国际能源机构表决制度研究

国际能源机构表决制度研究^[1]

□　肖兴利^[2]

内容摘要　OECD理事会决议和《IEP协定》奠定了IEA表决制度的法律基础，《IEP协定》规定的三种正式表决规则和由理事会实践发展而来的非正式表决程序构成IEA表决制度的基本内涵，一国一票制与加权投票制相结合、规则性与灵活性相结合、务实性与创新性相结合是IEA表决制度的主要特点。

关键词　国际能源机构　表决制度　投票规则

目　次

一、法律基础

二、制度架构

　　（一）投票权分配规则

　　（二）表决权集中规则

三、实践运作

　　（一）表决规则的适用情况

　　（二）协商一致的广泛运用

　　（三）挪威的特殊实践

　　（四）书面程序

四、IEA表决制度的特点

国际能源机构（International Energy Agency，以下简称IEA）的诞生源于发达工业国家，主要是经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation andDevelopment，简称OECD）成员国，对1973年中东石油危机的反思。1974年11月15日，OECD理事会通过《关于建立国际能源机构组织的决议》；11月18日，IEA 16个创始成员国代表在巴黎签署《国际能源计划协定》（Agreement on an International Energy Program，以下简称《IEP协定》），标志着IEA正式成立。IEA是当前全球最重要的石油消费国组织，它通过执行石油紧急分享计划、制定与实施能源安全政策、与产油国及其他石油消费国进行合作等手段，成功地应对了历次石油危机的考验，有效地维护了成员国的能源安全。中国作为目前世界第二大石油消费国，迫切需要加强与IEA的接触与合作，在条件成熟时也可以考虑加入IEA，以利用该国际机制维护我国的能源安全。

IEA的内设机构主要包括理事会、管理委员会、秘书处与四个常设小组（分别为紧急问题常设小组、石油市场常设小组、长期合作常设小组、与产油国及其他消费国关系常设小组）。理事会由各成员国的部长组成，是IEA的权力机关和最高决策机关，有权对IEA范围内的一切事项作出最终决定。管理委员会由成员国的高级政府代表组成，主要根据《IEP协定》和理事会授权履行有关职责。秘书处主要负责IEA的日常管理和运作。四个常设小组按照《IEP协定》规定可对其权限范围内的任何事项进行审查、提交报告，或履行理事会授权的其他职责。理事会和管理委员会经多数表决通过，可以设立执行国际能源计划所必需的其他机构。^[3]在IEA的基本法律制度中，理事会的表决制度颇具特色。据不完全统计，在IEA成立后的前二十年里，理事会通过的决议、建议或发布的宣言、结论等多达120余个^[4]，如此高效率的表决制度在当前的国际组织中实属少见。笔者通过分析IEA理事会表决权的法律基础、制度架构及实践运作情况，探讨IEA表决制度的主要特点，期望丰富国际组织表决制度的一般理论，并为中国全面了解这一当前最重要的国际能源组织的运作机制，进一步加强与IEA的接触与合作提供决策参考。

一般来说，成员国参与国际组织的价值在于“能够通过其决策以权威形式分配有价值的东西”^[5]。成员国创建IEA的目的正是希望通过对石油这一影响国家经济命脉的战略资源进行分配，以保障能源的供应安全，从而促进国内经济持续稳定增长。由于国家理性希望能够最大限度地参与国际组织的决策，掌握对利益的分配，因此国家之间围绕权力安排的斗争必然会反映在国际组织的表决制度上，成员国在特定领域的实力对比往往会直接影响特定的国际组织的决策模式。^[6]在石油消费领域，美国是当前世界上最大的石油消费国。据统计，2006年美国石油消费量占世界消费总量的24.1%，2007年美国日均原油消费量达2080万桶^[7]。这种强大的消费实力在IEA表决制度中的体现就是美国拥有44个石油消费投票权重，占所有成员国石油消费投票权重总和的44%。此外，欧盟成员国的石油消费投票权重之和也达34%。可见，美国和欧盟是影响IEA表决制度运行的两股关键力量。这种权力格局直接反映在《IEP协定》有关投票权的分配与表决规则的条文中。

一、法律基础

1974年OECD理事会决议是奠定IEA基本制度框架的重要文件，而《IEP协定》既是IEA的基本章程，也是该组织的基础法律文件。因此，有关IEA表决制度的法律渊源主要是OECD理事会决议和《IEP协定》。

OECD理事会《关于建立国际能源机构组织的决议》中只有两个条文涉及IEA理事会表决制度。决议第4条规定：“理事会有权制定其程序规则和表决规则。”第6条规定，修订《IEP协定》须经全体一致同意。可见，OECD理事会决议对IEA的表决制度规定得相当简略，它实际上授权IEA理事会自行制定其程序规则和表决规则。这表明，虽然IEA建立在OECD框架内，但后者并不想干预IEA的机构设置和基本制度，而是将决定权留给IEA的创始成员国。

有关IEA表决制度的法律基础主要体现在《IEP协定》的有关条文中。《IEP协定》中直接规定表决规则的是第61条和第62条。第61条规定了理事会表决规则的适用范围。首先，须经理事会多数表决通过的决议有两种：一是有关《IEP协定》管理的决议，包括适用对成员国明确规定强制义务的协定条文所作的决议；二是有关程序问题的决议。其次，所有建议都由理事会以多数同意表决通过。最后，除上述两种决议之外的其他一切决议，特别包括向成员国增加本协定中没有明确规定的新义务的决议。

第62条对三种具体投票规则作了明确解释，并规定了各成员国拥有的投票权重以及投票权重的增加、减少和再分配等问题。首先，协定规定所有成员国的投票权包括三个部分——一般投票权（GVW）、石油消费投票权（OVW）和综合投票权（CVW），并以列表形式具体规定了每个成员国的三种投票权重。其次，协定对三种具体投票规则作了如下解释和限定，“全体一致同意”是指所有出席并投票的成员国都投赞成票，弃权的成员国将被视为没有投票；“多数同意”要求赞成票占普通投票权重的50%和综合投票权重的60%；“特定多数同意”包括两种，一种要求赞成票达到66个一般投票权重，另一种要求赞成票占综合投票权重的60%且一般投票权重达到57个。最后，协定规定理事会有权决定每年对各成员国投票权重的数额和分配情况进行审查，并视情况进行增减或重新分配。

除第61条、第62条以外，有关表决制度的规定还散见于《IEP协定》其他条文中。例如，第6条规定理事会经多数同意可决定紧急情况下进行石油分配的实际程序和石油公司参与的程序和形式；第50条第2款规定“理事会应经多数表决通过它自己的议事规则”；第51条第3款规定：“理事会经多数表决通过，可以将其任何一项职责授权给本组织的任何其他机构。”在《IEP协定》中，类似的条文还有很多，它们具体规定了IEA表决规则的适用范围和事项，也是确立IEA表决制度的法律依据。

二、制度架构

国际组织的表决程序包括两个基本问题，一是投票权的分配问题，一是表决权的集中问题。^[8]

（一）投票权分配规则

投票权的分配是行使表决权的前提条件，主要的分配方法包括一国一票制和加权投票制。一国一票制以国家主权平等原则为基础，在19世纪曾得到广泛应用。从当前的国际实践看，一些经济、金融等领域的专门性国际组织，通常会根据成员国的实力大小、人口多寡、责任与贡献的多少及利益关系的轻重等标准分配给成员国不等量的投票权。^[9]《IEP协定》将成员国的投票权分为三种类型，即一般投票权（GVW）、石油消费投票权（OVW）和综合投票权（CVW），在向成员国分配投票权时也分别采用了上述两种方法。

一般投票权（GVW）的分配遵循一国一票制原则。每个成员国均拥有3个权重的投票权，挪威作为IEA的“准成员国”，在按照有关规定行使表决权时，也和其他成员国一样享有3个权重的一般投票权。

石油消费投票权（OVW）则按照加权制原则进行分配：所有成员国的投票权重之和为100，根据各成员国石油消费量占团体消费总量的比例来确定其投票权重，而成员国的石油消费量基本上是按照1973年成员国消费石油产品的数据确定的。^[10]因此，石油消费投票权重最初是根据16个创始成员国的石油消费比例在它们之间进行分配的。后来每次增加新成员时，IEA理事会均视情况对各成员国的投票权重做了相应调整。值得注意的是，石油消费投票权重排名前五位的国家分别是美国（44）、日本（14）、德国（8）、法国（6）和英国（6），而希腊、爱尔兰、卢森堡、新西兰、葡萄牙等国的石油消费投票权重为0。可见，成员国之间的石油消费投票权（OVW）数值相差非常悬殊。

尽管《IEP协定》第62条第6款规定，理事会应当根据各成员国在总的石油消费量中的份额变化定期审查和修订其投票权重，秘书处也应根据最新数据对各成员国的石油消费投票权（OVW）进行非正式的重新计算，但是在实践中，理事会从未正式提出审查和修订投票权重的要求。这一方面是因为成员国的石油消费份额变化不大，不足以使理事会采取行动；另一方面，成员国也希望表决规则保持原样，因为即使理事会采用多数同意表决规则，修改后的石油消费投票权重并不一定就会改变或影响理事会的决议。

综合投票权（CVW）是一般投票权与石油消费投票权之和。《IEP协定》规定可决票的计算要分为两个序列，即要求一般投票权（GVW）和综合投票权（CVW）分别达到一定的数额或比例。这一规定显然不同于国际货币基金组织或世界银行的表决规则。在后两个国际组织中，一国的总投票权就是基本投票权与加重投票权之和，计算可决票只需要计算总投票权即可，而不再单独计算基本投票权。因此，基本投票权仅具有象征意义。而按照IEA的表决规则，基本投票权在某些情况下能够对理事会的决策发挥决定性作用。例如，“多数同意”或“特定多数同意”规则要求，赞成票必须同时达到一般投票权（GVW）和综合投票权（CVW）的多数，理事会才能通过有关决议。这一规定表明，一国一票制对决议的通过仍然具有关键性作用，即使少数石油消费大国能够凭借其较高的综合投票权重达到多数，但如果其提议不能获得其他多数成员国的赞成，就无法达到一般投票权的多数来通过决议。这是IEA表决制度与其他国际组织加权表决制的一个重要区别。这一安排体现了《IEP协定》起草者的智慧：既考虑石油消费大国的特殊利益，又兼顾大小国家之间的平等，从而避免少数大国垄断IEA的决策。

（二）表决权集中规则

表决权的集中是行使表决权的有效结果，涉及形成或通过决议所需的可决票的数量，实质上体现成员国对决议的赞成或同意程度。IEA的表决权集中规则包括全体一致同意和多数表决制。根据赞成票是否同时要求一般投票权（GVW）和综合投票权（CVW）均达到多数，多数表决制又分为单一多数制和复合多数制。

1.复合多数制。

IEA的复合多数制是一种特殊的表决规则，它要求：不仅必须获得多数成员国的赞成票，且投赞成票的成员国的石油消费投票权重还必须达到多数；只有同时符合这两个条件，才能产生有效的理事会决议。按照该规则，理事会要通过一项决议，既要获得一定数量成员国的支持，更要得到石油消费大国的支持。

第一种复合多数制规定在《IEP协定》第62条第3款中，它要求赞成票必须占全部综合投票权重的60%和一般投票权重的50%。该款规定主要适用于理事会作出的以下三类决议：第一类是有关国际能源计划管理的决议，包括适用对成员国明确规定强制义务的协定条文所作的决议；第二类是有关程序问题的决议；第三类是所有的建议。《IEP协定》在每一章中都特别规定了适用多数制的决议类型。例如，“紧急共享制度”部分的某些敏感事项必须由全体一致同意或多数表决形成决议。此外，适用多数制的还包括有关紧急共享制度、国际石油市场信息系统、与石油公司的协商机制等问题的大部分决议，以及设立新机构、成立秘书处、制定预算案或其他组织性事项和财政性问题。

第二种复合多数制规定在《IEP协定》第62条第4款第1项中，它要求赞成票须占全部综合投票权重的60%且一般投票权须达到57个^[11]。该规则只适用于《IEP协定》明确规定的以下五种决议：（1）成员国增加应急储备义务的决议；（2）不启动或部分启动需求抑制措施的决议；（3）为应对紧急形势而采取必要措施（包括提高强制需求抑制水平）的决议；（4）继续实行需求抑制措施的决议；（5）全部或部分解除需求抑制措施的决议。这些决议主要是在石油供应出现紧急情况时启动、维持或解除需求抑制等应急措施，其内容均涉及成员国按照《IEP协定》承担的法定义务。由于牵涉到成员国自身的重大利益，故《IEP协定》对这些事项规定了更高的表决标准，要求IEA的有关行动必须得到更多成员国的赞同。从IEA的制度设计看，该表决规则有利于保护紧急需求抑制措施免受政治因素的干预。因为当秘书处提出启动、不启动、维持或解除紧急措施的建议时，主要是基于事实判断而非政治考虑。如果要根据政治方面的考虑反对秘书处的建议，就必须得到大部分（约76%）成员国的支持。

要求一般投票权和综合投票权均达到多数的复合多数制是IEA表决制度的特色：它既要求决议必须获得多数成员国的认可和支持，体现多数意志；又要求决议必须得到大国的支持，体现大国意志。唯其如此，IEA理事会作出的决议才能既反映少数大国利益，又照顾多数小国利益，从而有效防止大国的“少数专制”和小国的“多数暴政”。

2.单一多数制。

《IEP协定》第62条第4款规定的“特定多数同意”实际上包含了两种表决规则——单一多数制和第二种复合多数制。该款第2项规定，理事会决定不启动、继续实行或解除第17条规定的对成员国进行可获得石油分配的应急措施时，必须获得66个一般投票权^[12]的赞成票。按照该规则，理事会通过有关可获得石油分配的决议只需得到IEA多数成员国的支持即可，而不需要考虑投赞成票的成员国的石油消费量的大小。这一表决规则仅采用了体现成员国主权平等的“一国一票制”原则，而没有考虑成员国的石油消费能力及经济实力等其他因素。由于表决事项涉及的是仅惠及个别成员国的选择性应急措施，例如，对类似1973年石油危机中遭受禁运的少数国家提供紧急援助等，其他成员国可能因缺少直接的经济、政治利益而不愿意作出必要牺牲来启动紧急共享机制。因此，必须对这种紧急石油分配措施提供特别保护，在表决机制的设计上就是要求阻止启动或解除这类应急措施必须经过绝大多数成员国的同意。^[13]

从同意的程度看，单一多数制只要求多数成员国的同意，而不考虑成员国的石油消费能力，看似比复合多数制标准低，但其对成员国赞成票的要求实际上更高，按现有25个成员国数计算^[14]，必须获得22个成员国的同意票。

3.全体一致同意。

《IEP协定》第62条第1款规定：“全体一致同意”要求出席并投票的所有成员国投赞成票。弃权的成员国将被视为没有参与投票。因此，根据“全体一致同意”规则，只有反对票具有否决效力，缺席和弃权都不能阻挠理事会通过有关决议。“全体一致同意”适用于协定明确规定的所有情形，以及所有为成员国增设协定没有规定的新义务的决议。此外，协定没有规定适用多数制或特别多数制的“其他决议”，也适用“全体一致同意”，这实际上是一个后备条款。

《IEP协定》中明确规定适用“全体一致同意”的条文共有六个，分别涉及启动应急措施、提供石油市场信息、审查和修订投票权重及变更经费分摊比例等重要的事项。在过去的三十多年里，IEA理事会通过了一些要求适用“全体一致同意”规则的重要决议，包括“1976年的长期合作计划”、1991年海湾危机期间“协调一致的能源紧急反应应急计划”，以及在新成员加入时修改各成员国的投票权重。但是，上述决议中并没有记载其适用的表决规则，也没有明示采用了全体一致同意。实际上，这些重要决议都是由理事会采用协商一致方式通过的。按照“全体一致同意”规则，每个成员国都有否决权，这是国家主权平等原则的体现。然而，从IEA表决制度可以明显看出，成员国希望减少或限制单个国家否决理事会决议的情形。^[15]

三、实践运作

IEA的表决机制设计得如此复杂细致，主要是为了保护所有成员国在不同形势下的不同利益。在国际能源机构成立初期，该制度确实充分发挥了这一职能。但是，在后来的决策实践中，理事会总是试图摆脱这些表决规则的约束，而寻求更为灵活务实的决策方法和程序。

（一）表决规则的适用情况

虽然《IEP协定》为IEA理事会制定了前述非常详尽的表决规则，但理事会在实际决策过程中却并未频繁适用这些规则。实践证明，许多重大议题和敏感事项都没有提交正式程序予以表决，而是通过“协商一致”等其他非正式程序在成员国间达成共识。例如，IEA理事会议程的确定属于程序性事项，可适用的表决规则是《IEP协定》第61条规定的第一种复合多数制。但在实践中，由于理事会总是通过“协商一致”来确定议程，而从未将该事项交付正式表决程序，故该表决规则也从未得到适用。

除上述“备而不用”的情况以外，某些适用表决规则的紧急情况从未出现或极少发生，也是导致IEA表决规则总体利用率不高的原因之一。例如，单一多数制适用于一个或几个成员国出现石油供应短缺时，IEA进行可获得石油分配的情形。由于实践中从未发生这类情况，理事会也就从未适用单一多数制达成或通过相关决议。又如，第二种复合多数制按规定可适用于理事会作出的五种决议，但在实践中，理事会仅通过了有关增加成员国紧急储备义务的决议，且在该类决议中根本没有提及表决规则或特定的多数要求，而其他几类决议也从未出现在理事会的决策实践中。^[16]

从IEA的决策实践看，理事会或其他机构适用表决规则的情形非常少。IEA刚成立时，曾有理事会主席逐个询问成员国代表的投票意向来计算表决结果的少数几个案例。例如，1976年理事会制定《紧急状况管理指南》采用了多数制表决规则。^[17]但是，理事会在后期的决策实践中，逐渐形成了一些非正式的表决程序。即在讨论某一问题时，若理事会主席感觉到该事项足以获得多数成员国的支持，就直接宣布达成多数同意，而不再通过正式投票程序予以宣布或记载在相关决议中。例如，1994年理事会制定“IEA年度工作和预算计划”时就采用了这种非正式程序。

除上述少数几例适用表决规则的情形外，从总体看IEA表决规则的利用率并不高。这些表决规则大多存在“备而不用”或“有备无用”的现象，在实际适用时也有非正式化的倾向，但是并不能因此而否定这些表决规则的重要作用。正因为有如此详尽细致的表决规则作后盾，理事会在处理许多政治敏感问题时才能行动迅捷。因为表决规则设计得越详尽，成员国对自己的预期利益得失就计算得越准确，从而越有利于迅速达成利益妥协。而且，这些表决规则实际上还潜在地发挥着重要作用。一旦成员国意识到某一事项必须由全体一致同意或多数表决通过，就不大会固执地坚持无法获得其他成员国支持的意见，而会按照规则要求相应地调整其立场。

（二）协商一致的广泛运用

IEA决策实践中的另一个重要特点是广泛应用协商一致程序（而不是动辄将议题交付正式表决），并且，成员国在决策过程中也表现出了高度一致的合作意识。IEA体制内的“协商一致”，是指当理事会主席宣布他建议的会议结论时，没有成员国提出足以导致正式表决的严重反对或保留。^[18]在实际决策中，为了保障紧急共享制度的完整性和可靠性，以及维持组织内部自由对抗的整体氛围，IEA有必要采用一切可能办法避免在紧急共享机制或其他问题上出现争端。因此，理事会广泛运用了协商一致程序来代替《IEP协定》规定的表决规则。因为协商一致可以降低两极分化和孤立少数的可能性，并增进组织内部的合作氛围，使成员国之间的相互妥协成为可能。在一定程度上甚至可以说，IEA对协商一致程序的成功运用极大地促进了该组织的发展。

实践中，理事会总是尽可能在每一个议题上通过协商来达成一致。尤其是当理事会即将结束某个特定问题的讨论时，理事会主席认为某一措施有可能获得多数支持就会直接宣布结果，如果没有成员国表示反对，就视为所有成员国通过协商达成一致共识采用或实施该措施。在商议需经全体一致同意的事项时，理事会主席若感觉到对有关事项不存在明显反对意见，也会采用相同方法宣布达成一致。如果存在不同意见，则除采用前述程序外，还将在成员国间进行直接的协商谈判，直到找到一致同意的解决办法为止。在讨论需经多数表决的事项时，如果持反对意见的少数成员国不能阻止决议通过，则会被说服接受该决议；如果持反对意见的少数成员国能够阻止决议通过，且后期促成多数同意或协商一致的努力均告失败后，该议题最终将被推迟或中断。在要求全体一致同意的情况下，持异议的成员国要么最后形成支配性意见，要么达成特殊安排使相关决议对其不具有约束力，或者该议题也被推迟或中断。每当出现这些困境时，IEA体制内的合作精神总会战胜其他因素，使得问题最终能以一种恰当的方式得到解决。

由此可见，协商一致程序的广泛应用使得IEA的表决规则基本上处于“消极适用”（备用）或“不适用”的状态。同时，它也使IEA有效地避免和减少了其他国际组织中常见的公开分裂、两极分化和严重对抗等影响组织正常运转和高效决策的情形。

（三）挪威的特殊实践

根据1975年2月《IEA与挪威协定》（以下简称“挪威协定”）和1975年3月IEA理事会通过的《关于挪威参与的体制安排决议》（以下简称“挪威决议”），挪威不是一个“完全的”成员国。但是，挪威实际参与了IEA许多方面的工作，在IEA体制内实质上具有和成员国一样的地位。“挪威协定”规定，在《IEP协定》第5～8章^[19]下，挪威享有成员国的权利并承担相应的义务。“挪威决议”则对挪威有权参与投票表决的三类决议作了明确规定：（1）关于经费分摊比例的决议，及《IEP协定》第5～10章下其他需经多数表决的事项；（2）《IEP协定》第1～4章下包括紧急共享机制的有关决议；（3）挪威决定参与的其他紧急情况下通过的相关决议。此外，根据《IEP协定》第64条第2款、第65条的规定，挪威可以全面参与IEA的特别行动，这实质上也授予挪威对该类行动的表决权。

根据“挪威决议”，挪威参与上述事项的表决时和所有IEA成员国一样拥有3个权重的一般投票权。因此，理事会在决策时，对挪威有权表决的问题，表决规则要求的表决权重应当相应增加。挪威参与多数表决通过的理事会决议，必然对挪威具有拘束力。对理事会以全体一致同意通过的决议，挪威则有权自主决定是否遵守该决议，而不应受其不愿遵守的决议约束。这种对挪威特殊地位的体制安排，使IEA表决制度在实际操作中发生了重大变更，但这种变更不是通过修订《IEP协定》的方式进行的^[20]，而是通过成员国间的表决安排实现的。在IEA实践中，挪威和其他“完全的”成员国一样参与了理事会的许多决策程序，包括1990～1991年海湾危机期间全面参与IEA的石油紧急供应计划。

（四）书面程序

书面程序主要是在理事会休会期间对紧急问题迅速作出决定的一种决策程序。从严格意义上说，它属于不投票表决程序。由于IEA理事会在实践中大量采用了书面程序，它实际上构成IEA表决制度的重要组成部分。IEA首次适用书面程序是1976年1月，理事会通过了《有关长期合作计划的决议》；另一个重要实践是制定《IEA安全规则和程序》。在书面程序中，理事会通常以邮件、传真等方式将休会期间拟通过的决议草案或拟采取的措施告知成员国，如果成员国在规定期限内（通常是发出通知后21天，视情况可以延展）没有提出明确反对意见或者消极默许，该决议就视为有效通过，或者理事会将实施该措施。

在IEA的实践中，书面程序的适用范围非常广泛，包括接受成员国的自愿捐款、选举煤炭产业咨询委员会委员、调整成员国经费分摊比例以及授权非成员国参与能源研发计划等。

四、IEA表决制度的特点

在IEA成立后的三十多年里，其能源政策一直随着不断变化的国际能源市场形势、各国经济发展和能源结构改革情况而不断地做出调整和发展。IEA理事会决策的议题从石油应急措施到新的改良能源技术的研发，从石油定价机制到长期能源合作，从能源对环境的影响到核聚变技术，几乎涉及所有的能源资源、能源领域、能源技术以及与能源相关的问题。IEA成员国之所以能够在“能源”这一事关国家经济发展命脉的重要领域内取得如此多的共识、达成如此多的一致，其原因就在于IEA的奠基者在设计机构的表决制度时，既大胆借鉴了其他国际组织的决策模式，又充分考虑了机构本身的宗旨和职能，使表决制度充分体现了规则性与灵活性、务实性与创新性的有效结合。

首先，在投票权的分配上实行基本投票权与加重投票权相结合的模式，是借鉴了国际货币基金组织、世界银行等国际经济组织广泛采用的“布雷顿森林模式”。但是，IEA对“布雷顿森林模式”作了重要改进：成员国的投票权被分成基本投票权（GVW）与综合投票权（CVW）两个序列；理事会在进行决策时，某些重要表决事项必须要求这两个序列的投票权都达到一定数额或比例才能形成有效决议。也就是说，基本投票权不再只是成员国投票权中微不足道的一部分，它还具有重要的独立价值。

IEA创设的这种表决制度是“一国一票制”与加权表决制的有效结合，体现了国家主权平等原则与国家经济实力因素并重的制度安排。任何一个国际组织，其表决制度的设计都必须从根本上保证该组织能够有效运转，既不会因为权力过于集中而导致大国独断专行，也不会因为权力过于分散而导致拖延低效。IEA的表决制度正是如此，它一方面实现了对成员国利益的合理分配，使能源消费大国相比小国拥有更多的决策权；另一方面也兼顾了大小、实力不同的国家的平等地位，使各成员国的权利主张和诉求都能得到尊重和反映。IEA的表决制度既体现了国际经济组织决策制度的一般特性，又包含了颇具特色的制度创新。虽然IEA是在OECD框架内建立的一个独立自治的国际组织，但其表决制度的设计却没有完全照搬OECD的“一国一票制”，也没有简单效仿其他国际经济组织的加权表决制，而是将两者有机融合，创立了独具特色的表决制度。该制度的优越性在于：既维护了成员国的主权平等，又真实反映了国际社会的现实；既避免了“一国一票制”的低效，又切实保障了IEA的有效运转。这种兼顾实力不同、强弱有别的不同国家利益的制度安排，既反映实力强大国家的利益诉求，又照顾到实力相对弱小国家的利益关切，是国家主权原则与国际组织有效运转原则的有益平衡。笔者认为，这种新的表决制度和实践很可能会成为国际组织表决制度的一种新的发展趋势。2006年，OECD理事会部长级会议通过了一项关于改革内部决策机制的决议，决定自2006年6月1日起，OECD理事会内部决定将采取有效多数的原则，即60%的成员国与缴纳60%预算的成员国赞成，且没有3个共缴纳25%预算的成员国反对，即被认为有效多数同意。^[21]从OECD的新规则中不难看出IEA复合多数制的影子。

其次，IEA表决规则的设计尤其是投票权重的规定，在很大程度上充分考虑了欧共体和美国这两大力量的影响因素，既要在两者的利益之间寻求最佳平衡，又要避免任何一方成为操纵或阻碍IEA决策的绝对力量。这种构想主要体现在多数制表决规则的具体投票权重及比例的规定中。按照最新的投票权重安排，美国的石油消费投票权重占总权重的44%，欧盟则占总权重的34%，相比其他成员国而言，美欧均能对IEA理事会的决策产生决定性的影响。显然，理事会的任何决议、建议或声明，如果缺乏美国和欧盟的支持都不可能获得通过。但是，根据IEA多数表决规则，无论是在单一多数还是复合多数中，欧盟或美国单靠自己的力量都不足以挟持或阻碍理事会作出决议，而必须寻求其他成员国的支持。这种设计的精妙之处在于它促使美欧两大利益集团之间的合作多于对抗，因为IEA表决制度决定了两者之间的合作明显比对抗更容易实现。这应该是IEA表决制度能够高效运转的重要原因。

最后，《IEP协定》规定的正式表决规则和理事会在实践中发展形成的非正式表决程序相得益彰，互为补充。这些决策程序的优势体现在不同方面：全体一致同意有利于尊重和保护所有成员国的重大利益；多数制使许多重要决议得以通过，提高了理事会的工作效率；协商一致程序有利于最大限度地寻求共同利益，降低组织内部的分化和对抗风险，在成员国之间实现妥协和平衡；书面程序使理事会可以对紧急情况迅速做出反应，及时解决问题。理事会在决策实践中广泛运用协商一致、书面程序等非正式程序来取代正式表决，更体现了IEA表决机制的灵活、务实和高效。

Abstract　OECD Council Decision and the IEP Agreement have established the legal basis for the IEA decision-making mechanism.The mechanism is mainly composed of three types of formal voting rules embodied in the IEP Agreement，and of the informal procedures developed fromthe practice of the Governing Board.Its major characteristicsare the combination of one-country-one-vote systemand the weighted voting system，the combination of regularity and flexibility as well as that of practicality and innovation.

Key words　IEA；Decision-Making Mechanism；Voting Rules

（审稿：向　力）

【注释】

[1]本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国能源安全问题研究——法律与政策分析”子课题“国际能源机构的法律制度研究”（05JZD0003）的阶段性研究成果。

[2]武汉大学国际法研究所博士研究生，湖南省高级人民法院法官。

[3]理事会按照《IEP协定》规定创立的其他机构包括：预算支出委员会、能源研究与技术委员会、非成员国委员会、石油产业咨询委员会及煤炭产业咨询委员会。

[4]See Richard Scott，The History of the International Energy Agency：The First Twenty Years（Principal Documents），Vol.III，Paris 1994，pp.3-11．

[5]詹姆斯·多尔蒂，罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》，世界知识出版社1981年版，第500页。

[6]参见史哲：《向现实妥协：对集体安全组织决策模式的分析》，载《国际论坛》2002年第6期，第46页。

[7]参见郗凤云：《世界石油天然气供需现状及趋势》，载中国经济信息网，http://www．ebtime.net/html/hy/20077/hy 20077ny22165171677.html，2007年12月10日访问。

[8]梁西著：《国际组织法》（修订第五版），武汉大学出版社2001年版，第33页。

[9]参见杨泽伟著：《国际法析论》（第二版），中国人民大学出版社2007年版，第129～132页。

[10]Richard Scott，The History of the International Energy Agency：The First Twenty Years（Origins and Structure），Vol.I，Paris 1994，p.192．

[11]所有成员国的一般投票权重之和为75，即要求投赞成票的国家占所有成员国的76%以上。

[12]即必须得到22个成员国的赞成票，占所有成员国的88%。

[13]按《IEP协定》起草者的构想，不启动或解除这类应急措施要求除2个成员国之外的所有成员国同意。由于IEA成员国有所增加，反对的成员国数量也需相应增加，按照现有比例，必须有5个成员国的反对票才能阻止理事会通过类似决议。

[14]http://www.iea.org/Textbase/about/membercountries.asp，2007年12月26日访问。

[15]Richard Scott，The History of the International Energy Agency：The First Twenty Years（Origins and Structure），Vol.I，Paris 1994，p.189．

[16]Richard Scott，The History of the International Energy Agency：The First Twenty Year（Origins and Structure），Vol.I，Paris 1994，p.194．s

[17]理事会决议的一个脚注注明：该事项是根据《IEP协定》第6条第4款、第62条第3款的规定以多数表决通过的，除意大利投反对票、新西兰表示保留、挪威没有参与投票外，其他成员国都投了赞成票。See IEA/GB（76）24，Item3（a）．

[18]Richard Scott，The History of the International Energy Agency：The First Twenty Years（Origins and Structure），Vol.I，Paris 1994，p.186．

[19]《IEP协定》第5～8章内容分别是：国际石油市场信息系统，与石油公司的协商机制，能源方面的长期合作，与产油国及其他石油消费国的关系。

[20]修订《IEP协定》不仅困难重重，而且耗时较长，因此成员国采取了一种更为实用的解决办法。

[21]参见胡冰：《经合组织改革内部决策机制》，载《国际商报》2006年5月30日第3版。