中国检察机构的挂职制度

案例3　挂职锻炼:制度与现实

背景资料:中国特色的“挂职”

中国挂职的最初形态，可以一直追溯到中共延安时期，根据革命形势的发展，当时曾下派各种工作队，并掀起绵延不绝的“下乡”运动。到1990年，党中央、国务院还曾联合下文，从县以上党政机关抽调干部下农村，以工作队的形式深入宣传党的基本路线。作为一种有效的工作方式，下派干部挂职逐渐固定化。2000年6月，中组部《深化干部人事制度改革纲要》中给了干部挂职明确的地位。称之为“干部挂职锻炼制度”。

按照2005年新颁布的《公务员法》规定，挂职是“国家机关可以有计划地选派人员在一定的时间内到下级机关或者上级机关、其他地区机关、国外政府部门或国有企事业单位担任职务，帮助工作”。但在实际工作中，挂职早已突破公务员的范畴，也发展出不同的形式。2001年、2004年，中组部两次选派344名中直机关和大型国企干部赴西部地区、老工业基地和革命老区挂职。与此同时，武汉市曾组织“万名干部下基层”，福建省更是从市县直接下派1100多名干部到农村当支部书记而形成所谓的“南平模式”。此为“下挂”。2000年以来，中组部、统战部和国家民委每年联合组织西部地区和少数民族地区干部到中央国家机关和发达地区挂职，截至2004年，参加挂职锻炼的总人数已达3300名，此为“上挂”。还有“平挂”。国家各部门之间、各对口省市之间，往往有大量的交流干部互相挂职。另为“援藏”、“支边”，每年各省市都有大量干部交流挂职。

曾一度引人注目的挂职者还有著名相声小品演员牛群，2000年到安徽蒙城挂职副县长，后来成功地转为专职。相类似的还有跳水名将熊倪，2002年3月到湖南益阳市朝阳开发区挂职，任管委会工委副书记和副区长。与他同时挂职副主任的还有七获羽毛球世界冠军的唐九红。而从20世纪50年代以来，作家挂职一直是文艺界的惯例。如《金光大道》的作者浩然，从1986年就到河北三河市挂职。

这种中国本土特色的制度还发展到国外。是为“外挂”。2003年9月1日，一位韩国公务员到安徽亳州挂职，之前，亳州市计划委员会的公务员张某已经走出国门，赴韩国挂职锻炼。

这些挂职共同的特点是，按照规定，挂职人员的人事行政关系和工资关系均保留在原单位，改变的只是其工作关系。

第一部分:三法学家的挂职实感:胜任不容易⁽¹⁾

2006年7月26日，最高人民检察院召开会议，包括检察长贾春旺、常务副检察长张耕在内的领导悉数出席，会议事项只有一个，正式任命何家弘为最高人民检察院渎职侵权厅副厅长，宋英辉为研究室副主任，赵旭东为民事行政检察厅副厅长。3人任期为一年，性质为挂职。这三位学者都是博士生导师，何为中国人民大学法学院教授，宋为北京师范大学刑事科学研究院副院长，赵是中国政法大学民商经济法学院副院长。

1994年，北京市海淀区人民检察院在全国司法系统最早开展学者挂职，一度引起热议。12年后，世易时移，学者以“挂职”的形式步入官场的门槛和他们所肩负的历史使命都已有了太多的不同。

海淀“挂职”试验

北京市人民检察院第一分院检察长项明告诉《中国新闻周刊》记者，“最早提出法学学者挂职的人，据我所知，是肖扬”。现任最高人民法院院长的肖扬，在担任最高人民检察院副检察长时提出了这一构想。但是，这一构想未能在最高检付诸实践，而是在基层检察院最早尝试。

1994年，项明升任海淀区人民检察院检察长，上任之初就着手引进法学学者挂职。项明和时任中国人民大学法学院院长的曾宪义教授多次沟通，很快达成共识。海检与人大法学院签署了一份协议，大概内容是:人大法学院每年向海检派出一名学者担任挂职副检察长。刚刚提为教授的姜伟被海淀区人大常委会任命为海检副检察长。姜伟之后，是陈兴良;陈兴良之后，是黄京平。当时他们身负的重任是:改变机械执法的落后思想。

在这方面，项明的亲身经历和学者的观察一致，“我曾经在那个动乱的年代插队9年，切肤之痛只有两个字:秩序”。1979年，检察系统重新建立，秩序得到恢复，但办案人员的素质却长时间在低水平徘徊。1983年“严打”之时，几个老公安到海检办案，对年轻的项明说:小伙子，知道什么叫严打吗?严打就是土改。当时，大批军队干部被抽调到法院担任法官，很多人的思维和那几个老公安一样，只有好人坏人之分，只有专政对象和非专政对象之分。“这样的机械执法，实际上对社会和谐、平衡、稳定也有相当的负面影响”，项明说，“而学者的好处是，长期处于法学前沿，能够接触最新的法学思想，理念比较先进”。

从人大前往海检挂职的3位研究刑法的学者，挂职之初均有律师执照。这与他们后来负责的公诉工作发生冲突。据陈兴良透露，这三位学者自从迈进海检大门的那天开始，就自动放弃了律师工作，“到了年底，也不再向司法局续请律师执照，律师资格自动消失”。

曾经有人质疑，学者能否按时上班。据了解，除去正常的授课和学术活动，这3位挂职副检察长均天天上班。海检政治部主任黄晓文给出了一组数字:海检案件数量从1994年的1400多件上升至如今的3000多件，最高时达3500件。也就是说，高峰时这些分管公诉的副检察长每天要批卷10个。数量之大，使得陈兴良不得不告诉公诉处长，觉得没有疑问的案卷放一边，有疑问、需要他过目的案卷放另一边。

学者在帮助提升检察人员素质、主管业务工作之外，还推行了一系列改革，一时行风气之先。其中，以主诉检察官制度和普通程序简易化审理最为著名。按照项明的说法，“主诉检察官改革是为了改变办案的人说了不算，说了算的人不办案的局面”。1998年，项明升任北京市人民检察院副检察长，陈兴良也一年任职期满，主诉检察官改革尚未完成。项明对陈说:再干一年，把主诉检察官搞彻底了。至1999年，黄京平接任陈兴良的位置，为普通程序简易化审理提供了智力支持。2003年3月，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见(试行)》，肯定了海检的改革，使这一成果法制化。

挂职学者的选择标准

起初，最有希望到海检挂职的学者并不是姜伟，而是陈卫东。陈也是人大法学院教授、律师、刑事诉讼法专家。

“当时我和陈卫东一直保持着密切的联系，几乎肯定就是他来了”，项明回忆说，“后来有些原因导致陈卫东没有来，其中的一条是，他当时还是副教授，而姜伟刚提的正教授”。

这一条之外的原因，项明不愿再提起。据了解，检察系统的多名官员对他坚持弱化检察机关职能，特别是剥离法律监督职能的言论表示不满。而据《民主与法制时报》报道，有关检察系统法律监督职能的争议，正是此番最高检请学者挂职的直接原因之一。在学界，绝大多数学者认为法律监督职能应该从检察机关剥离。现任北京大学法学院副院长的陈兴良认为，“检察机关是公诉人，也就是运动员，同时又行使法律监督权力，是裁判员，从司法规律来讲，两者显然不应由一个机关统一行使”。

据报道，最高检领导形容这场争论“惊心动魄”。最高人民检察院检察长贾春旺也在第十二次全国检察工作会议上明确表示，那些主张削弱甚至取消法律监督的错误观点，“实际上在搅乱人们思想、干扰检察机关履行职能”。于是，有“保守派法学家”之称的刑法学家何家弘受命担任最高检渎职侵权厅副厅长。按照法学界的说法，另两位挂职学者也没有公开反对过剥离检察系统法律监督职能的言论。最高检还要求，选中的学者“在法学界说话要有分量”。

上任19天后，宋英辉在接受《中国新闻周刊》记者采访时着重强调，检察院对职务犯罪案件，对法律监督不应削减，反而应加强，“这一点是我在学界多年就始终坚持的，并不是我到机关后的转变”。而何家弘也表达了类似的观点。他曾对《南方都市报》说，“中国目前需要一个强势的法律监督机关。在现阶段，我觉得把法律监督的职能从检察机关拿出来，并不好”。

陈兴良推测，这场争论直接导致了最高检引进学者加强法律监督的理论研究。

旋转门模式

海检政治部主任黄晓文指出，尽管项明1998年就调走了，但从人大法学院过来的3位副检察长都是他亲自挑选的。而项明则认为，这3个人各自开创了一种模式。

第一种模式是学者从政。1994年，姜伟进入海检担任副检察长，1997年4月从海检任上脱离中国人民大学的组织关系正式调入最高人民检察院，级别从副厅到后来的正厅。2004年10月，姜伟被空降至韩桂芝腐败窝案后的黑龙江，担任副省级的省人民检察院检察长。

第二种模式是专职做学者。1997年，陈兴良从中国人民大学进入海检挂职副检察长，1999年调到北大出任法学院副院长。2006年8月中旬，项明把陈兴良找到办公室，希望陈出任北京市人民检察院第一分院挂职副检察长，被陈婉拒。

第三种模式是两栖。1999年，黄京平从人大进入海检担任副检察长。一年后任期将至之时，时任海淀区人民检察院检察长的伦朝平对黄说，大家已经很熟悉，你回去后换新人过来，双方都需要适应，不如你继续干下去。于是，黄一干就是7年。《中国新闻周刊》记者问他还能干多久?他笑而不答。

进入2006年，北京市人民检察院下发京检(2006)7号文件，题为《关于进一步做好选聘法学专家挂任分院、区县院副检察长工作的意见》，首度就法学家挂职进行了程序化规定。意见提出，挂职时间一般为1年，挂职副检察长应以检察机关工作为主，确保职责的充分履行。目前，这一工作正在北京市检察系统全面展开，而海检12年前的创新，也早已被很多地方效仿，南京、武汉等地都出现法学家到司法系统挂职的现象。

在陈兴良和黄京平看来，这种官学“两栖”不仅没有耽搁学者的学术研究，反而对研究有利。他们二人都是实体法专家，原先对程序兴趣不大，挂职之后受到历练，反而开拓了思路。两人挂职之后，学术著作数量均远胜挂职之前。但在法学家挂职的原创作者项明看来，这项制度迟早会消亡，因为司法官素质提升之后，学者挂职就失去了意义;同时，学者挂职时间越久，对其独立人格、独立思想越不利，而这两种独立恰恰是一名学者的立身之本。

项明认为，这一制度的终极目标是建立一种“旋转门”制度，产学政自由、多向流动。

第二部分:挂职副县长的自我定位⁽²⁾

背景资料:何慧丽，女，1972年生，中国农业大学副教授。2003年8月～2005年11月挂职河南省兰考县副县长，期间因积极于农村建设，发展农民自助组织，帮农民入京卖大米而声名大噪。2005年11月，她又挂职河南省登封市禹王台区副区长。以下是根据她的自述材料整理而成。

在河南省兰考县挂职两年，何慧丽体验到“挂职”这一角色的独特性，认为似乎可以用一词来表达:用于“补位”的“自由”的“客人”。

“空降兵”与“豆芽菜”

何慧丽从中国农业大学来到了地方任职副县长，被地方上比喻为“空降兵”。“空降兵”含义是:与一般干部如同发“豆芽菜”的自下而上的任职升迁路径相比，挂职干部遵循的是自上而下的特殊的任职路径。“豆芽菜”式的升迁是艰难的，那可是一丁一点地、半截半截地向上钻啊。而“空降兵”者，任职相对来说似乎比较容易，飘然而至，哪怕对基层的工作略知皮毛，说当了副县长就当了。

任职路径不同，感觉大异，正职官员类似于“保守”的“主人”，挂职副县长颇像“自由”的“客人”。所谓“主人”，因为饱尝了发“豆芽菜”的艰难，自然是谨小慎微地守成为好，最好是“萧规曹随”，应付事务。他们很难有条件去“自由”地开拓一下，创造性地表达个性一下。“自由”的“客人”者，不管“口”，或者是管比较虚点的一两个“口”，如科技局等。基层单位往往都对挂职者极其宽容，一些强行任务如招商引资甚至一些例行公务等不做硬性要求，所以挂职者拘束较少，有做点个性事情的空间，即所谓较“自由”些。

这种“客人”身份，对想做点事情，为挂职经历添些“实料”的挂职副县长而言，是有很多不利的方面的。其一因为挂职的干部是个边缘性角色，很难成为干一件事情的重要人物;其二，因为“从天而降”，“天上”的事——你的原单位、原专业你熟，“地面”上的事——县乡里的事你不熟，一不熟人事环境，二不熟工作业务，三不熟地方上一些在实际中管用的土办法、潜规则。既不熟，又不管“口”，如果挂职者缺乏足够的沉下去的耐心和能力，那么你很难找到工作的“抓手”。

何慧丽曾请教“三农”问题专家温铁军先生，他说:“记住，去是怀着谦卑之心向基层的干部和群众学习的，是改造自己的，千万别认为是干一番事业去的，别真的认为自己有很大的能力和本事。”

超然于体制的补位者

2003年8月初上任兰考副县长之前，中国农业大学校长陈章良先生对同批挂职的该校教师苦口婆心地说了一些话，何慧丽至今还记得其中的几句:“不要越位，不要缺位，要学会补位。”

在兰考挂职期间，政府分给何慧丽的任务是协管农业方面的工作。其间，何联系了农大的科技处，找到一些可以推广的科技项目介绍给县农业局;也曾多次邀请到诸如德国的农业专家，中国农业大学的专家教授等到兰考考察指导工作;为兰考的优质大米的推广而绞尽脑汁……她也曾南下广州交易会，也曾多次去过郑州、武汉等地找一些有可能有利于兰考人民产业结构调整和增收的投资商。当时，有关领导对她说，你干好了，我们也很高兴，没干好，我们也不会怪你。在何慧丽看来，这些都是补位的工作。

当然，所谓补位，除了发挥自己的优势帮协管县长和协管单位做一些力所能及的事之外，还包括某些有益于全县人民长远发展的而正职干部暂时无暇顾及的工作。社会上广为人知的、三年前就在兰考开展的新农村建设试验，就是这样慢慢萌芽出来的。

基层政府要做的工作千头万绪，不是上级特别指示的活儿基层一般是无暇顾及。可是上级向下级指示任务所遵照的制度或政策，只能从一些先期性试验的经验和教训里总结来的。县里的干部们在已经刚性的体制里忙得焦头烂额，哪里有功夫、有资源、有心劲去搞为将来的新农村建设的战略性举措提供经验支持的试验?哪里承担得起万一试验失败的风险?在这种情况下，挂职的人员，由于其身份——“自由”的“客人”——的独特性，而可以承担起这样的“补位”的使命。

于是，何慧丽收回想短期取得明显成效的浮躁的心，做好长远的打算，高处着眼，低处着手。所谓高处着眼，就是希望通过一系列或成功或失败的试验，探索出能够践行“以人民生计为本，合作组织为纲，多元文化为根”的新农村建设宗旨的具体操作办法，为兰考人民、甚至广大的中西部农业大县，探索出一条有利于改良生态、稳定社会、经济可持续发展、多元本土文化繁荣的发展道路出来。所谓的低处着手，就是从一点一滴的眼前小事着手，从捐助衣服、打包送饭、捐资助学、教农民拍巴掌、唱歌、开会培训等地方开始，渐进地增进他们的精神福利，改进农民们不利于他们发展的一些生活习惯，发育农民自助的文化组织、社会组织和经济组织，以村庄为单元把农民组织起来，从而改善农民生产、生活的方式。

让何慧丽感到很高兴的是，她这个“自由”的“客人”终于找到了一个好的任务定位——进行新农村建设的农民自助组织发育试验。这是查漏补缺的事，也是整合各种资源的事。两年来，由于定位对头，再加上这试验确实是大得人心，工作进展非常顺利。她和她的团队从一开始就以中央一号文件精神为指导，提出“劳动光荣，文化立村，开发民力，建设家园”的口号。其间，以政府为引导，整合了体制内的高校资源和政府资源，再加上农民精英、大学生支农社团、县乡部分干部、城里部分志愿者和社会上的非营利组织，该团队在6个乡的6个村庄进行了深入的宣传、发动和组织工作。共进行了两次大的培训，几十次小的培训;先后以农民为主体，以外力为牵引，成立了6支妇女腰鼓队，4支盘鼓队，4支老年人协会，4个乡村图书室，4个以资金互助、生态建筑、经济作物、无公害大米等为项目特色的经济发展合作社。

何慧丽认为，在发动、组织这样的工作过程中，确实也把她从以前的一个只会写文章、教书的小知识分子，渐进地改造成一个可以与基层广大干部和群众打成一片的当代新农村建设的实践者。中国农业大学的校党委书记瞿振元称这个与基层相结合的过程是“知识分子成才的一条重要途径”。

第三部分:挂职官员的另类生存⁽³⁾

在外界视野中，更多看到的是知识分子挂职当官。但事实上，挂职干部在中国政治生活中已司空见惯。而随着新一轮党政大换届，更多的干部开始按照组织部门的统一部署，奔赴新的工作岗位挂职锻炼。

挂职干部的“特别任务”

“猛将必发于卒伍，宰相必起于州郡”。挂职从一开始就是和锻炼干部相联系的。

陈昕告诉《中国新闻周刊》记者，“别看我是博士，书读得比地方的基层官员多，但我到了当地，就只是一名小学生”。这位中国社会科学院社会学所的副研究员，曾经在1997～2000年间，赴重庆市奉节县担任挂职副县长，一挂就是3年。

陈昕发现，太多的东西需要从头学起，好比一个政策下来，针对镇里面的几万人口怎么组织实施、村里有哪些问题、问题通常应该如何处理，都有着地方独有的特色，几乎“每个镇都不一样”。这样，除了土生土长的当地官员，外来的挂职干部根本不可能在短期内熟悉当地的情况。其他38位社科院的博士只挂了1年的县级干部(11人后来继续挂职为副厅级干部)，而陈昕却一挂3年之久。2006年8月中旬，《中国新闻周刊》记者打电话找到陈昕的时候，他还在河北省三河市新集镇行仁庄实地调研。这一习惯他已经保持了9年，每年都有几个月在外漂着。在他看来，如果让一个整天坐在北京研究选举的人去村里组织一场真正的村民委员会选举，他未必搞得起来，“理论和实践真的是两码事”。

和他有着相同感受的，是国家行政学院经济学部教授张占斌博士。张于2003～2004年间，在重庆市梁平县担任了1年的挂职副县长。张占斌的感觉是，“很多东西，你理论再先进也没有用，比如在当地农村往往是一种家族式的管理更为有效”。

这两位博士认为，他们与当地官员相比，知识体系完全不同。由于他们是去当地挂职，首先需要与当地融合，这时，镇长和村长才是大学生。

据了解，除了锻炼干部的需要，挂职干部还担负着更重大的责任。一是发展经济的需要。在一些地方，选派公务员到其他地区的机关或者企事业单位挂职，是他们招商引资计划中的一个重要部分。通过挂职，不仅可以学到发达地区发展经济的先进思路和经验，而且更为重要的是，可以为本地带回数额相当可观的投资。另外，由于区域经济的发展不平衡，通过委派特定的人员进行挂职，给落后地区带去相应的资金和项目，也成为中央和地方两级政府的一项共同使命。而名人挂职，对一些地方的知名度提升则起了很大作用。同时，如各地委派公务员到基层(乡村两级)挂职，就往往包含加强基层组织建设的目的;而选派干部到国有企事业单位挂职锻炼，一般附带有协助企业进行改制、增强企业活力之目的。这些表明挂职制度已成为中国特色的国家治理的一部分。

挂职走形“尴尬”

但是，目前干部挂职期限通常为1年，用一位挂职干部的话来说，基本熟悉情况就需要大半年，真正干事儿的时间也就5个月左右。中央党校党建部一位教授认为，“这似乎是一个难解之题”。

事实上，这只是当前干部挂职制度需解决的诸多问题之一。比如，一些挂职干部徒有挂职的空名。挂职人员成为拉关系、跑项目的联络员。对挂职干部管理、考核不严。挂职干部对自己要求不严。这些问题与矛盾不能不引起重视。

地方公务员挂职京官就一直遭人诟病。有学者认为，地方干部挂职“京官”不过是“跑部钱进”的变种。一些地方干部上挂中央各个部委，意在中央的项目、资金。往往是地方和部委搞好关系、上下活动的一种方式。

下挂也同样存在很多问题。最典型的如挂职民企。2004年，江苏省通州市就曾以市委“红头文件”形式规定:市级机关(不包括公、检、法机关)干部，一半留在机关，一半到民企挂职帮扶，为期1年，每年轮换。官员直接介入企业，则被视为是“红顶商人”的变种。

中国人民大学一位学者认为，挂职人员的个人素质和自我认识以及挂职制度的不健全，导致了挂职的变形与走样。在他看来，挂职人员角色定位的偏离，挂职派出单位无偿付出的尴尬，挂职接收单位被动接收的顾虑，挂职管理体制的无序与笼统，这四个方面是致命症结。他认为，这种短期“空降”，一方面会导致有些挂职人员将自己视作当地的一个“短暂过客”还有些挂职人员(主要是下派挂职的)，则借助原单位的强势地位，对接收单位的工作指手画脚，甚至干脆取而代之。

对于派出和接受单位来说，也面临着一些“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说，在短期内无疑是一种损失。与此同时，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴。因此，有的派出单位干脆称之为“为他人做嫁衣”。而接受单位，则顾虑挂职时间一般不超过两年，一般不敢安排具体的、分管某方面工作的实职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。

这些问题，均源于实施单位、派出单位、接收单位和挂职人员之间的关系模糊不清，对挂职人员的管理和考核也出现“真空”。比如，挂职与提拔使用的关系，目前各种挂职规则中都未详细加以说明，后者只是笼统地规定“挂职表现优秀的，优先提拔使用”。

一项过渡过性的措施

在当前，虽然挂职已成为干部人事制度的一个重要组成部分，但迄今都是依据中央和地方的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例和地方实施细则。

不过，从更为宏观的角度来看，挂职锻炼已成为一种颇具中国特色的政府运作形式。早在延安时期，根据地政府曾大规模地选派知识分子、干部和学生“下乡”，对农村社会进行改造，使前者接受自我教育，增强其与群众的联系。在新中国成立后的土改运动和各种政治运动中，党和政府也多次派出阶段性的工作组，到基层农村社会蹲点，以实现不同的运动目标。改革开放以来，则将挂职锻炼用于干部培养和经济建设中，又赋予其新的时代内涵。有学者认为，作为我国民主政治发展中的一种过渡性措施，挂职锻炼制度存在着先天不足。他建议说，干部挂职，必须要有明确的法律支撑，必须在党的组织部门精心安排下，谨慎使用这种培养锻炼干部的制度。

【角色模拟】

如果让你作为中部某省一个乡镇的挂职副乡镇长，你将如何做好挂职工作?

【案例思考】

1.根据当前《公务员法》以及相关法律法规规定，我国公务员挂职锻炼的有关制度规定有哪些?对于挂职公务员又有哪些基本要求?

2.从行政管理与人事行政专业角度，结合所提供材料，分析挂职锻炼制度安排的功能目标与实际效用。

3.根据材料提供情况，结合专业知识，分析当前我国公务员挂职锻炼工作面临的主要挑战和发展趋势。