我国农村人口流动管理的问题和对策

我国农村人口流动管理的问题和对策

人口流动是社会化大生产和经济现代化的客观要求，是工业化、非农化、城镇化、经济市场化和城乡经济发展的必然趋势。人口流动既能促进经济发展和社会稳定，又会产生各种副作用。尤其是中国农村剩余劳动力数以亿计，必然会有相当部分流入城市，形成城市流动人口。完全不让农民进城是不可能的，也是不正确的，但城市流动人口过多也会发生“城市病”，带来许多社会问题。所以我们既不能关死城门，也不能大开城门;既不能堵截禁止，又不能放任自流;既要努力发挥农村人口流动对城市和农村经济社会发展的积极作用，又要尽量避免人口流动可能产生的消极影响。

发挥农村人口流动的积极作用，消除或减少其消极作用，关键在于人口流动的合理化。农村人口要合理地流动，国家必须实行正确有效的管理，采取恰当的对策，妥善地解决农村人口流动中存在的困难和问题，这样才能真正做到兴利除弊。

当前我国农村人口流动管理存在的难题和应采取的对策，主要有以下12个方面:

一、农村人口流动的流量、流速、流向、流时的合理调节问题

农村人口流动的合理化是指农村人口有组织、有序、有效地流动，不是盲目、无序、无效地流动。农村人口流动的合理化要求:人口流动的流量合理、流速合理、流向合理、流时合理。流量合理就是人口流转量必须真正是劳动力的剩余量，不能因人口流失过量影响农村经济的发展;流速合理就是人口流动速度即单位时间内人口流动的数量，必须与城乡经济发展的程度相适应，不能过急、过快、过猛，不能超过工业化、非农化和城镇化发展的速度;流向合理就是农村人口应该流向劳动力短缺而又有吸纳能力的地区，流入量与流入地的吸纳能力必须相适应。为了避免“城市病”的发生，促进整个国民经济的平衡发展，人口流入地区必须适当分散，不能过于集中在少数地区，特别是大城市。流时合理就是人口应该比较均衡地流动，流动的时间不能过于集中在较短的时期之内，比如集中在中国的春节前后，必须考虑交通运输和流入地的承受能力。必须变人口流动的“滔滔洪水”为“涓涓流水”，变“急流”为“缓流”，变“盲目自流”为有组织地流动。如果流量过大、流速过猛、流向不当、流时过于集中，结果必然造成交通拥挤、流出地生产受损、流入地不堪重负、流动人口无事可干、无法安置，产生许多不良后果。20世纪90年代以来，中国农村人口流动的实践表明，真正做到农村人口流动的流量、流速、流向、流时的合理，是相当困难的。尽管我国城乡政府近年来采取了许多措施管理、调节、引导农村人口流动，虽然也取得了显著的成效，特别是由于农村人口过于集中流动造成的春运拥挤、混乱的状况有了较大改善，但仍然相当紧张，每年都还需要在春运到来之前召开专门会议，采取特殊方式和应急措施，缓解春运的紧张状态。农村人口也远没有做到合理有序流动。我认为，正确有效地调节农村流动人口的数量、流速、流向和流时，应采取两类措施:一是长期起作用的基本措施;二是较快见效的具体措施。基本措施主要包括:农村剩余劳动力采取多向分流、多渠道转移、以非农化为主的方式;贯彻尽可能就地、就近转移与适量有序异地转移相结合的方针;走“离土又离乡，进厂又进城”的非农化与城镇化同步发展的道路，将“候鸟型”民工转变成“永久型”民工;健全产品市场，发育要素市场，形成完整统一的市场体系，发展农村经济，提高农民收入，缩小城乡和地区的发展差距。具体措施主要包括:改革户籍制度，实行让农民有区别有条件进城的政策;建立农村人口流动的宏观调控体系和城乡结合的协调服务网络，加强政府对农村人口流动的预测、规划、通报、调控、疏导、分流、立法、监督，开展就业信息、咨询、培训、职业介绍等系列服务，避免或减少自发性、盲目性，使农村人口流动走向制度化、规范化、合理化;此外还有解决下面将要论述的11个问题的具体措施。

二、农村人口流动引起的土地抛荒问题

20世纪90年代以来，在我国农村人口大规模流动过程中，有些地方发生了土地抛荒的现象，尤其是现在出现举家流动的新趋势，增大了土地抛荒的可能性。造成这种情况发生的主要原因是这些地方的农村人口流动无序过量。造成无序流动的原因是对农村人口流动缺乏必要的管理;造成过量流动的根本原因则是我国存在较大的城乡和地区收入的差距，特别是农业生产经营的比较收益较低，种田既劳累，收入又少，出外打工收入高得多，还能见世面，因此有些地方出现大批劳动力外出打工，家乡土地抛荒的现象。虽然土地抛荒并不是普遍现象，但这是极不合理的现象，浪费了宝贵的土地资源，影响了当地农业生产的发展，必须坚决予以纠正。我认为要从根本上消除土地抛荒现象，必须千方百计发展农村经济，尽可能缩小城乡和地区收入的差别，努力提高农业生产经营的比较收益，但这不是短期内能办到的。因此，当务之急是要加强对农村人口流动的管理，采取各种有效措施，使之合理有序，这是能够消除或大幅度减少土地抛荒现象的。比如:对于短期举家流动的农村人口，可在短期内转包或收回“责任田”;对于长期举家流动的农村人口，则可在长期内转包或收回“责任田”;对于抛荒土地的流动人口可以采取恰当的惩罚措施;对于抛荒时间较长的土地，乡村可以重新分配。这些措施都可以有效地防止土地抛荒问题。

三、流入城市的农村人口的就业问题

如何解决流入人口就业与城市本身的富余劳动力安置的矛盾，怎样为流动人口提供必要的就业服务和实行合理的就业管理，恰当对待不能在城市就业的过多流动人口，这是在城市流动人口管理方面最难解决的问题。从现在起，到21世纪，中国的就业形势都相当严峻，目前，我国农村剩余劳动力有1亿多，城市国有单位的富余职工总数有3000多万。不仅如此，从1990年开始到2010年，中国每年还要新增劳动力1200万～1400万。就业形势的严峻，不仅体现在需要就业的劳动力数量庞大上，而且表现在增加就业机会也相当不容易上。曾经吸纳了大量农村剩余劳动力的乡镇企业，其吸纳能力已经开始大幅度下降，已从1984～1988年平均每年吸纳1260万人降到1989～1992年平均每年只吸纳260万人。国家现在正在实施再就业工程，安置城市富余劳动力。为了解决城市富余职工的就业问题，有些城市采取限制招收农民工，甚至清退农民工的办法。我认为这是不可取的，因为这样做不符合市场经济的要求，不利于实现劳动力资源的优化配置，也不公平。在劳动就业上也应该实行公平竞争、择优录用，不能歧视农民工。要真正解决流动人口就业与城市富余人员安置的矛盾，必须在加快经济发展，增加对劳动力的需求的同时，广开就业门路，采取大力发展第三产业、劳动密集型产业和新兴产业、扩大基础设施建设和城镇建设、增加出口贸易、鼓励劳务输出、扶持企业搞开发性经营等措施，增加就业机会;开展城乡劳动力双向流动，鼓励国有企业富余人员自谋职业，向乡镇企业流动;发挥多种所有制经济的作用，实行多向分流、多元化安置。为了妥善解决流动人口的就业问题，避免农村剩余劳动力过量流入城市，必须在流入地(城市)和流出地(农村)进一步建立、健全流动人口劳动就业的咨询服务机构，城市劳动部门、经济管理部门应该定期发布就业信息、劳动力供求信息，城乡劳动就业服务机构则互相配合，组织农村剩余劳动力合理有序地向城市流动。对于不能在城市就业的过多流动人口，可以采取定期清理的方法，劝其返回农村。这对城市和流动人口双方都有利。否则，无业的农村流动人口滞留城市，衣食无着落，容易滋生事端，使城市社会治安恶化。

四、流入城市的农村人口的住房问题

如何处理城市住房紧张与流动人口扩大住房需求的矛盾，怎样合理地解决流动人口的居住问题，这是城市流动人口管理的又一个难题。目前，城市流动人口的居住存在五种方式:一是由录用流动人口的单位统一安排居住;二是在“棚户区”相对集中居住;三是投亲靠友分散居住;四是自己分散租房居住;五是在城区乱搭乱盖分散居住。合理解决流动人口的居住问题，应该以第一种方式为主，实行谁录用流动人口，谁解决居住问题的原则，允许第二、第三和第四种方式，禁止第五种方式，提倡有能力的流动人口购买商品房、投资建房居住，特别需要采取的措施是改造“棚户区”，建立具有基本居住条件的流动人口居住区。在已有的“棚户区”和流动人口就业比较集中的地区划出一定范围，由国家房地产公司、民营房地产公司、用人单位或者流动人口自己集资修建简易住房，租给流动人口居住。像深圳市的一些公司自己修建民工宿舍或公寓，广东顺德市爱得乐集团公司投资兴建外来员工村，比较好地解决了流动人口的居住问题。城市流动人口实行谁用工谁解决居住问题，适当集中居住，既有利于解决流动人口带来的社会治安、环境卫生、计划生育、子女入学等问题，又有助于缓解流动人口与城市居民住房的矛盾。为了解决城市住房紧张的问题，还必须加快住房制度改革和住宅商品化的进程，加快住房建设和“安居工程”的实施。

五、农村流动人口带来的社会治安问题

怎样搞好农村流动人口的治安管理，减少和防止流动人口的违法犯罪现象，是人们现在特别关注的一个大问题。根据对刑事犯罪的统计:在北京，流动人口犯罪占总犯罪率的50%以上;在上海，流动人口犯罪占总犯罪率的70%;在广东，流动人口犯罪占总犯罪率的80%，是全国最高的，而且作大案的基本上是流动人口。流动人口犯罪越来越突出，严重影响社会治安，越来越引起人们极大的忧虑。搞好城市流动人口的治安管理，已经变得越来越重要、越来越迫切。应该按照谁用工谁管理、住在什么地方由什么地方管理的原则，对不同类型的流动人口实行不同方式的治安管理。由用人单位负责其录用的流动人口的法制教育和治安管理;集中在流动人口居住区的流动人口，由公安部门帮助建立居住区管理机构，负责居住区内的治安管理;分散居住的流动人口，由所在地的派出所和居委会进行治安管理。正确处理“一证”(居住证)与“多证”(务工证、身份证、计生证、工商执照等)的关系，可以用以下的程序和方法:先由流出地发放计生证和允许外出务工证，凭这两证到城市找到接收单位或住所后，再由录用单位发给正式务工证(又称就业证)或由住房所有者发给住房证明，然后到公安机关办理暂住证，才能正式务工或去工商行政管理部门办理营业执照，经商办企业。这样做，有利于综合解决流动人口带来的各种问题。建暂住村集中管理流动人口是一个行之有效的好办法。据报道，武汉市洪山区和平乡东方红村紧邻武钢，外来务工经商人员多达3000余人。1987年以来，先后投资数百万元建立暂住村，变流动人员的分散管理为集中管理，实行院落化管理，全天门卫值勤，制定一整套村规民约和治保制度，严格审查入村暂住外来人员，管段民警定期给暂住村村民上法制课。试行5年，这个村无暂住人员犯罪，未发生一起刑事案件。北京著名的“浙江村”经过几次清理整顿，也正在走向规范化、法制化管理的轨道。

六、流入城市的农村人口的户籍管理问题

现阶段，为了实现农村人口合理有序地流动，控制流动人口的总量，防止过度流入引发“城市病”;为了对流动人口实行有效的治安管理，减少或防止流动人口的犯罪现象，还必须实行必要的恰当的户籍管理，城市户籍制度还不能立即完全取消。过去那种形成城乡壁垒、完全不让农民进城、阻止人口流动、制造市民与农民身份差别、户口与社会福利保障挂钩的户籍制度，极不适应市场经济发展的要求，必须进行改革。改革的基本思路是户口与社会福利保障脱钩，消除市民与农民的身份差别，允许人口流动和农民进城。放开小城镇户口，只要在小城镇有稳定的职业、收入和固定住所的农民，都可以申请常住户口，尤其要欢迎到小城镇投资的农民，优先给予户口，在国家城镇建设合理规划布局允许的范围内，鼓励兴建“农民城”;适当放开中、小城市的户口，对长期在中、小城市就业和居住的农村人口，应该允许申请办理常住户口;大城市继续采取比较严格的户籍管理措施，实行常住户口、蓝印户口和暂住户口“三位一体”的新户籍制度。对有稳定工作和住所并已在城市居住若干年、在城市购买商品房或投资达到一定额度、有特殊贡献和才能的流动人口，则可以像上海、深圳的做法那样，办理“蓝印户口”，取得长期居住权。

七、流入城市的农村人口带来的交通、水、电等基础设施问题

城市现有基础设施不堪重负，流动人口加剧交通拥挤、堵塞和水电供应紧张，怎么办?解决这个问题的根本出路，除了引导农村人口合理有序流动之外，只能是千方百计加快发展城市交通事业，增强城市供水、供电能力。另外，可以鼓励流动人口在务工经商的地方就近居住，适当集中居住，减少客流量和通勤率，减轻城市交通的压力;对于允许长期居住在城市或已经取得城市户口的农村人口适当征收城市建设费，用于发展城市的基础设施建设;可以适当提高水价、电价，促使城市居民和流动人口都节约用水、用电。

八、流入城市的农村人口带来的环境卫生问题

如何防止乱搭乱盖，怎样解决流动人口居住的“棚户区”的脏、乱、差问题，也是城市流动人口管理的一个难题。现在有些大城市流动人口居住的“棚户区”，往往是成片的用几根木棍支撑，盖上一些破旧塑料布和草席搭成的窝棚，经不住风霜雨雪，几乎无电灯照明、自来水供应、排污设施，垃圾乱扔，随处大、小便，治安混乱，无人管理，已成藏污纳垢之所，清理改造已是当务之急、刻不容缓。对于在城市街区的乱搭乱盖，必须严格禁止、经常检查、坚决拆除;对于不宜存在的“棚户区”，应该尽快清理、拆除;对于可以允许流动人口集中居住的“棚户区”，则通过多种渠道筹资进行改造，建成具有电灯照明、自来水供应、必要的排污设施，砖瓦结构的简易住房，租给流动人口居住。

九、农村流动人口的计划生育问题

如何对流动人口实行有效的计划生育管理，防止“超生游击队”，是农村流动人口管理又一个比较大的难题。由于流动人口往往无固定的居所和工作单位，所以计划生育很难管理。对流动人口生育情况的调查表明，有两个孩子以上的流动人口家庭占40%以上，公安部在全国一次就查出100万之多的无户口儿童。为了比较有效地解决这个难题，流出地与流入地必须互相配合，计划生育问题与就业、居住、社会治安等问题应该综合配套解决。流动人口的计划生育可以采取以下三种方式进行管理:一是由录用流动人口的单位负责管理;二是由流动人口集中居住地的管理机构管理;三是由分散居住的流动人口所在地的居民委员会管理。必须特别注意发挥计生证的作用，输出地不给超生人员发放外出务工证，没有计生证、外出务工证，不能在城市就业，办不到暂住证，领不到工商执照，促使流动人口严格遵守计划生育的规定。

十、农村流动人口的素质提高问题

农村流动人口(主要指外出务工经商的人口)，一般来说是农村中素质比较高、能力比较强的人口，但是相对于城市人口而言，相对于工商业和市场经济发展的要求来说，农村流动人口多数又是素质比较差、能力不十分强的人口，特别缺乏现代城市文明的熏陶和法制观念，因此逐步提高农村流动人口素质，就成为一个农村人口非农化、城市化必须解决的重要问题。虽然，人口流动本身是一所没有围墙、不交学费的市场经济的大学校。农村劳动力外流，能够借地育才，低成本高效率地提高农民各方面的素质;农民转到非农产业，流入城镇，能够开阔眼界，经受磨炼，更新观念，树立市场经济意识，增长见识和才干，提高技术水平和管理能力。但是仅靠流动本身这种自发的锻炼和培养是远远不够的，还应该采取多种措施，提高农村流动人口各方面的素质。流出前，农村应尽可能创造条件，对即将流出的人口进行必要的培训，包括某些基本技能的训练、城市生活和法律规章制度的介绍等。使用农民工的工商企业单位，流动人口集中居住地的有关城市管理部门，则应对农村流动人口进行必要的职前培训和岗位培训，实施基本的法制教育。有条件的地方则可以建立外来务工人员业余学校、夜大等，加强对农村流动人口的教育。1997年6月由团中央、公安部、司法部、劳动部、建设部、国家计生委、工商行政管理局、中央社会治安综合治理委员会等八部委联合制定的全国城市社区“千校百万”外来务工青年培训计划(即自1997年6月至1998年6月的1年间，创办1000所社会外来务工青年业余培训学校，培训100万外来务工青年，然后，每年分期分批滚动推进)，在北京、上海、杭州、宁波、深圳、南京、无锡等外来务工青年集中的大中城市全面启动，必将大大提高城市外来务工青年的思想道德文化素质。

十一、流入城市的农村人口子女的教育问题

农村流动人口家庭化是目前出现的人口流动的新趋势。根据武汉市的调查，1996年全市流动人口有150万，其中家庭式流动人口超出50万，占武汉市流动人口的1/3以上。农村人口流动由过去的以个体流动为主逐步转向现在的举家流动为主，除了加剧了前面所说的问题之外，家庭式流动还带来一个新问题，即农村流动人口子女的入学问题。1995年我去北京最大流动人口居住地“浙江村”调查，当问到他们最主要的愿望是什么时，除了希望取得北京市的户口以外，第二个最迫切的希望就是使他们的孩子有读书的地方。为了解决这个问题，国家教委1996年6月出台了《城镇流动人口中适龄儿童就学试行办法》，开始在部分省市试行，提出城镇流动人口适龄少年儿童入学，应以在流入地全日制中小学借读为主。没有条件进入全日制中小学的，可以入其他形式的教学班、组，接受非正规教育;有条件的，可以进寄宿学校。由于20世纪80年代初期是我国人口生育的一个高峰期，现在正好到了中、小学入学的高峰期，城市的公办中、小学普遍人满为患，一般很少招收流动人口的子女入学，即使招收少量的流动人口子女，收费也相当高，而且，国家现在也很难拿出钱来开办新的中、小学，以吸收流动人口的子女入学。因此，要解决流动人口子女入学的难题，只能主要靠社会办学，兴建私立学校，特别应当鼓励流动人口在流动人口居住区自己创办中、小学。实际上有的城市已经在这样做，令人遗憾的是这类学校却遭到禁止。深圳市是流动人口比重最大的城市，流动人口子女上学的问题最突出，他们自发地办起了许多“棚屋学校”，仅福田、南山两区就有近40所，几乎和教育部门的正规小学一样多，就读的学生超过了4000人。但在1995年，由于这些“棚屋学校”不符合办学的规定和城市建设管理的规定，结果被勒令停办，甚至被强行拆除。最近，广州也有人办起了专收流动人口子女的学校，由于教学条件差、教学质量没有保证，也被迫停办。我认为这是值得研究的。对这类学校的要求开始不能过高，应该先让他们办起来，在办的过程中积累资金和经验，再不断完善和提高。因为，办总比不办强;有学校读书，哪怕条件差些，也比没有地方上学强。无法到公办学校就读的流动人口的孩子也应该受到起码的教育，否则，他们会成为新的文盲、社会的负担，甚至破坏因素。

十二、流入城市的农村人口的社会保障问题

长期以来，我国农村生活的保障主要靠土地。当农村人口流入城市，有了比较稳定的职业和居住条件，甚至取得了长期居留权(如蓝印户口、常住户口等)之后，是否还应保留“责任田”呢?我认为，为了防止“土地抛荒”，有效地利用宝贵的土地资源，实现农业的规模经营，应该取消这些已流入城市的农村人口的“责任田”。那么，失去土地保障的农村流动人口的合法权益如何保障，怎样建立已在城市就业的流动人口的医疗、养老、失业等方面的社会保障制度，就成了一个不容忽视的重大问题。由于克扣工资，毫无劳动保护，超负荷、超强度的工作，甚至虐待和迫害打工妹、打工仔的事件屡屡发生，所以城市的司法部门和劳动部门在贯彻执行劳动法的过程中，现在必须特别注意保护流动人口的合法权益，依法严厉制裁违法的雇主。目前，几千万流入城市务工经商的农村人口的社会保障问题，基本上处于无人管理的状态，而这是不能不闻不问的，否则将留下严重的隐患。当然，现在要求城市把流入本地的所有的农村人口的社会保障问题都妥善地解决，是不现实的、极为困难的。相当数量的农村流动人口还必须保留“责任田”，依靠土地保障。但现在应该着手解决已在城市有较稳定的职业和住所的流动人口的社会保障问题，可以采取的对策是在流入的城市实行流动人口的强制性社会保险，建立个人账户，进行社会保障储蓄。流动人口若离开该城市到别的城市就业，可将其社会保障储蓄连本带利转到别的城市;如返回农村工作，则可退还其社会保障储蓄的本金和利息。

(原载《长江论坛》1997年第3期，缩写稿发表于1996年7月8日《中国人口报》，英文稿发表于China Population Today No.5－6 1996)