税收执法风险管理

第二节　税收执法风险管理

风险管理作为一门新兴的管理学科，是研究风险发生规律和风险控制技术的一门效用性较强的学问，是各经济单位通过风险识别、风险衡量、风险评价，优化组合各种风险管理资源，对风险实施有效控制，妥善处理风险后果，以最少成本获得最大安全保障的措施。有效的风险管理技术对提高企业经济效益十分重要，也是提高行政执法质量，促进国家公务员正确履行职务，有效保护国家行政执法人员，实现法律效果和社会效果统一的重要保障。税收执法风险管理是税务机关通过科学规范的风险识别、风险评估、风险控制、风险应对等手段，对税收执法过程中的执法风险点进行确认，并对风险点进行有效控制的过程行为。税收执法风险管理的最终目的是控制和减少各类税收执法违法、执法过错行为的发生，提高税收执法的效能。

首先，实施税收执法风险管理，可以有效预防和降低风险“事故”的发生，严格执法行为。税务机关是行使国家征税权力的职能机关，履职过程中和众多的纳税人发生行政关系。大量实践证明，税务人员行使执法权常常面临内外双重执法风险，在税务人员自身利益遭受损失的同时，税务机关的形象也受到影响。实施风险管理，树立风险意识和责任意识，实施有效的风险管理措施，可以将潜在的风险隐患消除在萌芽状态，不仅能很好地保护税收执法人员，也有效地提升了税务机关在公众中的形象和地位。

其次，实施税收执法风险管理，可以为广大税务干部安全执法创造良好的环境，促进税收事业健康发展。税收执法风险的发生，除了个别执法人员在执法中权钱交易、知法犯法、故意违法外，绝大多数税收执法人员的执法错误是非主观过失造成的。这里面成因也是比较复杂的，有执法依据错误的因素、有征管资源配置不合理的因素，有对税收政策理解失误的因素，也有体制上的因素。一旦造成责任追究，不论什么理由都难脱其责。很多税务干部感到对税收执法失去了安全感，甚至有的用消极态度对待执法来避免税收执法上的风险。因此，实施税收执法风险管理，树立风险意识、实施风险控制、优化征管资源配置，健全完善规范制度，从根本上消除风险隐患，不但可以为广大税务干部安全执法创造良好环境，也可以健全完善科学的制度体制机制，促进税收事业健康发展。

第三，实施税收执法风险管理，可以促进税收征收管理的科学化、精细化，提高税务系统执法水平。优化管理是提升税收工作水平的基础和重要手段。税收执法风险管理是税收科学化、精细化管理的有机组成部分，它根植于税收执法和各项税收业务管理之中，弥补了对业务管理和税收执法监控方式的不足，将监控环节提前，由结果监控和处理转变为过程监控和管理，从而提高税收征管科学化、精细化水平。

税收执法风险管理的目标脱离不了“以最少的成本实现最大安全保障的效能”的风险管理目标的一般规律，但税收执法风险管理目标还包括更广泛的内容，具有特定的行业特点，主要是：最大限度地降低或减少各类税收执法过错事故发生的概率和由此带来的损失，维护税务部门的执法公信力和良好的执法形象；促进依法治税，规范执法，预防职务违法和职务犯罪，这是由税收执法的基本要求决定的，具有税收执法风险管理目标的特殊性。

税收执法风险管理的技术具有特殊性。在企业经营风险管理实施过程中，必须选择适当的风险管理技术，通常认为有四种风险管理技术在企业经营风险管理中较为普遍应用，即：风险自留、风险避免、损失控制及风险转移。这些在企业经营风险管理中常用的风险管理技术，在税收执法风险管理中却不一定适用。如：风险避免是以放弃或者拒绝承担风险作为控制方法来回避损失发生的可能性的一种企业风险管理方法，一般来讲，任何责任风险都可以通过放弃或消极从事来达到避免风险的目的，但由于税收执法风险具有履职性的特点，这种方法对于税收执法来说，并不是可行的，在税收执法风险管理中采用风险避免会直接导致行政不作为的发生。税收执法风险的特殊性，使在税收执法风险管理中，不能照搬企业风险管理的一般技术，而应寻求适用于税收执法风险管理特征的专用风险管理技术来实施风险管理。

从全国范围来看，风险管理理念运用于税收执法管理目前还处于探索阶段，大部分税务机关的税收执法风险管理还停留在较为笼统的风险评定和风险提示阶段，并没有将风险管理贯穿于税收执法和税收业务管理的始终，更没有解决“由谁干、怎么干”的问题，税收执法风险管理还停留较浅的层次上。因此，实现税收执法风险管理的途径，首要是突破组织机构的障碍，要将税收执法风险管理与现有的组织构架进行有效融合，确定各岗位、部门在风险管理流程中的角色和位置，使税收执法风险管理贯穿于整个税收执法和业务管理过程中。其次是突破税收执法风险技术控制的难关。税收执法风险不同于企业经营风险，说到底，税收执法风险是一种责任风险。税收执法风险“事故”具有不可逆性，一旦风险“事故”发生，税务机关消除风险“事故”的不利影响的方法也不如企业消除损失风险事故的方法多样。因而，对税收执法风险的控制还是以预防为主，税务机关要实现税收执法风险管理必须要在预防风险控制技术上取得突破。第三，由于税收执法风险管理包括风险识别、风险评估、风险控制、风险处理、风险管理绩效评价，同时，税收执法风险存在于税收执法的各个环节，因此税收执法风险管理措施必贯穿于税收执法、各项税收业务管理过程的始终。因此，实现对税收执法的风险管理，必须要以健全的岗责体系和完善的税收执法监控机制为基础，在每一位税收执法人员、每一项税收执法行为中实施有效的风险控制，在关键环节做到风险提示及风险预防，在风险管理的配套机制上取得突破。