第二节 行政法基本原则的内容
一、我国行政法基本原则发展概述
我国行政法作为一个独立的法律部门，直至20世纪80年代，才开始建立和发展。在这一时期，我国关于行政法基本原则的主流观点是“行政管理原则论”，认为行政法的基本原则就是国家进行各方面行政管理时所必须遵守的基本准则。这种观点主要是受前苏联行政法学的影响，将行政法的基本原则等同于或事实上等同于“国家行政管理的指导思想和基本原则”，但这显然是不科学的。
相对我国而言，西方两大法系典型国家的行政法起源较早，具有悠久的历史渊源和深厚的文化积淀。无论欧陆国家还是英美国家，其行政法基本原则都有着各自鲜明的个性特色。
法国素有“行政法母国”之誉，其行政法在法治国思想和独立行政法院制度的基础上形成了行政法治原则和均衡原则两大基本原则;而依法行政原则、比例原则与信赖保护原则则构成德国行政法的三大基本原则;英国的行政法基本原则包括越权无效原则、合理原则与自然公正原则;美国的行政法基本原则则是正当程序原则与行政公开原则。
以上这些原则深刻体现了民主法治国家的精神和观念，也在很大程度上影响着我国行政法基本原则的学说。从总体上可以说，欧美各国行政法基本原则就是“行政法治原则”。(17)20世纪90年代，受欧美学说影响的“行政法治原则”理论在我国行政法学界占据了主流地位。
到了20世纪90年代末，随着我国政治经济的发展和社会形势的变化，保护公民基本权利的思想逐渐深化，对政府职能以及行政职权的行使出现了新的要求。国内不少新锐学者对传统的“行政法治原则”理论提出了质疑，并进而提出了自己的观点，关于行政法基本原则的探讨和研究在我国形成了多种学说并存的局面。
二、我国行政法基本原则的内容
行政法基本原则并不是由具体的行政法律规范加以明确规定的，它通常只是一种观念、一种法理，存在于各国立法者和国民的法律意识中，由相应国的学者加以概括和归纳。学者的理解不同，概括、归纳的方式不同，归结出的行政法基本原则也不同。
我国学术界对行政法的基本原则争论很多，简要列举有代表性的几种观点:(1)罗豪才教授主张行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。(18)(2)姜明安教授主张行政法治原则、行政公正原则、行政公开原则和行政效率原则。(19)(3)杨海坤教授认为有行政法治、监督行政、行政公开、行政公正、行政合理及行政效率原则。(20)(4)应松年与朱维究教授认为有行政合法性与合理性原则。(21)(5)张树义教授认为有责任行政原则、行政合法性原则和行政合理性原则。(22)(6)周佑勇教授认为有行政法定原则、行政均衡原则和行政正当原则。(23)(7)马怀德教授认为有依法行政原则、信赖保护原则与比例原则。(24)
以上这些观点集中体现了行政合法性和行政合理性原则，然后在此基础上结合我国特色或是借鉴西方国家先进经验予以扩展和延伸。它们都反映了我国行政法学界在行政法基本原则的认识与研究上所取得的进步。
在赋予新的解释和阐述的基础上，行政合法性原则和行政合理性原则可以较好地涵盖行政法基本原则的要点。所以，笔者认为，我国行政法的基本原则有:行政合法性原则、行政合理性原则。这两个原则又各自包含以下几方面的内容:
(一)行政合法性原则
1.依法行政原则
依法行政原则是指行政机关的设置、行政机关行使行政职权的范围和方式都要有法律依据，必须严格依法进行。“一切行政机关只能在其权限范围以内活动，这是公法的根本原则”。(25)
确立依法行政原则实际上是强调政府权力的有限性，从而有助于实现政府职能的转变，这对形成公平竞争的市场机制，保障市场主体合法权益具有现实意义。该原则主要包括以下两方面内容:
(1)行政主体的设置必须要有法律依据
这表明行政权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力。也就是说，行政主体的行政职权必须由法设定或依法授予。我国行政机关是根据宪法、组织法及其他法律，按照一定的层次和结构加以设置的，并被赋予相应的行政职权。没有法律上的依据，便不能设置，也不能行使国家的行政职权。其他组织经法律法规授权也可作为行政主体行使一定的行政职权，或是受相应行政机关的委托行使一定的行政职权。但是，这些组织成为行政主体都必须具有法律上的依据，否则便是违法行为。
(2)行政主体行使职权的范围和方式必须有法律依据
行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格与权能。任何的行政职权都必须依法取得，行政主体不能自行设定。行政主体只能在法律规定的范围内实施既定的职权，不能任意扩大或缩小，只有在法定范围内行使的行政职权才是合法的。
同时，法律不仅为行政主体设定了权限范围(实体)，也为其规定了行使职权的方式和过程(程序)。行政主体行使行政职权不仅要依据法定的权限，还要依据法定的程序。这是对权力行使的要求，构成依法行政原则的核心。(26)
依法行政原则同时要求行政主体不得越权，如果越权则行政行为不具有法律效力。“这是因为，法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。”(27)因此，法院及其他有权国家机关可以撤销越权行为或者宣布越权行为无效，并依法追究有关责任主体的法律责任。这是对权力行使后果的要求，是依法行政原则的保障。如果违法的权力并不承担法律责任，那么权力来源于法律权力应受法律限制将毫无意义。
2.法律优先与法律保留原则
法律优先原则又称消极意义依法行政原则，法律保留原则又称积极意义依法行政原则。这两个原则均以解决法律与行政立法关系为核心。
法律优先，“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力。”(28)这一原则的具体要求为:一是行政立法必须具有明确而具体的法律根据;二是行政立法不得与法律相抵触，在已有法律规定的情况下，行政法规、规章不得与法律相抵触，凡有抵触，应以法律为准，法律优先于行政法规、规章;三是在法律尚无规定，根据特别授权，行政法规、规章作了规定时，一旦法律就行政事项作出规定，法律优先，行政法规、规章都必须服从法律。(29)
法律保留是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。(30)法律保留原则严格区分国家立法权与行政立法权，是法治在行政立法领域内的当然要求，其根本目的在于保证国家立法的至上性，划定了立法机关与行政机关在创制规范方面的权限秩序。法律保留范围的事项，行政机关非经授权不得自行创制规则，保障了法律规范位阶的有序性，防止了行政立法权自我膨胀，有利于民众权益的保护。
3.尊重和保障人权原则
尊重和保障人权原则既是宪法的基本原则，也是行政法的基本原则。(31)行政法作为宪法的具体实施规范，其基本原则所体现的根本精神自是应当与宪法的这一基本原则相符合。这一原则要求:
(1)行政主体及其工作人员在实施行政行为时，应充分尊重行政相对人的人格，这不仅要求行政主体及其工作人员遵守法的明文规定，不对行政相对人实施法律明文禁止的行为，不对行政相对人实施精神折磨或其他侮辱人格的行为，还要求行政主体及其工作人员具备国家公务人员的职业素质，在实施行政行为时文明待人。
(2)行政机关应积极履行职权，切实保障公民的各项基本自由和政治权利。非出于国家和社会公共利益的特别需要，不得限制公民的自由。即使国家和社会公共利益特别需要，其限制也不能超过“必要”的限度。对于公民的政治权利，行政主体及其工作人员不仅不得自己侵犯，在公民政治权利受到其他方面侵犯时，还应依法采取措施予以排除。
(3)行政主体在行使职权时，特别是在实施征收、征用等行政行为时，不得侵犯行政相对人的财产权;行政主体的征收、征用等合法行为如果造成了行政相对人的财产损失，应对行政相对人的损失依法予以补偿。如果其行政行为违法越权，侵犯了公民、法人或其他组织的财产权益，则应依法承担赔偿责任。
(二)行政合理性原则
1.实质合理
(1)平等对待原则
这一原则是“公民在法律面前一律平等”的宪法原则在行政法领域的具体体现。它要求行政主体在实施行政行为时，必须依法平等、公正地对待任何行政相对人，不能因行政相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而给予不平等的待遇。作为此原则的延伸，还要求行政主体在实施行政行为时应实事求是，具体问题具体分析，针对行政相对人的不同情况有区别地进行处理;同时要求行政主体应当按不同情况的比重来设定行政相对人的权利义务。
(2)信赖保护原则
此原则是民法中的诚信原则在行政法中的体现，在第二次世界大战后被世界许多国家在行政法治实践中广泛认可和运用。因行政行为具有确定力、拘束力和执行力，故行政决定一旦作出，法律要求行政相对人对此予以信任和依赖。基于这种信赖因素的现实存在，法律也理应充分认可并保护行政相对人基于其信赖所生之利益，禁止行政主体以任何借口任意变更既有行政行为，哪怕是“有错必纠”也应予以必要的限制。
该原则要求，经合法性和安全性、公共利益和个人利益的权衡，如果存在值得保护的信赖，行政机关不得撤销相关的行政行为，或只能在给予合理补偿的前提下才能撤销，其实质是要建立人民对政府的信任。其具体要求为:(32)(1)作为行政行为的法律规范应具有稳定性与不可溯及性。即行政法不得变化无常，不得溯及既往。(2)行政行为应具有真实性与确定性。即行政行为应出于真实的目的和意图，意思表示真实、准确，不得提供虚假、错误信息，且行政行为一经作出，即具有确定性。(3)行政主体应信守诺言。表现为:一是行政决策信用，应使行政行为得以实现;二是言而有信，不得出尔反尔。目前信赖保护原则已在我国《行政许可法》第8条得到确认。它是民主与法治相互交融渗透的结果，对于实现公权与私权的理性平衡，促进社会秩序和经济秩序的稳定具有十分重要的意义。
(3)比例原则
比例原则作为德国行政法基本原则的重要组成部分，体现出实质意义的法治精神，也因此为我国不少学者所借鉴。这一原则又包括三个子原则:(33)
第一，妥当性原则。又称适应性原则，即行政主体所采取的方法，应有助于达成其目的。此目的限于法律所预设、允许的目的，即法定保护公益的公共性的目的。可见，此原则就是要求所使用的手段能切实完成立法者的预期目的。
第二，必要性原则。又称最少侵害原则，指在众多能够达成行政目的的手段中，应当选择对公民权利限制或侵害最少的手段。此原则考虑的焦点集中在各种行政手段之间的比较与取舍上。所谓“必要”，指的是对不可避免的侵害，行政主体只能选择最小、为达成目的已无可避免的侵害手段来实施。这就要求行政主体在依法限制行政相对人的合法权益、设定行政相对人的义务时，应当全面考虑各种因素，对各种利益进行权衡，尽量使行政相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。
第三，均衡性原则。又称法益相称性原则，是指行政主体对公民个人利益的干预不得超过实现行政目的所追求的公共利益，两者须合比例或相称。这要求行政主体即使依法可以限制行政相对人的合法权益、设定行政相对人的义务，也不应当使行政相对人所受的损失超过所追求的公共利益。
2.程序合理
(1)程序优先原则
在行政法中确立行政程序优先原则是与行政程序在行政法中的重要地位相适应的。完备的行政程序制度是实现社会公正、法治的重要手段。正如美国行政法学家K.C.戴维斯所言:“正义的精髓主要在于程序。”近代社会，人们根据“自治公正”、“正当法律程序”，引申出了程序制度三大要求:(34)任何人不能成为审理自己案件的法官;行政机关在裁决纠纷时不能偏听偏信，应给予当事人同等的辩论机会;行政机关决定对当事人不利事项时，应当通知当事人并给予其发表意见的机会。
行政程序优先原则要求行政主体实施行政行为必须遵循既定的法律程序，否则该行政行为即构成违法或不当而应予以撤销或变更。同时要求将这一原则上升到理念的层次。不仅要求行政主体树立起这一理念，还应逐步从立法中贯彻这一理念，在立法时优先考虑程序的需要，在设置实体规范时要有程序规范相匹配，时刻注意程序制度化、法制化。在执法行为中也要优先考虑程序的合法性、完整性。这有利于实体规范在现实中得到更合理的实施，因为“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。”(35)
(2)正当程序原则
此原则源于英国的自然公正原则和美国的正当法律程序原则，如今风行于两大法系的行政法学界中，全球范围内行政程序法典化浪潮迭起即是其典型的表现。其本质要义在于行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。其主要包括行政公开原则和行政参与原则两个方面。
第一，行政公开原则。它是指除依法应保密的信息外，行政权力运行的主体、过程等应一律对外公开。“没有事先通知其利益有可能因政府的决定而受到影响的人，一切其他程序权利便可能毫无价值。”(36)按照现代民主与法治的基本要求，行政公开化的内容应当是全方位的，凡是与行政职权有关的各种公共信息都应当向行政相对人公开，但涉及国家秘密或个人隐私、商业秘密的内容，不得任意公开。
行政公开原则不仅要求公开行政权力的整个运行过程，也要求公开行政权力行使主体自身的有关情况，这有助于促进国家公职人员积极提高自身素质修养，保持廉洁自律。行政主体在实施行政行为时，应事先公开职权依据、事中公开决定过程(包括使用的法律依据、程序、手续等)、事后公开决定结论，还必须告知行政相对人不服该行政行为时申请行政复议或起诉的方式。同时应允许新闻媒介依法对有关行政信息情报公开发布，这种新闻舆论监督对保障行政主体依法行政，防止滥用权力是非常有效的。
第二，行政参与原则。它是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。(37)行政参与的核心是公平听证。所谓听证，即“听取意见”。行政主体在作出对当事人的不利决定时，必须充分听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护的权利。在现代民主理念之下，吸收民众广泛参与行政活动、充分听取民众的意见已成为政府施政的重要环节。(38)
该原则的具体要求为:法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分听取相对人的意见，重要的法规、规章、政策的草案应在正式制定之前予以全文公布(或公布要点)，允许相对人提出异议，必要时应举行有利害关系人的听证会，行政机关对有关问题的背景情况应予以说明、解释，当场答复相对人提出的询问、质疑等。对相对人的合理建议应加以考量和采纳。行政相对人能够充分表达自己的意见是该原则设定的前提，否则，相对人的参与就是无意义的。
主要参考文献
1.姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。
2.张文显主编:《法理学》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。
3.罗豪才主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1998年版。
4.姜明安:《行政法基本原则新探》，载《湖南社会科学》2005年第2期。
5.周佑勇:《西方两大法系行政法基本原则之比较》，载《环球法律评论》2002年冬季号。
6.周佑勇:《行政法基本原则的反思与重构》，载《中国法学》2003年第4期。
7.应松年:《依法行政论纲》，载《中国法学》1997年第1期。
8.周佑勇:《论德国行政法的基本原则》，载《行政法学研究》2004年第2期。
9.周佑勇:《英国行政法的基本原则》，载《法学评论》(双月刊)2003年第6期。
10.章剑生:《现代行政法基本原则之重构》，载《中国法学》2003年第3期。
11.马怀德:《论行政法的基本原则》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》1999年第1期。
12.薛刚凌:《行政法基本原则研究》，载《行政法学研究》1999年第1期。
13.郑凤、吕途:《行政法基本原则的确立标准》，载《理论观察》2004年第5期。
14.黄贤宏、吴建依:《关于行政法基本原则的再思考》，载《法学研究》1996年第6期。
15.章志远:《我国行政法基本原则之重构》，载《太原理工大学学报》2005年第1期。
16.梁桂青:《行政法基本原则探析》，载《经济与社会发展》2005年第8期。
【注释】
(1)转引自张文显主编:《法理学》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第74页。
(2)姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第38页。
(3)马怀德:《论行政法的基本原则》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》1999年第1期。
(4)罗豪才主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第49页。
(5)叶必丰:《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第33页。
(6)熊文钊:《现代行政法原理》，法律出版社2001年版，第51页。
(7)参见罗豪才:《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第34页。
(8)参见张尚族鸟:《行政法学》，北京大学出版社1991年版，第31页。
(9)参见胡建淼:《行政法教程》，杭州大学出版社1990年版，第46页。
(10)参见王连昌:《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第46页。
(11)参见郑凤、吕途:《行政法基本原则的确立标准》，载《理论观察》2004年第5期。
(12)参见李步云主编:《法理学》，经济科学出版社2000年版，第58页。
(13)孙笑侠:《法律对行政的控制———现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1994年版，第4页。
(14)参见郑凤、吕途:《行政法基本原则的确立标准》，载《理论观察》2004年第5期。
(15)参见龚祥瑞:《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第5页。
(16)参见姜明安:《行政法基本原则新探》，载《湖南社会科学》2005年第2期。
(17)参见周佑勇:《西方两大法系行政法基本原则之比较》，载《环球法律评论》2002年冬季号。
(18)参见罗豪才:《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第31～35页。
(19)参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第44页。
(20)参见杨海坤:《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版，第149页。
(21)参见应松年、朱维究:《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社1989年版，第53页。
(22)参见张树义:《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2002年版，第59页。
(23)参见周佑勇:《行政法基本原则的反思与重构》，载《中国法学》2003年第4期。
(24)参见马怀德:《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第38～83页。
(25)参见王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第659页。
(26)参见周佑勇:《行政法基本原则的反思与重构》，载《中国法学》2003年第4期。
(27)［英］威廉·韦德:《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第44页。
(28)转引自城仲模:《行政法之基础理论》(增订新版)，台湾三民书局1994年版，第5页。
(29)参见应松年:《依法行政论纲》，载《中国法学》1997年第1期。
(30)参见陈新民:《行政法学总论》，台湾三民书局1997年版，第52页。
(31)参见姜明安:《行政法基本原则新探》，载《湖南社会科学》2005年第2期。
(32)参见梁桂青:《行政法基本原则探析》，载《经济与社会发展》2005年第8期。
(33)参见周佑勇:《论德国行政法的基本原则》，载《行政法学研究》2004年第2期。
(34)参见黄贤宏、吴建依:《关于行政法基本原则的再思考》，载《法学研究》1996年第6期。
(35)［美］伯纳德·施瓦茨:《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第3页。
(36)［美］盖尔霍恩:《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第133页。
(37)参见周佑勇:《行政法基本原则的反思与重构》，载《中国法学》2003年第4期。
(38)参见章志远:《我国行政法基本原则之重构》，载《太原理工大学学报》2005年第1期。
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