中国应急管理机构的运作

中国按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。红色等级(一级):预计将要发生特别重大以上突发事件，事件会随时发生，事态正在不断蔓延。橙色等级(二级):预计将要发生重大以上突发事件，事件即将发生，事态正在逐步扩大。黄色等级(三级):预计将要发生较大以上突发事件，事件已经临近，事态有扩大的趋势。蓝色等级(四级):预计将要发生一般以上突发事件，事件即将临近，事态可能会扩大。

(一)发生未超出危机所在地人民政府应急能力的突发事件

当发生三、四级突发事件时，事发地人民政府有能力靠自身的力量予以处置。见图7-7所示。

图7-7 事发地政府应急机构运作流程

我国国家总体应急预案规定，各级人民政府及有关部门要整合监测信息资源，建立健全突发事件监测制度。要根据突发事件种类和特点，建立健全地震、台风、洪涝、山洪、干旱、森林草原火灾、地质灾害、煤矿瓦斯、危险化学品生产和储运、尾矿库、排污单位、传染病疫情、野生动物疫情等基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。

根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级:Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。发布预警信息后，有关方面要根据实际情况和分级负责的原则，采取下列一项或多项措施:①及时收集、报告有关信息，公布信息接报和咨询电话，向社会公告采取的有关特定措施、避免或减轻危害的建议和劝告等;②组织应急救援队伍和负有特定职责的人员进入待命状态，动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;③调集应急救援所需物资、设备和工具，准备应急设施和避难场所，确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;④加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序;⑤采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气和供热等公共设施的安全和正常运行;⑥转移、疏散或撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产;⑦关闭或限制使用易受突发事件危害的场所，控制或限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;⑧有关地区和部门发布预警后，其他相关地区和部门及时组织分析本地区和本行业可能受到影响的范围、程度等，安排部署有关防范性措施。有事实证明不可能发生突发事件或危险已经解除的，发布警报的人民政府或有关部门要立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。而如果事件发生，则立即进行应急处置。

获悉突发事件的公民、法人或其他组织，要立即向所在地人民政府、有关主管部门或指定的专业机构报告。有关专业机构、监测网点和信息报告员要及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。有关主管部门要向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。事发地人民政府按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。根据事态进展，及时续报突发事件处置等有关情况。同时，事发地人民政府要立即启动应急预案，进行应急处置。

(二)发生特别重大的突发事件

特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。获悉突发事件的公民、法人或其他组织，要立即向所在地人民政府报告突发事件信息。事发地人民政府按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。根据事态进展，及时续报突发事件处置等有关情况。省级人民政府和国务院有关部门要及时掌握较大以上突发事件信息。特别重大或重大突发事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要按照《分级标准》立即如实向国务院报告，最迟不得超过4小时，不得迟报、谎报、瞒报和漏报，同时通报有关地区和部门。

突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。事发地要立即组织本地应急救援队伍和工作人员进行救援，疏散、撤离、安置受到威胁的人员;控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，采取其他防止危害扩大的必要措施。

危机发生后，首先需要识别危机，认清危机的性质、种类、危害的范围和程度以及后果。对此，收集和掌握信息至关重要，迅速通过各种途径收集信息，然后对收集的信息整理、对比、分析、印证。在此基础上决定启动相应的应急预案，决定抽调哪些专家组成危机专家咨询系统，哪些专家负责后台的信息搜集、分析，又有哪些专家需要亲赴灾区现场提供咨询建议。在组成专家咨询小组后，部分专家随队，第一时间到达现场，投入论证。对危机发生的主要原因进行判定，这是化解危机的着力点，是制定具体应对措施的前提。不同的危机关键点各不相同，如火灾中切断火源，防止火灾继续扩大是关键点;在安全事故危机中，造成危害的危险源是关键点;群体性中毒事件中，查明毒源体是关键点;在突发群体性事件中，查明群体性事件的组织者和为首者是关键点。专家要运用自己的专业知识对此做出正确的判断，为下一步制定具体的处置措施提供前提。汶川地震导致了唐家山堰塞湖的产生。由于堰塞湖发生溃坝险情具有不确定性，面对可能出现的情况，绵阳市政府以及相关的水利、地质、气象专家亲自登上大坝了解情况，将收集的资料进行整合，针对可能发生的溃坝险情分别制定了相对全面的对策。水利、地质专家对于溃坝险情具有专业化的知识，在公共危机面前能够有条不紊，运用专业化的方法，科学预测，找到了破解危机的关键点，成功地解决了堰塞湖危机。

对于先期处置未能有效控制事态的特别重大突发公共事件，要及时启动相关预案，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作。

县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，上级人民政府要指导下级人民政府及相应部门开展处置工作。超出事发地人民政府处置能力的，上一级人民政府根据事发地人民政府的请求，研究决定是否成立应急指挥机构，负责突发事件指挥协调工作。需要国务院多个相关部门共同参与处置的突发事件，由该类突发事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。应事发地省级人民政府请求，或国务院有关部门、国务院应急管理办事机构的建议，或根据国务院领导同志指示，需要国务院处置的突发事件，国务院可视情采取派出工作组、启动已有相关应急指挥机构、成立国家突发事件应急指挥机构、召开国务院常务会议等措施，统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。国家突发事件应急指挥机构可根据实际情况设综合协调组、抢险救灾组、群众生活组、卫生防疫组、宣传组、社会治安组、恢复重建组、外事组、专家组等工作组[6]。从国家层面看来，完整的危机或突发事件应急管理系统流程，可如图7-8所示。

图7-8 危机或突发事件应急管理系统流程

例如，2009年7月23日凌晨，四川甘孜州康定县舍联乡响水沟发生特大泥石流灾害，即时造成4人死亡、50人失踪。抢险救灾，快速反应是第一要素，没有最好只有最早，只有快才能赢得时间和机会。此次灾害发生后，康定县20分钟内启动了应急预案，2个小时内州县相关部门、武警、消防官兵全部调集到达现场开展救援，8小时内被困人员全部成功解救。领导的重视程度极大地体现于主要领导是否赶赴现场，这又很大程度上影响抢险救援的力度。本次灾害，省长蒋巨峰、常务副省长魏宏、省军区司令夏国富等领导及州(县)党政一把手均在第一时间赶到现场，党政军三军号令，上千名武警、驻军、消防官兵、干部群众奋战一线，大量人力物力和大型机械设备紧急调集到位，各项工作迅速有力开展。面对纷繁复杂的现场处置，要做到紧而有序、忙而不乱，关键在于明确分工、落实责任。“7·23”灾害中，指挥部紧急部署了数十项工作，每一条措施都直接落实到具体的责任单位。新闻材料由省政府应急办负责，搜救人员由甘孜州负责，组织避险由康定县与三家施工企业负责，灾害成因调查由国土资源厅负责等。相互加强工作衔接、信息沟通、人员互动和技术装备共用，通力协作、形成合力。次生灾害防治离不开气象、水文信息的及时通报，搜寻搜救离不开公安、交通部门的大力协作等。

特别重大突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素威胁和危害得到控制、消除后，履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府要停止有关应急处置措施，同时采取或继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或重新引发社会安全事件。同时，现场应急指挥机构予以撤销。

公共危机的紧急情况被控制后，政府及其管理者应致力于恢复工作，尽力将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复到正常状态。善后管理的主要意义在于:对危机后社会生产和社会秩序的恢复重建工作提供必要的组织保障;对危机后不稳定的社会状态起到缓解和消除的积极作用;为进一步提高政府危机管理能力提供经验。

[1] 刘延:《我国公共危机管理机制的建立》，载《商业经济》，2008(9)。

[2] 张严严:《公共危机恢复管理研究》，载《商业环境》，2009(7)。

[3] 2001年9月11日，发生在美国本土的恐怖分子通过劫持多架民航飞机冲撞摩天高楼的自杀式恐怖袭击事件。此事件共有2986人死亡，包括纽约世界贸易中心在内的6座建筑物被完全摧毁，其他23座高层建筑遭到破坏。美国国防部总部五角大楼遭受袭击。该事件导致了美国国际范围内的反恐行动。

[4] 2005年8月29日(当地时间)，“卡特里娜”飓风于凌晨1点袭击了美国新奥尔良南部96公里处的格兰德艾尔。

[5] 丁文喜:《突发事件应对与公共危机管理》，80页，北京，光明日报出版社，2009。

[6] 参见《中华人民共和国国家突发公共事件总体应急预案》(2006年)。