税收优惠执法风险成因及对策分析

第三节　税收优惠执法风险成因及对策分析

一.税收优惠执行中的常见问题

（一）受理审核环节

问题1逾期受理申请材料。

由于税务机关未能将审批备案的受理时限及时向企业宣传到位，或未能及时向企业提供提醒服务，符合减免税条件的企业在不了解政策的情况下逾期申报减免，税务机关为了税企关系也只能受理，由此须承担逾期受理的执法风险。

问题2受理不全的申请资料。

负责受理企业减免税申请的税务部门，没有认真审核企业申报资料的完整性，直接上报给审批部门，审批部门发现后再层层要求补正致使时限的延误，税务机关由此须承担逾期审批的执法风险。

问题3审核资料内容缺项。

审核人员未按规定将享受优惠政策所需的条件逐项审理，在申报材料的细节上把关不严密，例如营业执照法人和税务登记证的法人是否一致、西部大开发年审企业变更名称是否有相关证明、免税项目和应税项目是否分开核算、企业的申请是否内容完备等，致使未能完全符合减免税条件的企业获得了享受优惠政策的资格，税务机关由此须承担因玩忽职守而违规审批的执法风险。

问题4审核特殊项目缺乏专业判断能力。

部分优惠政策的享受规定了一些其所属行业的专业标准，这些标准如果税务人员无法掌握，在审批减免税资格时就会出现偏差。比如对资源综合利用企业掺废比例的确认、节能节水、安全生产专用设备的认定等等，导致未能完全符合减免税条件的企业获得了享受优惠政策的资格，税务机关由此也须承担违规审批的执法风险。

（二）实地核查环节

问题5核查流于形式。

主管税务机关在到企业的实地核查中，只是对法人代表或财务主管人员进行简单询问，对减免税资格的关键条件不加以认真核对比较进行确认。比如安置残疾人员就业企业是否确实雇佣残疾人员及设置的岗位是否适合残疾人员；西部大开发主营业务收入是否符合规定标准；购进的目录中列举的节能节水等专用设备是否确实存在；应税项目与免税项目是否分别核算；资源综合利用企业的认定是否确实与其他行政管理单位和相关执法部门联合调查鉴定等，导致税收优惠政策执行存在偏差，最终形成的核查报告简单粗略，给审批机关带来较大的审核难度，税务机关由此须承担因玩忽职守而违规审批和逾期审批等执法风险。

（三）审批备案环节

问题6逾期审批。

由于税务机关审批的及时性不够，在一定程度上侵犯了纳税人的合法权益，影响了纳税人的正常生产经营决策和经营活动，也影响了税务机关的执法形象，税务机关须承担逾期审批的直接责任。

问题7越权审批。税收优惠政策种类繁多，不同类别的优惠政策规定了不同的审批备案机关。而在实际的业务操作中，个别应由上级机关审批的事项存在未按规定上报审批、或由稽查部门检查时以稽查结论的形式同意企业免税等行为，税务机关由此须承担越权审批和违规审批的执法风险。

（三）申报管理环节

问题8（增值税）日常申报与事后管理相脱节。企业在日常申报时，将应税收入和免税收入一并进行免税申报，受理申报的税务人员因不了解企业的实际经营情况正常受理，而税源管理人员在纳税人申报后未能及时对纳税人申报情况进行复核，很容易造成纳税人只要办理了部分符合减免税政策的减免税申请审批备案事宜，就能蒙混过关而全部进行免税申报。税务机关由此须承担玩忽职守带来的执法风险。

问题9（所得税）季度纳税申报和年度汇算清缴审核把关不到位。

个别纳税人为减少资金占用，在季度申报或年终汇算清缴时，未履行任何报批或备案手续直接享受优惠政策，但由于管理人员对业务的不熟练和疏忽大意，其申报表都被正常审核通过，使企业在主管税务机关浑然不觉的情况下就已经享受了税收优惠，严重损害了税法的严肃性和税务执法部门的权威性。这种现象主要出现在加计扣除、减税收入、加速折旧这几类税收优惠项目中。税务机关由此须承担玩忽职守带来的执法风险。

（四）后续管理环节

问题10缺失对已取得减免税资格企业财务核算的监管程序。

由于税务机关日常对免税企业财务核算监管不到位，享受优惠政策企业往往存在购进货物或接受经营服务应取得未取得发票的现象，该类纳税人往往估价入账居多、利润率偏高、年度汇缴时纳税调增额较大、应纳税所得额较大，因而经批准减免的所得税额偏高。导致纳税人大肆利用税收优惠变通转移利润、虚抬税负（流转税和所得税）来违规享受国家税收减免，扰乱正常的发票管理秩序，侵蚀国家正常的税基。

问题11缺失对已取得减免税资格企业日常巡查的监管程序。由于税务机关日常对企业享受优惠政策必要条件的巡查监管不到位，对缺失优惠条件企业不能及时纠正，造成不应享受优惠政策的企业享受了税收优惠，影响了正常的税收秩序，侵蚀了国家税款。如个别民政福利企业，为了达到享受民政福利企业税收优惠的目的，尽管残疾人上岗率达不到国家在税收政策上规定的标准，但企业仍然利用残疾人长期挂名不上岗、临时“客串”、一证多户等弄虚作假的问题时有发生。

问题12缺失对减免税期限届满企业的评估管理程序。由于主管税务机关对纳税人在减免税期间的申报一直疏于管理，纳税期满之际也没有采取必要的评估措施，给纳税人造成了可乘之机，纳税人采取将减免税期间的成本费用推延到期满后列支，或进入征税期后为减轻税负而千方百计多列支成本费用而少计收入，或高利润行业期满后改为核定征收以变相降低税负。

这三类后续管理中存在的问题都将使税务机关承担玩忽职守带来的执法风险。

二.税收优惠执法风险成因

（一）制度制定层面

一是税收优惠政策审批备案程序的法律级次较低。新企业所得税法和增值税暂行条例颁布实施后，财政部、国家税务总局或各级税务机关陆续以规范性文件的形式，对税收实体法内容和程序性对定作了大量的解释或补充。而税收规范性文件法律级次较低，个别还存在不够严谨或前后制定的文件衔接不畅等问题，给减免税执法带来风险隐患。

二是税收优惠政策审批备案程序规定不健全。新企业所得税法和增值税暂行条例颁布实施后对优惠政策进行了明确的规定，但这些优惠政策如何执行和管理不够具体和翔实，并存在审批备案程序与征管、稽查衔接不畅的问题。例如在增值税减免过程中，国家为鼓励企业资源综合利用发展循环经济，出台了《财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税〔2008〕156号）的税收优惠政策，规定从2008年7月1日起，采用旋窑法工艺生产并且在生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的水泥，可以实行增值税即征即退政策。但在实际政策执行中掺兑比的生成既复杂，又不好确定，没有明确的审批程序，很容易造成执行政策偏差，给减免税执法带来风险隐患。

（二）税务机关执行层面

由于近年来税收政策变化较大，不少税务执法人员对政策理解有误或个人解读不准，导致出现执法随意、惰性不作为、滥用职权等现象。同时，减免税执法人员制作税务执法文书不严谨、不规范，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等执法质量不高的执法行为也决定了执法风险的存在是必然的。

（三）纳税人遵从层面

由于纳税人对税收政策的不了解、对税收执法的不理解等各种原因，有时会出现纳税人滥用优惠政策、未审批（备案）自行申报减免税。而税务机关在发现后为了应对上级考核等原因不得不补办相关手续，这种本末倒置的现象往往诱发税务机关越俎代庖的执法风险。

（四）外部原因

相关部门管理和监控的失位、缺位也给税务机关执法带来很大的风险。如办理工商登记时虚假验资，高新技术企业的虚假认定、资源综合利用企业取得的检测报告名为废渣占比实为煤炭占比、专业技术及经济鉴证部门的认定失误等等，都由于税务部门囿于专业职能等限制不易发现疑点，致使税务机关出现错误审批减免税资格的问题，而其产生的执法责任最终只能由税务机关一家承担，由此诱发的执法风险不可避免，并具有较强的隐蔽性和潜伏性。

（五）执法操作中可能发生的其他原因

税收信息化不能满足日益变化的执法规范的要求，同样会带来执法的风险。例如，新所得税法实施后，优惠政策的内容和管理方式都发生了较大变化，而CTAIS系统没有及时更新、增加相应的全部内容，在对“三新”研发费用的加计扣除、小型微利企业优惠税率等方面，由于CTAIS系统不能有效监控，受理申报的人员稍有疏忽就会让企业不经规定的备案程序就自行享受了优惠政策，直接影响到税务执法的准确性，执法风险难以避免。

三.税收优惠执法风险防范措施

（一）进一步提高税收减免管理办法的法律级次，完善减免税程序管理制度

2005年10月1日起实施的《税收减免管理办法（试行）》是我国第一部较为完整、规范、统一的专门针对减免税管理的税收规范性文件。但由于其法律级次低于法律、法规、规章，而且法律上也没有明确授权国家税务总局制订减免税管理办法，给办法的执行带来一定的法律问题，执行效果大打折扣。随着新企业所得税法和新增值税暂行条例的实施，一是需要更高法律级次的税收优惠法律、法规来统领我国的减免税工作；二是应分税种制定自上而下统一规范的减免税审批备案程序，并在制度上保证减免税管理与征管和稽查的协调一致。从而有效规范税收优惠管理行为，提高税收优惠管理的质量和效率，实现征纳双赢的和谐税收目标。

（二）建立健全执法与服务并重的税收宣传机制，规范减免税税收财务核算管理

税务机关应当积极广泛地宣传税收法律、行政法规，普及税收优惠知识，有针对性地采取多种形式无偿地为纳税人提供税收优惠政策相关咨询服务。同时加强对减免税纳税人的辅导和管理服务力度，不断提高纳税人政策执行的自觉法制意识，提高减免税税收财务核算水平，促进减免税纳税人依法诚信享受减免税的良好社会氛围的形成。通过税务机关在规范执法基础上的优化服务，不断加大对减免税人的服务型管理水平，降低税收管理成本，将国家的优惠政策真正深入地落实到位。

（三）建立健全减免税管理机制，提高减免税管理质量和效率

1.加强税源基础管理，严把减免税审核关。

税务机关应当坚持审批环节的“两权”监督、集体审议原则，加强对已申请减免税纳税人相关减免税事项的审核管理，对减免税审批事项的受理、核查及审批环节实行分离，明确各环节的责任、标准、办结时间及工作流程，实行各环节的相互制约。

2.强化减免税税源巡查管理，严把减免税事中监管关。

主管税务机关及税收管理员首先要消除以审批代管理的不正确认识，加强日常巡查管理，并结合纳税检查、执法检查或其他专项检查，强化减免税事项的清查、清理等监督检查。通过事中全过程的动态巡查监管及时发现纳税人减免税政策执行中的存在问题，对减免税条件变化后是否符合法定减免税条件等情况及时正确处理，既可以减少税收执法风险，又能避免给纳税人造成不应有的损失，切实保护纳税人的合法权益。

3.加大优惠政策的后续管理力度，严把减免税事后监督关。

主管税务机关及税收管理员要加强对优惠政策到期企业的后续监管和备案减免税事项的后续管理，防止纳税人利用征免税期打擦边球而偷逃税，并通过相应的追究制度提高减免税管理质量和效率，增强税收优惠政策的政策调控力度。

（四）提高执法人员综合素质

税务机关应统筹兼顾，有的放矢，有针对性的加强税务人员的政治教育和业务技能培训，全面提高税务人员的综合素质。在全面加强税务人员专业知识培训的基础上，进行“法治”教育和“执法危机”警示教育，深化干部执法危机的意识，使其对自己的工作有一个更高层次的认识，在工作中做到一丝不苟，避免因自身工作失误而引起的风险。

（五）建立健全减免税部门共管协调机制

税务机关应及时加强与民政、劳动、发改委、技术监督局、地税等相关部门的沟通联系，建立起信息交换共享机制，划分各自在减免税审批管理中的相应职责和责任，明确相应的法律责任，实行多部门联动共管机制。既要重视审批时的共管，更要加强审批后纳税人减免税情况的动态联合监管，从而真正发挥多部门齐抓共管的合力，把国家的减免税政策真正准确全面落实到位。对于有关部门不认真履行职责，非法提供证明的，导致未缴、少缴税款的，按《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九十三条规定，税务机关除没收其违法所得外，可以处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。