存在问题的深层原因分析

改革开放以来，中央政府相对放权，地方政府权限相对扩大，在重视GDP增长的机制下，形成了地方政府竞争体制，出现了一种非常独特的现象，即地方政府为了竞争，直接配置资源，直接参与市场竞争。一些学者认为，这种“地方竞争”的格局是中国经济高速增长的动因之一，是“中国模式”中的独特经验。继美国学者拉莫之后，张五常提出中国经济高速增长的密码在于“县域竞争”^[1]，即地方政府通过给予优惠政策招商引资发展本地经济，推动了经济的高速发展，他还以“佃农理论”对此进行了理论论证，指出地方政府相当于地主，招商引资来的企业相当于农民，地方政府出售土地时的地价相当于固定地租，之后的增值收益相当于分成地租。史正富更是认为，地方政府已经成为参与市场竞争的三大市场主体，“在中国，尤其是市县两级政府，长期在经济发展的第一线竞争拼搏，已经成长为与企业界共生互动的有生力量，成为中国经济社会发展的发动机之一”人文社科版）2014年第2期。" class="calibre9">^[2]。如果单纯从GDP增长的角度看，地方政府竞争居功甚伟，但是以经济增长为目标的地方政府竞争也积累了一系列问题，如重复建设、产能过剩、环境污染等。各级政府“经营城市”“经营土地”“经营国有资产”，书记相当于董事长，市长相当于总经理，地方政府的主要精力放在招商引资、工业发展、开发区建设等工作上，尤为严重的是，由于地方政府充当了资源配置的主体，国家宏观调控发生严重扭曲，调控的对象不是市场而是地方政府，国家的区域战略和区域政策也在一定程度上异化为促进行政区发展的政策。可以说，以追求GDP为目标的地方政府竞争体制已逐渐成为困扰我国区域协调发展的重要障碍，对实现区域协调发展和产业分工形成了很大制约。

一是地方政府激烈博弈，损害公平竞争的市场秩序，阻滞国家区域战略落实。在财政分权和GDP考核的绩效机制作用下，地方政府之间针对经济发展展开激烈的“税源博弈”“资源效益博弈”“环境效益博弈”和“声誉政绩博弈”。同时，地方政府由于手握行政大权，拥有对土地和资源的控制权和监督权，可以通过竞相出让土地和资源、开展“制度补贴竞争”。这种考核的压力和地方政府的手段相结合，导致地方政府热衷于追求GDP增长和扩大投资，导致众多地方政府打着“促进本地区和本区域经济发展”的旗号，使用行政手段干预市场公平竞争，对本地区的企业及其产品采取保护措施，或是实行特殊优惠政策吸引企业，严重影响产品和要素的合理流通。在一些地方保护主义泛滥的地市，公安、工商、税务、防疫、技术监督等部门，为外地产品的进入设置障碍，在“地方竞争”的格局下，全国统一的市场秩序难以建立起来，各区域之间陷入了恶性竞争。

二是地方政府竞争严重加剧产能过剩，阻滞了区域协作和区域产业分工。早在2000年就有学者指出，“全国按31个省区市建制，各有各自的计划制定权，都把加快经济增长速度作为主要目标，相互攀比，竞相赶超，必然造成大量的重复生产和重复建设”^[3]。但多年来，地方政府在GDP竞争的格局中陷于“囚徒困境”。如果一个地方政府在上重大项目、建重化工业方面落后于其他地方，不仅影响当地财政收入、就业，更影响当地官员的升迁。这使得地方政府在招商引资和扩大产能时很少甚至根本不考虑环境和社会成本，而竭力追求本地区的GDP增速和产业项目建设。地方政府在恶性竞争中惯常使用的优惠政策包括低价出让工业用地、税收返还、违规贷款、压低劳动力成本和水电价格等，这些政策扭曲了要素价格，带来了畸形的资源配置。有时候，地方政府还会破坏企业自由进出的市场机制，强令亏损企业继续经营，通过财政补贴或政府担保为这类企业输血，进一步加剧了产能过剩，区域协作和区域产业分工也很难实现。

三是地方政府竞争加剧生态环境恶化，使区域之间生态补偿和共同保护机制无法建立。地方由于更加关注区域GDP增长，对项目“来者不拒”，普遍追求重工业化，与绿色、低碳、循环理念背道而驰。有的地区承接转移时不顾本地主导产业方向、不在乎是否具备发展条件。不少地区因此患上“招商引资饥渴症”，只要引资项目经济效益好，能增加地方财政收入，能拉动GDP的增长，甚至仅仅是能够引来资金或项目，就赠送土地，减免税收，忽略环保。在招商引资中，大量引进高污染、高耗能企业。由于生态环境具有一定的公共产品属性，通过破坏环境可以获得产业的发展和税收的增加，而率先保护环境却没有收益，因此各区域之间对于生态保护很难形成合力，区域之间生态补偿和共同保护机制无法建立，反而形成了“谁破坏、谁受益”“谁保护、谁贫困”的悖论。

总体来看，在以经济增长为目标的地方政府竞争和考核体制作用下，各地把缩小区域发展差距的重点放在了缩小区域之间经济发展水平差距，尤其是GDP差距上，而忽视了缩小区域之间居民生活和福利水平的差距。突出表现为追求GDP高增长，热衷于通过各种优惠手段（如减免税收或税收返还、给予补贴、给予某种垄断经营权等）开展多种形式的招商引资，竞相设立各种形式的开发区或园区，竞相发展那些能够较快增加当地经济总量和财政收入的重化工产业和企业，竞相大范围征用土地，开展“造城运动”，竞相争取各种特区、实验区、示范区、新区等“帽子”，竞相将政府目标聚焦在经济增长速度，这样节约能源资源、保护生态环境、保障和改善民生等要求往往难以切实执行，带来的负面影响会越来越大，最终必将影响居民生活和福利水平的改善，区域经济发展也容易出现反复。

而且，在追求GDP增长的指挥棒下，区域协调发展更多体现为区域GDP增速较以往均衡，并且很大程度上等同于“GDP加快增长”。但是，中西部地区短期内技术创新和产业升级难以获得大的突破，加快增长主要还是只能依靠高投入，依靠增加物质资源消耗来拉动增长，缺乏明显的新增长亮点。因此当前各区域增长速度的变化实际上反映的是区域之间资本投入和产业转移的此消彼长，而并非真正意义上的转变发展方式的区域协调发展。收入分配、户籍、财税、社会保障、基本公共服务等领域的制度性缺陷依然严重，在节约资源、保护生态环境等方面甚至有“开倒车”的危险，促进区域协调发展的长效机制仍未建立。特别是劳动力、生态环境等要素的价值得不到与其贡献相称的回报或补偿，容易对落后地区造成逆向激励，进一步侵蚀这些地方可持续发展的基础。

中央与地方事权和财权划分是国家治理的重要构成要素，也是影响区域发展的重要基础。一般而言，事权是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。依据事权的内涵来看，政府的每项事权既有同一级政府不同部门间的横向划分，也有不同层级政府间的纵向划分。财权是指一级政府履行事权的财政支出保障，合理的事权和财权划分能够使各级政府和职能部门各司其职，各负其责，促进政府高效率运转。

我国现行政府间事权和财权划分的基本格局是在新中国成立后政治经济背景不断变化的情况下逐步演变而成的，目前事权划分基本沿袭了改革开放前的格局，而财权划分基本上沿袭了1994年的分税制改革时确定的格局。1994年中央政府对税收制度进行了大幅度调整。具有普适规则的分税制代替了按照（各级政府）所有制确定、可谈判的利税上缴体制，中央政府独享消费税和关税，而营业税和所得税归地方政府所有。对于增值税这个最大的税种，中央获得75%的份额。分税制改革基本上重新确定了中央和地方之间的财权，中央政府集中了预算内收入，并使中央可以对地方支出行为进行更加直接的控制。分税制在集中收入方面的效果非常明显：1994年，中央政府在预算内财政收入中的比例上升至56%。分税制改革后，所得税作为地方主要税种迅速增加，中央政府进一步调整了规则，2002年个人所得税的50%上划中央，2003年更将这一比例提高到60%。分税制修复了旧体制下存在的许多漏洞。作为一种流转税，增值税很难逃避，同时还能有效防止地方政府和国有企业合谋并进行会计操作。此外，独立国税系统的建立也确保了税收收缴。分税制后新成立的国税系统由中央直接管理，工资与办公经费都来自于中央财政。国家税务局负责征收增值税，然后再给地方属于地方分成的那部分（见图2-4）。

图2-4　政府收入占GDP比例和中央收入占全部收入比例（1978—2012年）

资料来源：根据国家统计局网站资料整理：http：//www.nbs.gov.cn。

但分税制改革在集中税收收入的同时，并没有重新调整中央和地方之间的事权，部分应该由中央负责的事务，却由地方处理，属于地方的事项，中央承担了较多的支出责任，总的来看，中央和地方职责交叉，地方事权过大，财权过小^[4]。教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给方面的事权集中由地方承担，但没有相对应的财权，增加了地方的财政压力。而国家国土空间规划和区域补偿机制又缺乏顶层设计，这就进一步刺激了地方过度竞争，在区域发展中将谋求地方财力增长作为重要的目标。同时，作为单一制的国家，中央政府可以给地方政府增加任务，如教育、卫生、基础设施等，并要求地方政府买单。例如，20世纪90年代中后期许多中、小型国有企业实施了破产或重组，而地方政府承担了提前退休的员工和下岗职工的社会保障支出。此外，还有很多政府间事权划分并未通过法律形式予以明确，而是执行中通过中央和地方间一事一议的方式协商解决，如农村养老、医疗卫生、农村公路等，通常是中央政府决策，地方政府执行，中央和地方共同负担经费。这种不清晰的中央和地方财权、事权关系对区域协调发展产生了以下几点负面影响。

一是影响了区域间基本公共服务均等化的实现。由于各地基本公共服务投入产出相对效率没有明显差异，政府基本公共服务整体属于“投入型”而非“效率型”，因此，地区公共服务差距主要表现为投入差距。而目前基本公共服务事权大部分在地方，没有全国统一的基本公共服务经费保障机制，各地财政收入的巨大差距导致各地基本公共服务的标准差距太大，不可能实现均等化，而且不同群体之间，不同区域之间，二次分配还存在逆向转移的趋势。比如，基本医疗保险在一些地方待遇差距非常大，基本社会保障的地区差异也存在逆向转移趋势。例如，北京市、上海市社会统筹的这部分医疗保险，按照工资的6倍算封顶线，可以报销30万元、40万元，可其他一些城市只可以报10多万元。

二是事权和财权划分缺乏法律依据和顶层设计，一定程度上导致各地区“跑部钱进”，谋求区域优惠政策。2012年，全国约33%的财政收入由中央先集中再向地方财政转移，涉及资金近4万亿元，其中，一般转移支付总量过大，且并不以区域间差距作为主要衡量标准，专项转移支付规模过大，项目又过于细碎^[5]。总体来看，中央与地方支出责任划分形式多样，有的按照项目划分，有的按照比例划分，同一地方不同事项，中央补助比例也不尽相同。同时，由于目前区域政策中同时存在以功能区划分和以行政区划分的方法，这两种划分方法的不同标准和不同维度，导致某些区域既处于板块划分政策区域（西部大开发战略、中部崛起战略、东北振兴战略），又处于特定功能区政策区域（贫困地区、民族地区、沿边地区、资源枯竭地区等），存在根据地方利益选择政策的可能，产生了两类政策的重复享受问题。而有些财政转移支付政策实施中的同一类政策，由于在不同的行政区导致标准不一致。这使得各地、各区域热衷于“戴帽子”，通过上升为国家战略来获得新的财政转移支付。

三是地方政府缺乏稳定的收入来源和自主财源，刺激了地方政府竞争。目前中央和地方政府之间的收入划分以共享收入为主，现行地方税主要包括流转税类、财产税类、资源税类和各种地方附加税，地方税体系建设严重滞后，适于作为地方大宗财源的资源税类和财产税类税基窄、税负轻，导致地方有效财源不足，使得地方政府有较强烈的扩大税基的愿望，往往通过招商引资、发展工业园区来扩大税基，这又导致地方对土地出让金依赖严重，必须不断扩大城镇开发规模和投资规模，进一步加剧了地方政府间过度竞争。

1994年实行分税制财政管理体制改革以来，我国省际人均税收收入差距与人均GDP差距相比，呈现明显的扩大趋势，具体表现为，由于现行分税制缺乏区域之间横向税收分配的基本制度规范，一个地方政府创造的税源所形成的税收没有被这个地方政府所收缴和享有，而是被另外的地方政府享有，而且由于税制、税收征管以及市场经济制度不够完善，税收在不同地区之间不当转移愈演愈烈，本来属于甲地的税收却被乙地拿走，属于乙地的税收又被转移到丙地。据统计，目前占全部税收收入90%以上的税收收入都不同程度地存在“税收与税源地背离”的问题^[6]，这个由于税收制度设计产生的问题，对区域发展产生了巨大的影响。由于企业总部大都设在发达的区域，特别是集中在大城市，导致落后地区、原材料产地、央企生产基地所在地区，其税源所形成的巨额税收被发达地区和中心城市征收，加剧了对不同区域平等权利的损害，影响了区域的协调发展。区域“税收与税源地背离”的问题主要有以下几种情况。

一是总分支机构分布于多个区域，区域间税收分配不合理造成税收与税源背离。具体又分为两种类型，一种是母子公司型，子公司是独立法人，独立核算。这种情况下不存在合并纳税，只存在利用关联交易、转让定价等方式，引发跨区域税收转移。另一种是总分公司型，分公司为非独立法人，企业汇总纳税，税收在总公司和分公司所在区域之间横向分配。我国目前税法按属地原则确定纳税地点，按照国家税务总局的有关文件，集中纳税企业的所得税的60%缴入中央国库，40%缴入总部机构所在地地方国库。显然在这种管理体制下总部机构所在地区域政府得到了转移性税收收入，税收由分支机构所在地地区向总部机构所在地的区域转移。例如，“总部”最集中的北京，近年税收连续达到20％～30％的增速，其主要原因是，目前全国汇总合并纳税企业有180余家，北京市占有90余家，其中西城区有38家，约占全国的20％。这38家企业的下属二级成员企业近1300家，各级成员企业多达几万家，大部分分布在全国各省市。这些分散在全国各省市的各级成员企业，却不能为所在地贡献税收。还有，国内最大的西气东输工程总部设在上海，即纳税地在上海，而途经了许多西部省市，这些地方政府为企业的经营发展提供了一定的公共产品和服务，同样也不能通过行使税权获得相应的税收。黑龙江的大庆油田由于是央企的生产基地，“十一五”期间，大庆油田年均应缴税收约250亿元，但按现行税法规定，大庆油田产生的所得税由中石油集团统一汇缴，黑龙江省却无权管理。值得关注的是，税收与税源相背离不仅出现在所得税领域，近年来，各地反映增值税分离的问题，也此起彼伏。

二是企业生产、经营场所横跨两个以上行政区域，区域税收和税源出现背离。例如湖北省与重庆市在三峡电站的税收分配问题，目前三峡电站发电实现的增值税重庆分成为84.33%，湖北分成为15.67%。由湖北省国家税务局课题组撰写的名为“三峡电站税收与税源背离问题研究”的报告认为，经过计算和估算，从2003—2009年，三峡电站累计可提供各类税收248.77亿元，其中三峡总公司获得183.12亿元，中央获得42.21亿元，重庆获得分配19.77亿元，而三峡电站所在地的湖北省仅仅获得分配3.67亿元，还不到税收总额的1.5%，不到重庆市的1/5。类似这种生产、经营跨行政区域的情况，全国还有很多，在企业“属地管理”的原则下，多个区域政府在法律上都享有税收征收管理权和税收收益权，税收收入如何在这些区域横向分配就成为问题的关键。在跨区域生产经营的情况下，一旦出现横向税收分配矛盾，即需要两个区域政府通过协商解决，或者上级政府裁决。如果两个区域之间实力悬殊，欠发达区域政府可能就处于劣势地位，横向税收分配一般就可能更有利于实力较强的区域。这种税收与税源背离进一步弱化了区域政府的政策能力，使欠发达地区经济和社会发展与发达地区进一步拉大差距。

【专栏2-9】

三峡工程和三峡电站税收分配

三峡工程全称为长江三峡水利枢纽工程。整个工程由大坝、水电站和通航建筑物组成，位于湖北省宜昌市。1993年开工，2009年完工，工程预计总投资2039亿元，年发电总量847亿元。

从2003年到2009年，三峡电站实行特殊的税收政策，这种特殊的政策涉及区域之间税收横向分配和中央与地方税收纵向分配问题。2003—2009年，依据国务院有关条例和财政部、国家税务总局的有关文件，三峡电站的税收分配政策是：所得税全部留给三峡总公司，增值税地方留成部门和城建税、教育费附加，湖北省和重庆市按照15.67∶84.33的比例分配。

这个比例的确定，是按照考虑三峡库区综合淹没实物指标后进行测算所得的结果，三峡库区重庆市、湖北省土地淹没比例是80.31∶19.69，淹没实物比例为85.501∶14.499，综合此两项指标，再把坝区的淹没实物考虑进去，得出84∶33∶15.67的比例。这一分配比例在建设阶段被广泛应用于重庆市和湖北省之间与三峡电站相关的各种资金的分配上，既包括三峡水电站发电产生的地方级税收的分配，也包括产业发展基金、三峡库区自用物资进口税收返还等资金的分配。

2003—2009年，三峡电站应纳税额248.77亿元，其中增值税117.42亿元，企业所得税121.97亿元，城建税和教育费附加9.38亿元。如按照属地分配原则进行分配，中央应得161.24亿元，湖北省应得87.53亿元。按照现行税收分配体制，中央分享42.21亿元，三峡总公司分享183.12亿元，重庆市分得19.77亿元，湖北省分得3.67亿元。

2009年三峡工程建成后，国家未明确具体的税收分配办法。据此，湖北省认为，三峡大坝和企业注册地、主要生产地均在湖北，应当按照属地管理原则，将三峡电站的地方税收全部归属湖北，重庆三峡库区发展需要的资金通过财政转移支付解决。重庆市认为，三峡库区和三峡电站同为三峡电力的“生产地”，且重庆在移民支出上花费巨大，增值税应当继续按照重庆市84.33%，湖北省15.67%的比例进行分配，并将所得税也纳入按比例分配范围。

资料来源：摘自税收与税源问题研究课题组编：《区域税收转移调查》，中国税务出版社，2007年，第225～257页。

三是税收征收规定导致税收由生产地向消费地转移，由资源提供地向资源利用地转移。按照现行《中华人民共和国增值税暂行条例》，增值税主要是在生产地销售时征收，生产地所在区域政府享受到了增值税地方分成部分。但是增值税可以由生产企业最终转嫁到消费者，消费者承担增值税理应归其所在地区政府享有。按照国际上通行的增值税征收管理办法，增值税大部门留在最终消费地，在最终消费环节征收。但我国目前以生产地为主的增值税征收方式，不仅导致制造业欠发达的中西部地区向制造业发达的东部地区转移税负，而且鼓励了地方政府扩大制造业投资和扩大再生产。资源领域的税收也存在类似的问题，目前我国大部分商品价格由市场机制决定，但是仍有少部分初级产品价格由政府定价。长期以来，政府对资源性初级产品（如原油、天然气等）实行较低的价格，但是当它们作为原料进入下一个环节，经过加工变成成品或进入消费环节后，价格又由市场决定，其价值发生了巨大变化，增加几倍甚至几十倍。结果是部分税收利益由资源开发地向资源利用地转移，资源开发地区缺少足够的财力对资源消耗进行必要的补偿。

【专栏2-10】

跨区域资源调配导致的区域利益分配格局变化（以西电东送为例）

我国资源种类和资源总量虽然较为丰富，但地区分布却严重不均。例如，我国水能资源90%集中在西南、中南地区和西北部分地区，煤炭资源绝大部分集中在山西、陕西、内蒙古西部地区，但电力需求集中在经济发达的东部地区。21世纪以来，我国开始实施大规模的西电东送工程，有效地改变了我国资源空间分布不均衡、资源利用结构不合理，以及资源禀赋与消费需求空间错位的局面。但是跨区域的规模资源输送，毫无疑问将在资源输出区与资源输入区之间建立新型的交易关系，并在此基础上形成了复杂、多样的区域利益关系，由于生态补偿机制和资源税收体系的不健全，东西部区域发展失衡却在不断加剧。

首先，西电东送诸多成本没有有效体现在电价中。除了电力开发、生产过程中直接的投资成本和各种运行维护成本外，还有很多潜在的和相关的经济、生态成本，如西部地区水电站建设中涉及的移民安置与后续发展成本，火力发电导致的长期生态环境破坏损失，以及西部地区为了保障东送电量而迫使其对本地企业拉闸限电等并没有被充分地计入市场交易成本，因此电价的合理性受到一定影响。

其次，西电东送所获得的经济收益只有一小部分落到资源输出地。据统计，目前西电东送的利益分配格局大致表现为：东部电力输入区节约了大量的购电成本，电力开发、电力输配企业获得部分利润，资源输出地获得小部分利益。以年输送2000亿千瓦时计算，东部地区可节约电费支出560亿元，电力企业获利140亿元，资源输出地国税、地税共获利不到100亿元。

最后，廉价电力的输送加剧了资源输出区与资源输入区之间的发展差距。资源输出地提供的资源和能源对东部地区产业发展具有重要意义，但是从地区的角度讲，资源的税收实际上是一种产地税，而不是消费税，它存在产地和消费地之间税收转移问题，即它要被加到商品的价格中去由消费者负担。因此，资源输入地享受了资源带来的额外收益，而资源输出地在购买制成品时，反而需要支付资源和能源产品的一部分额外成本。

资料来源：摘自2009年国家社会科学基金项目《东西部区域利益协调与加快西部少数民族经济社会发展研究——以西电东送为典型实证》，2009年。

四是区域税收政策不统一，税收由高税负地区向低税负地区转移。我国目前存在较多的区域优惠政策，例如对经济特区、沿海经济开放城市、高新技术产业开发区、经济技术开发区等，都规定了一些区域性优惠政策。此外，为了招商引资，地方政府还自行出台了一批支持企业发展的财税政策。这些政策在吸引投资者的同时，也造成了区域之间税收的恶性竞争。一些公司将公司注册在财税政策优惠区域，即使主要生产基地不在此地，也可以充分利用各种方式，将企业利润和税收从高税负区域转移到低税负区域，造成区域税收和税源分离。

虽然上述几种税收与税源背离的形式略有不同，但基本都是税收从欠发达地区（主要分布在中西部地区）向经济发达地区转移。不仅造成了欠发达地区财力紧张，扩大了区域间财力差距，而且与国家促进区域协调发展的目标相背离，制约了区域协调发展目标的实现。

注释

[1]张五常：《中国的经济制度》，中信出版社，2012年版，第3～5页。

[2]史正富：《超常增长：1979—2049年的中国经济》，《复旦大学学报》（人文社科版）2014年第2期。

[3]房维中：《经济改革与发展建言集》，中国计划出版社，2013年，第21页。

[4]岳风：《政府间财政关系的演进及问题》，《改革内参》第1029期。

[5]《改革内参》编辑部：《理顺政府间财政关系方略》，《改革内参》第1029期卷首语。

[6]关于税收与税源地分离的有关定义，引自税收与税源问题研究课题组编：《区域税收转移调查》，中国税务出版社，2007年，第8页。