人大会议表决计票方法研究

人大会议表决计票方法研究^[1]

表决，是人民代表大会及其常委会行使职权不可缺少的手段，是民主的必要程序。如何确定一个表决议案的通过，是法律性和技术性很强的问题。科学的计票方法，有利于发扬民主，提高议事效率。不科学的计票方法，可能导致很少的人就可以通过或否决一个议案的不合理现象。科学的计票方法对人民代表大会及其常委会行使好职权是至关重要的。

根据宪法和有关法律，全国人民代表大会及其常委会采用两种计票方式:一是宪法议案和延长全国人民代表大会任期的议案，要以全体代表的2/3以上的多数赞成通过。二是其他所有议案，以全体代表或常委会组成人员的过半数赞成通过。全国人大出席会议的法定人数是全体代表的2/3以上，常委会出席会议的法定人数是全体组成人员的过半数。这种计票方式是我国强调民主广泛性和真实性的一种表现，它对保证人民代表大会通过议案的权威性和严肃性有重要意义。

但实践中这种计票方式的缺陷也暴露出来。突出表现是，以代表大会或常委会全体人员为计票基准，会使缺席者、到会但未参加表决者和参加表决而投弃权票这三者对通过议案的作用等同于反对票。这可能导致在反对票很少的情况下否决一个议案。^[2]于是，人们对此种计票方式提出了疑问，有人主张改变上述表决计票方式，采取以到会人员过半数的方法通过议案。如何看待这一问题是很值得研究的。

据《世界各国议会》提供的有关资料，国外议会在表决普通议案时，绝大多数国家采取过半数作为通过议案的法定人数，很少的国家规定以2/3的多数通过议案，也有相当一些国家以相对多数票通过议案，同时规定通过议案的最低法定票数。

看来，采取过半数作为通过议案的法定票数是最普遍的。然而，过半数以什么为基准计算，各国却大不一样。计票基准主要有以下四种:

一是以法定议员或实有议员数为计票基准，而不问是否出席或参加表决。这是一种较为严格的计票方法，对普通议案采用这种计票方法的国家很少，但对特殊重要的议案采用此种计票方法的国家却很多。如国家的宪法修正案一般都以全体议员为基准计票，并且要求特别多数通过。对其他一些重要议案也采用此法的，如德国议会通过选举案、不信任案和弹劾案，法国国民议会通过不信任案、弹劾案，意大利议会选举两院议长的头两轮投票、弹劾案和现行法令的修正案，古巴议会的批准任命案，塞浦路斯众议院对总统的弹劾和涉及议会程序变化的议案(如举行秘密会议)等，都以全体议员为计票基准。这一计票方式比较严格，要求议员出席会议并参加表决。

二是以出席会议的议员为计票基准，不论其是否参加表决。许多国家普通议案都采用这种计票基准，以过半数或相对多数通过。这类国家不胜枚举。甚至有的国家对一些重要议案也以出席议员为计票基准。如阿根廷弹劾总统以出席议员的2/3多数通过，奥地利投不信任票和弹劾政府成员以出席议员过半数通过，等等。

三是以出席会议并参加投票的议员为计票基准，出席不参加投票的不计算在内(有的国家把弃权作为不参加投票处理)。这类国家也不少，如芬兰议会通过普通议案，爱尔兰议会通过普通议案、选举案、批准人事任命案、议会程序的改变，比利时议会通过选举案，等等，都以出席并参加投票的议员为基准，以过半数或相对多数通过议案。

四是以投票的有效票为计票基准，即以赞成票和反对票计算，无效票和弃权票不计算在内。以有效票计算一般是以相对多数票通过，只要赞成票比反对票多，议案即通过。但这类计票方法一般要规定通过议案的最低法定票数，通常是全体议员的1/3或1/4(极少的国家没有规定)，赞成票和反对票相等时，除少数国家视议案为否决外，一般由议长或主持人投决定票。

各国议会根据自己不同的情况，采取上述不同的计票方式，但一国议会并不单纯采用一种计票方式，大多数国家都是根据议案的重要性不同而采用不同的计票方式。

以上介绍可以看出以下一般性的东西:第一，就普通议案而言，绝大多数国家采用以出席议员或参加投票的议员为计票基准的方法，只有某些重要的议案在一些国家才采用以全体议员为计票基准的方法。第二，计票方法依议案重要程度不同而不同，重要议案采用严格的计票方法——以全体议员为计票基准或以特别多数为计票基准。所谓重要议案，各国的看法不同，总的说大致有以下议案:计划和预算财政案，选举和批准任命重要的国家领导人，不信任案和弹劾案，推翻总统或另一院的否决，议会程序的改变等。

从技术角度看，毫无疑问，我们完全可以学习借鉴国外议会普遍采用的表决计票方法:只要符合法定开会人数(一般是议员的半数)以出席议员的半数可通过议案。但我们也必须弄清楚我国人民代表大会与国外议会之间的不同情况，只有这样才能正确地学习借鉴别人的东西。

我国人民代表大会与国外议会在开会和表决计票方面的不同可以概括为:国外议会是“外松内紧”，我国人民代表大会是“外紧内松”。怎么解释?所谓“外松内紧”，就是说从法律上看，国外议会对开会和表决计票的规定比较松，但实际上有各种内在制度约束议员，使议会在通常情况下能保证较高的出席率。法律虽规定以出席人员为计票基准，若出席率高，则可实际避免由少数人决定议案的情况。这些约束议员出席会议的因素主要有:

(1)政党的竞争。国外议会是两党制或多党制，议会是政党竞争的舞台，谁也不会轻易放弃这个舞台。再说不少国家有议会党团协调投票或有党团纪律约束。

(2)议员直接选举，议会活动公开。这样议员是否出席和投什么票，都处于选民和社会舆论的监督之下，有不少国家议会对缺席议员要公开挂牌。

(3)议会纪律约束，不少国家议会纪律规定，议员不得无故缺席，否则要受纪律处分。还有不少国家规定了议员投票的义务，必要时对议员实行强制投票。以上这些因素保证议员出席会议，即使有的议员可偶尔不参加会议，但不敢不参加投票。

既然议员的出席投票率较高，为什么还对议员出席会议的法定人数和计票基准规定得较低呢?主要是因为国外实行两党制或多党制，有时政党在议会的力量势均力敌，若对出席会议和通过议案的基数规定得太高，就容易导致反对党议员稍加抵制，就开不成会或通不过议案的状况。采取“两个过半数”(全体议员出席会议合法，出席议员过半数通过议案)或相对多数的计票方法，可保证在万一情况下，议会多数党也能开会和通过议案，从而保证议会正常运转。

所谓我国人民代表大会的“外紧内松”，就是说从表面上看，我国法律对通过议案要求很高，而实际上缺少对代表或常委会组成人员出席会议和投票的内在约束机制，有时缺席率较高，导致表决时会出现一些困难。我们不但没有像国外议会那样约束议员出席投票的因素，反而有诸多影响代表或委员出席会议的因素，如过多把老同志安排进人民代表大会及常委会，有的体弱多病，影响到会；代表和委员大多是兼职的，有的有繁忙的工作和社会活动，也不能到会；代表的间接选举和会议的公开性有限，没有形成对代表或委员的直接监督。

在上述两种完全不同的背景下，如果简单照搬国外议会“两个过半数”的计票方法，就可能导致人民代表大会通过议案的民主性大大降低。如可能出现全体代表或常委会组成人员1/4的人同意就通过议案，即使有2/3的人员出席会议时，全体人员的1/3也可以通过议案。在人民代表大会及其常委会有时缺席率较高的情况下就可能导致少数人决定问题的状况。

目前，造成人大常委会可能出现不合理决定议案的主要原因是什么呢?很明显:一是缺席率太高，二是弃权票太多。缺席率高的原因前面已说明，弃权票多的主要原因是表决者对议案的了解不够。如果不重视解决缺席率问题，而采取一味降低计票基数的办法来消除表决议案的不合理现象，就会对缺席率迁就、放任。而只要认真解决缺席率问题，表决中不合理的否决因素也就在主要方面得到消除。同时，要增加表决议案的透明度，减少投票者的盲目性，这也是减少弃权票的一个重要方面。

如果排除其他的考虑，仅仅从计票的科学性和合理性出发，以赞成票和反对票之比(不算弃权票、废票和出席未参加投票者)来决定议案是否通过，则更为科学。因为，弃权是一种既不同于赞成，也不同于反对的一种中立态度，它具有独立的法律地位，应该受到尊重。如果以全体人员或出席人员为计票基准，就自觉不自觉地把弃权者放到与反对者同样的地位。而投票表决的目的，是要了解赞成与反对者的多少，是否有多数人赞成或反对一个议案。所以，从民主的角度考虑问题，应采取措施，提高会议的出席率，并尽量使投票者表示明确的态度。从科学的角度考虑问题，计票时应不要把弃权、废票和出席未投票者算在计票基数之内，应扣除中立以及其他非真实的意思表示，才能真实地反映投票态度。今后计票的发展趋势就是上述两者的结合，以适当措施提高出席率，以赞成票与反对票之比来决定议案的通过。

但是目前，在我们还没有较可靠的法律和制度保障高投票率的情况下，我们就不能完全采取以赞成票和反对票之比来决定议案。但我们也不是不可以对现行的计票制度从法律上作些改进，主要的改进是区别议案的重要程度，采取不同的计票方法。

从我国的实际情况出发，可将议案分为三种:

(1)特别重要的议案，如修宪议案、改变代表大会的任期和召开临时会议的议案等。

(2)比较重要的议案，可包括通过政府工作报告、国民经济计划和预算案、选举案和罢免撤职案、决定战争与和平问题、宣布战争状态、戒严和国家的总动员、涉及边界领土等重要的国际条约和协定的批准等议案。

(3)普通议案，主要指一般的立法案和决议案。至于人事批准任命案算哪一类?在国外，恐怕多数国家都不算重要议案。但我国的情况还不一样，任免权是人民代表大会的重要职权，也是人民群众很重视和关注的问题，特别在那些没有立法权的地方人民代表大会，批准任命政府组成人员是件大事，所以还不能说它不是重要议案。任免案也应区分层次。决定政府组成人员列为较重要的议案，批准任命法院检察院的审判、检察人员以及外交人员，可列为普通议案。非惩罚性的罢免和免职案，也可作为普通议案。

根据议案的性质对特别重要的议案采取特别严格的计票方法，如以全体组成人员2/3以上的多数通过议案。对比较重要的议案，采用比较严格的计票方法，如以全体组成人员1/2以上赞成通过议案(若以出席人员计票，则应有提高到会率的措施)。对普通议案，采用一般的计票方法，以出席人员或以赞成反对票之比为计票基准，赞成票过半数通过。

我国人民代表大会的表决计票方式是实行较严格的计票，如果缺席或弃权者多时，很容易否决议案。在缺少代表对选民负责和选民不能监督代表投票的情况下，加强对代表表决的外在纪律约束也许是必要的。

【注释】

[1]原载《法学》1994年第9期。

[2]1999年4月29日，九届全国人大常委会第九次会议对国务院提请审议修改公路法的议案进行表决，结果以77票赞成，6票反对，42票弃权，2人未按表决器，27人缺席未参加表决，使该项法律议案被否决。这个事后的案例证明了这一点。