第三节发达国家科技创新政策

第三节　发达国家科技创新政策 与法律制度的经验及其启示

一、发达国家科技自主创新的经验及其启示

(一)美国科技自主创新的经验

1.科技财税制度

(1)直接的财政投入

长期以来，联邦政府对科技事业保持着稳定的财政支持，并以研究合同、研究资助和合作研究协议三种拨款方式对科技事业予以大力支持。据统计，从1957年开始，美国的研发投资就已超过国内生产总值的2%，1960年，美国科研与发展经费在国民生产总值中的比例已2.67%; 1966年增至2.8%。美国的绿色经济发展机制是由政府主导科学研究和推动技术创新，2007财政年度预算中，“创新性技术贷款担保项目”安排预算700万美元，主要向有助于可持续增长、具有环境效益、形成更加稳定和安全能源供应体系的新技术或技术改进项目的商业化项目提供贷款担保。2009财政年度，能效和可再生能源局的预算为12.55亿美元，主要用于可再生能源技术的研发与推广，大幅度提高清洁能源的生产。

(2)税收优惠政策

税收优惠体系主要体现为间接对技术创新主体如企业、民间非营利机构的支持。早在1981年，里根政府就颁布了《经济复兴税法》，规定企业R＆D投入优惠措施，而1997年底美国国会通过的《R＆D减税修正法案》，鼓励企业对高科技的投入，并给予一定的税收优惠。例如，1981年－1994年，美国工业界通过研究与实验经费增长额的税收减免，相当于得到大约240亿美元的经费，这一数额相当于同期联邦政府对工业研究与开发直接支持额的13%左右。

(3)风险投资制度

风险投资机制是科技商品化的重要机制，也是发展高新技术产业的重要途径。通过设立风险基金美国政府也间接地支持绿色科技事业发展。美国的风险投资始于1946年成立的美国研究开发公司，风险投资机制是产学研一体化的重要途径，是科研和市场沟通的桥梁。其主要意义在于融资，一方面它是资本积累后寻求增殖的可自由支配资金增殖的途径，而寻求增殖的资本寻求出路的强大压力，正是市场经济国家科技成果产业化的重要动力;另一方面它起到极大的催化剂和孵化器作用，为技术转化提供了强有力的支持，成为技术转化的重要基础。

2.专利制度

利用专利制度保护技术创作者和持有者的权益，促进企业家和个人对科研进行投资，这是美国科技发展的又一个重要的制度安排。美国是世界上较早建立专利制度的国家，从1790年颁布的第一部专利法至今已历时200多年。对于美国许多工业部门来说，专利制度是美国科技创新系统与市场机制连接的深层动力，有效地促进了美国技术进步和工业发展。

3.科技评估制度

美国促进科技发展的另一个重要制度是科技评估制度。该制度主要涉及两个方面:一是对R＆D经费申请和分配的机构、项目进行评估，目的是促进R＆D投资的效率和效益。主要由国会中的有关部门组成评估机构;二是常规性的同行评议，目的是检测美国某方面的科学技术成就在世界上的情况，并对相关的政策提出实施或修改的意见。科技评估制度通过评估科技项目的意义、科技进程以及科技成果，使政府和公众对美国的科技地位和具体的科技政策得失有比较充分的了解。

(二)日本科技自主创新的经验

在政府引导下，日本建立了以科技同经济相结合的创新观念为前提，以市场为导向，以实现商业利润为目标，以企业为主体，以大学和科研机构为辅助的民间性研发体系。在激烈的市场竞争中，日本政府制定的相关技术创新政策，使得技术创新构成为日本战后经济高速发展的驱动器。其具体制度供给主要表现在以下几个方面:

1.经济资助政策和组织协调政策

日本的经济资助政策包括财政补贴、税收优惠和贷款优惠三大政策。财政补贴政策是政府直接对技术创新项目进行补贴，补助对象是政府和大学的研究机构、企业重大技术创新项目。要进行技术创新，研究经费的投入是必不可少的条件。近几年，日本的科研经费投入超过GDP总量的3%，这一比例超过了美国在内的所有发达国家的投入量，成为全球研发投入占国民生产总值最高的国家。对企业进行的技术研究、应用研究经费或研究开发所必须的设备费和运转费，其中的一半由政府补助金提供;税收优惠政策是政府对有关产业技术研究与开发活动减免税收，如早在20世纪80年代中期日本政府分别制定了《促进基础技术开发税制》和《关于加强中小企业技术基础的税制》;贷款优惠政策是政府通过政策性银行，以低于商业银行的利率向企业R＆D活动提供贷款。

2.技术服务政策

中小企业在日本占有重要的地位，数量占企业总数的99%以上，但这些企业研究开发能力明显弱于大型企业，构成制约整个国家技术创新水平的“瓶颈”。日本政府以此为突破口，采取了以下技术推动措施:一是提供技术指导，二是提供技术信息，三是提供技术培训，以此来加速先进技术向中小企业的转移。

3.企业是自主创新的主体

日本企业早已确定了在国家自主创新中的主体地位，企业提供了全70%以上的研发经费，并且这一比重有逐年增加的趋势，在国家创新体系中发挥着十分重要的作用。日本的科研机构被成为“产学官”合作模式，大致可以分为三类，一类是企业研究机构，主要负责开发研究，另一类是政府研究机构，主要负责应用研究，还有一类是大学研究机构，主要负责基础研究，大学80%的研究力量用于基础研究。日本大多数企业都设立了专门的研发部门，企业的研发机构占全国总研发机构数的81%，大学占14%，政府占5%。日本企业的研发能力在处于世界领先地位，尤其是实用改良创新在国际上首屈一指，大大地提高了产品的质量和性能。由此可以看出，日本的企业无论在研发投入，还是研发机构设置、研发成果上都处于主导的地位，企业内部形成了独立完整的研发体系，在提高国家自主创新能力方面发挥着极为重要的作用。

(三)对我国的启示

1.适时调整技术创新战略

日本的科技创新战略，有一个根据国情变化逐步演进的过程，它先向应用研究领域倾斜，鼓励企业引进技术，通过技术引进，走向技术改进，再走向技术创新。日本在20世纪40年代末实施了技术引进的简单模仿创新模式，通过引进有效的技术，实现生产的规模化，形成低成本的市场竞争优势。通过引进，降低了科研开发的成本和时间，迅速提高了自身的技术水平。50年代后期开始，日本加强了对引进技术的消化和吸收，使国外技术实现本土化。这种消化吸收大大增强了日本企业的制造能力和工艺创新能力，使其产品在国际市场上有很高的占有率。70年代以后，日本的产业结构和技术结构都进行了调整和升级，基本完成了技术的追赶过程，在很多领域已经赶上世界先进水平，为此日本的技术创新过渡到自主创新的阶段，从而保持技术的先进性和可持续性，保证其产品的市场占有份额。可见，日本的技术创新模式不是固定不变的，而是处在不断的调整和升级的过程中，逐步提升自主创新能力。

2.强化科技创新运行机制

日本经济科技政策既有清晰的宏观构架，又有良好的微观运行机制，高效地推动日本经济的发展。有鉴于此，我国应加大对经济科技研发的投入，保证高新技术领域的科研攻关。从我国的R＆D经费在GDP中的比例来看，科技投入还有较大的增长空间。政府在逐步增加科技投入的同时，还应进一步采取切实有效的措施，建立经济科技投入的激励机制，利用多种风险资金对我国经济科技创新进行补充。目前我国产学研相脱节的情况仍普遍存在，政府应尽可能多地提供信息，在产学研的结合中起桥梁作用，建立起立足于市场规则之上的产学研相结合的机制，对科技创新工作者的激励应完善以市场机制为核心的激励机制。

3.政策立法是科技创新能力增强的保障

美国形成了一个强有力的创新成果的政策保护体系。在美国，促进创新活动的政策很多，常用的有土地政策、专利政策、投入政策、税收政策、风险投资政策和技术政策等等。在美国的发展战略和政策中，促进创新的政策一直具有重要的地位。多年来，美国政府一直致力于促进创新活动的政策体系建设，通过不断调整、充实和完善各种政策，运用政策大力推动科技发展，提高科技创新能力。以知识产权法为例，美国为了有效地促进科技发展，鼓励发明创造，开始实行专利制度，这是世界上最早的国家之一。美国依据宪法制定了专利法，把专利制度写入宪法，围绕专利法，制定一系列保护创新成果的法规，如商标法、统一商业秘密法、知识产权法、著作权法以及联邦技术转让法、技术扩散法等。从而，在知识产权的产生、占有、转让和扩散等各个环节，都有法律的保护。20世纪90年代以来，美国制定的《美国技术优先法》、《国家创新法》以及《创新加速鼓励基金计划》等也是为创新活动提供政策支持的有力证明，确保了基础研究的投入、创新人才的培养、创新成果的保护，有效地促进了创新和研发活动的顺利开展。

4.建立绿色经济的技术支撑体系

绿色经济的技术支撑体系是构筑绿色经济的物质基础，从日本绿色经济发展的经验看，绿色经济的支撑技术体系的构建除了受企业机制制约之外，还直接受到外部环境的影响。在市场经济的框架下，企业虽然是技术创新主体，但政府可通过科学制定各项科技计划，来调控科技资源的合理配置。通过加大科技投入，组织力量开展有关绿色经济关键技术的科技攻关，具体表现在推动资源节约技术的开发、示范和应用，集中力量支持一批重点行业、重点企业资源节约和综合利用技术改造项目，消除污染物的环境工程技术、进行废弃物再利用的资源化技术、生产过程无废少废生产绿色产品的清洁生产技术。并且政府还要通过为技术创新创造良好的市场环境、政策环境和文化环境来影响企业的技术创新行为。

5.完善绿色经济科技教育机制

日本在推进绿色经济的环境教育过程中，以学校教育为基础，同时也通过多种途径进行绿色经济的理念宣传，实施全民观念教育，实践证明这对日本绿色经济的发展有重要作。为此，我国在大力发展绿色经济的同时，要从科技教育改革入手，做到:第一，转变教育观念，使受教育者在获得知识和技能的同时，培养求知欲和学习习惯，树立绿色经济科技意识;第二，调整教育的结构，扩大学校办学自主权，设置清洁生产、环保节能等绿色经济技术专业;第三，树立绿色经济科技意识，在全社会大力宣传绿色经济科技理念。

6.调整产业政策，以行业政策为先导促进绿色经济发展

通过对日本绿色经济发展的科技政策研究，可以看到，引领和支撑绿色经济的科技政策在政府的政策体系中，并不是孤立的。而是与相应的经济政策、产业政策、社会政策等互相结合、互相作用，而且可以通过行业政策来规范行业绿色经济，再上升到产业，进而扩展到整个国民经济部门。我国的一、二、三产业结构还需要继续调整，使之能够为推动绿色经济发展提供一个好的经济运行平台。结合日本经验并联系我国的实际来看，当前我国应该重点制定绿色经济发展的行业科技政策，以行业绿色经济带动绿色经济社会的建设。

7.建设生态工业园区，发挥其示范作用

日本是最早关注产业与生态关系的国家之一，同时，日本也大力发展生态工业园。在许多国家，如美国、瑞典、爱尔兰、荷兰、法国、芬兰、英国等国家，生态工业园建设也得到迅速发展。对我国来说，应把生态工业园示范区作为我国继经济技术开发区、高新技术开发区之后的第三代工业园建设式样。生态工业园区的建设要运用工业生态理论，寻求企业间的关连度，进行产业链接，建立相关企业间的生态平衡关系，以实现环境与经济的可持续发展。我国的生态工业园建设不仅要借鉴国外的经验，也要在法律法规保障上、技术研究与开发上加大努力。政府部门与科研机构应在绿色经济领域的技术、资金、人才等方面加强合作与交流。

二、发达国家科技自主创新的产学研合作模式经验及其启示

(一)美国产学研合作的经验

1.政府大力支持

美国政府中有许多科研资助部门，联邦政府通过促进企业与企业之间的合作研究，鼓励大学与企业在技术发展上的合作，支持企业与国家实验室的合作，以及尝试用一系列计划例如“促进制造业科学发展的国家中心计划”、“半导体研究协会计划”、“新一代汽车合作计划”等，来加强民用技术的创新能力。同时，联邦政府更加重视高新技术的研究与开发，并特别强调科学技术对经济增长的促进作用。总的来看，美国政府的一系列包含产学研合作方面新内容的政策主张，为产学研合作的发展起到了推波助澜的作用。

2.大学与企业展开密切合作研究

由大学和企业共同提出研究课题，或由其中之一提出而由两者共同承担，其研究成果一般都会被企业直接应用于产品开发中。还有大学与企业建立合作研究中心，这是吸引美国联邦州和企业研究基金以及其它基金资助的一个重要机构，其选题特点是针对某一行业带有普遍性的技术问题进行探索，相当于应用研究。高校在此中的作用主要体现在:一是把实验室的发明创造转化到商业领域，二是为高科技提供合格的职业人才。

3.建立完善的制度保证

由美国的全国证券交易商自动报价系统(NASDAQ)股票市场和风险投资构成的硅谷高技术公司融资环境为产学研的实施提供资金和管理经验的支持。以股票期权为特征的知识股权制度(Knowledge Stockownership)和人才激励环境以及诚信、有序、高效、竞争的市场环境，为美国产学研合作提供了良好的外部制度环境。

(二)日本产学研合作的经验

日本产学研合作经过多年的实践，形成了一个较为突出的特点，就是产学研合作被称为“产学官”合作，体现出日本产学合作的官方主导实质和特征。

1.积极加大政府的科研支持力度

在科技研发投入中，政府财政投入情况是科技政策的重要表现。日本政府通过多项科技计划，增加了大量研究课题和研究经费，积极支持国立研究机构和大学研发活动，并将投资重点放在航天、能源、原子能、情报通信、新材料生命科学等高新技术领域。中国2006年研究与试验发展(R＆D)经费占国内生产总值的1.41%。而日本对研究开发的投资从上个世纪60年代起就超过国内生产总值的1.5%，近几年，日本的科研经费投入超过GDP总量的3%，而且日本对研究开发投入有一个持续增长的阶段。

2.建立大学与企业开展共同研究的制度

过去由于制度的限制，日本国立大学与民间极难开展合作。1983年以后，日本建立了大学与企业开展共同研究的制度，经过近二十年的发展，又建立了委托研究制度、委托培训制度、捐赠奖学金制、捐赠讲座、研究室制度等一系列行之有效的制度，使企业界向大学提供的课题数目、研究经费数目均有明显增加。国立大学的研究人员和民间企业的研究人员可以就共同的课题开展合作研究，将国立大学的研究能力和企业的技术能力结合起来，创造出优秀的科研成果。

3.通过政府法案支持产学研的合作

为了促进大学科研成果的产业化和产学研的合作，日本国会于1998年4月、5月分别通过了促进大学技术研究成果向民营企业转让的《大学技术转让促进法》和《研究交流促进法》的部分修正案，规定民间企业在国立大学及国立试验研究机构等所在土地(均为国有土地)上建立共同研究设施的，其土地使用费给予优惠。

4.创办中介机构，促进大学科研成果产品化。

为了加强官产学合作，促进大学科研成果向民间企业转移和研究成果产业化，日本政府科学厅创办了促进科研成果产品化的中介机构——“高科技市场”。“高科技市场”的主要工作内容是:挑选所在地区大学和研究机构中能够转化为产品的科研成果，对有关成果产品化的研究提供资助，代为有关科研人员申请专利，协助创办风险企业。

(三)对我国的启示

1.政府应加大对产学研合作的重视程度

产学研合作已被发达国家所重视，许多国家都把产学研合作作为实现科技经济发展的主要途径。政府在产学研合作中起到了重要作用，企业作为产学研的主体，大学、科研机构予以配合。我国政府应迅速转变职能，采取相应的政策措施，加强对产学研合作的宏观调控。要打破原有的的行政区划的模式，为产学研合作促进创新主动联合、主动服务东北三省的政府机构也要响应国家的政策，加大在产学研方面的资金投入和制度上的保障。

2.强化高等院校和科研院所在产学研合作中的作用

我国多数的科技资源都汇集于高校和科研院所等科研机构，科研机构的科技成果产出大，科研机构具有较强的与企业合作创新的比较优势。我们应该充分发挥高校、科研院所的科研能力，紧紧围绕企业的需求，与企业做好合作创新，提高科技成果转化率，促进我国产学研合作的发展。

我国知识创新能力较强，国际排名位次靠前，但对比鲜明的是，企业技术水平落后，主要产业与企业的技术经济水平落后于工业化国家10一20年，极大制约了企业产品在国际市场的竞争力。直接成因是科技人力资源仍集中在科研机构和大学，企业与科研机构、大学在技术创新中的合作非常弱。实现知识创新与技术创新的协作以及大学、科研机构与企业的协同，就成为深化改革提高我国技术创新能力的重要支撑点。当务之急是进一步深化大学和科研机构的体制改革，打破我国技术创新领域的垂直自我封闭的结构系统，要在政府的宏观指导下，加快大学体制的改革，特别是要加强地方和企业参与大学办学的力度、大学、科研机构、金融机构和企业要在优势互补的基础上，按现代企业制度的要求积极发展创新型企业，通过“利益共享风险共担”的机制，实现完全意义上的产学研联合。开放大学和科研机构的仪器和实验室，在一定的区域范围内形成市场化运作的专业化合作与分工的若干个技术研发中心，实现技术设备资源的共享。制定优惠政策，鼓励各类科技人员进入企业。科技人员的技术入股要突破现有的规定，入股比例的多少由市场决定。对技术创新人员要大胆实行“干股”分红制，对科技人员的收入直接投入社会再生产部分应免征个人所得税。

3.孵化器是重要的创新模式选择

在中国尤其是东北地区，国有大企业肩负着创新的使命，而民营企业等中小企业在这些方面是欠缺的，我国的政策倾向是保持公有制经济在国民经济中占有主导地位，控制国民经济的命脉。与此不同的是，美国鼓励和保护中小企业进行科技创新，并且发明了一种很有效的创新模式，即企业孵化器模式。20世纪80年代中期的美国出现了孵化器的雏形。它主要是帮助中小企业进行科技成果转化的专门机构。它把资金、人才、技术、管理、政策和效益结合为一体，为企业提供整套的管理咨询、资金筹措和服务设施等有利于自主创新的环境。孵化器是一个介于市场型和政府公益性企业之间的具有特殊功能的中介性质的企业。入孵的对象一般都是中小企业，入孵的资金来自于政府资助、各类基金投资、科研单位投资、企业独资和慈善性投资，其中政府资助和慈善性投资占较大比重。孵化的结果是40%是比较好的，40%是一般的，只有20%是比较差的。企业孵化器为创业者在创业初期减小了创业的风险，提高了企业的成功率和科技成果的转化率，最为重要的是在创新成果和企业之间架起了沟通的桥梁，推动了产学研合作，极大地提高了美国企业的经济效益和自主创新能力。

4.加强中介服务体系建设

强化中介服务体系建设，发挥中介服务体系在技术创新活动中的功能。美国和日本这个方面都作了大量的工作。技术创新过程是一种高度社会化的活动，许多企业在技术创新过程中的某一环节，或某类资源缺项，均需要中介机构发挥综合社会高度分工而产生的众多比较优势互补互动，集成于技术创新。我国中介机构数量少，专业化水平低，协同程度低。由于缺乏中介服务机构的粘结，企业间、企业与大学和科研机构间很少进行信息交流，企业技术创新的成本高，影响了技术创新能力的提高。强化中介服务体系建设的主要内容是，要加快现有的中介服务机构脱钩转制的步伐，按照市场化独立运作，建立自律性运行机制，使中介服务机构成为风险及利益的主体。要特别重视技术转让与推广、评估咨询、合作与产品营销和法律、会计、审计公证等中介服务机构的建设，使企业在研究开发、成果转让、资源配置、市场开发、后勤服务等方面得到一体化服务。要统一制定中介服务机构的标准，对中介服务机构进行定期的资格认定和复查，实施动态管理。引导中介服务机构提高技术水平和服务质量。

5.重视产学研和技术创新的外部环境建设

技术创新、企业体制创新和经济环境创新，是国外产学研开发模式的特色。美国在产学研创新环境上给予大力支持，从股票、投融资、基础环境、法律保障等方面都有健全的制度。日本为了促进大学科研成果的产业化和产学研的合作通过了促进大学技术研究成果向民营企业转让的《大学技术转让促进法》和《研究交流促进法》的部分修正案等，都是在制度环境上进一步保障产学研的顺利实施。