依法严厉查处生产不合格食品和使用非食品原料加工食品等质量违法行为。由此可见，质监部门承担一定的食品安全责任，但安全的食品是生产出来的，监管只是手段不是目的。食品安全监管是一项复杂、艰巨的工作，食品安全监管的责任只能是有限的责任。

目前影响食品安全最重要的是检测技术和检测仪器比较落后，导致生产企业的检测成本比较高。部分食品生产加工企业没有对生产的全过程建立标准体系，没有实行标准化管理，更没有建立健全企业质量管理体系。既没有实施从原材料采购、产品出厂检验到售后服务全过程的质量管理，建立岗位质量责任制，更不用提积极获取国家鼓励的企业根据国际通行的质量管理标准和技术规范获取质量体系认证或者HACCP认证，提高企业质量管理水平。

食品安全违法成本过低，法律规定只对实际损失进行赔偿，缺乏必要的惩罚性赔偿制度，亦是造成食品安全事故频发的原因之一。

案例一　吉百利为污染门埋单

2007年7月17日，根据英国当地法院作出的判决，吉百利公司以违反食品卫生法等3项罪名，被处以100万英镑的巨额罚款。因此，全球最大糖果制造商吉百利为沙门氏菌污染门损失了100万英镑。

吉百利承认沙门氏菌污染

吉百利面临的指控主要有三项罪名：在市场上投放“不安全”产品；未能向有关部门“及时通报”污染事件；未能及时“识别危险”并采取“补救措施”。吉百利公司将面临无上限的巨额罚款，其公司有关人员还将被判入狱服刑两年。

吉百利为污染门埋巨单

据报道，2006年6月23日，英国吉百利巧克力被指受沙门氏菌污染，37人食用吉百利问题产品后患病，公司因此召回英国、爱尔兰市场上的逾100万块巧克力。随后又有消息指称，吉百利公司早已发现了问题产品，但故意隐瞒了6个月后才通报公众。英国食品标准局对此展开调查，英国伯明翰市议会进而对吉百利提起诉讼。这是英国首起针对知名品牌违反食品安全法规的诉讼。

吉百利股票应声下跌

因在市场上投放“不安全”巧克力，且未能向有关部门“及时通报”污染事件，同时没能及时“识别危险”并采取“补救措施”等行为，吉百利公司被告上法庭。2007年7月17日，英国当地法院作出判决，认为吉百利公司应对销售“不安全”巧克力的行为负责，法院处以吉百利公司总额高达100万英镑的罚款。对于这一结果，吉百利表示“接受”，并承认公司在生产程序过程中犯下的错误。吉百利还表示，公司已投入2 000万英镑来阻止这类事件的再次发生。受此负面消息影响，该公司在伦敦证交所的股票随即下跌了0．2个百分点。

资料来源：改编自周芳：《英法院判百万英镑巨额罚款》，《信息时报》，2007年7月18日。