行政法的历史发展

第一节　行政法的历史发展

一、西方国家行政法的历史发展

近代意义上的行政法，是在资产阶级革命取得胜利后，适应资本主义政治、经济和社会发展的客观需要而逐步建立起来的。近代行政法虽然起源于资本主义国家，但这并不意味着有了资本主义政权就有了行政法。近现代意义上的行政法萌生于17、18世纪，逐步形成于19世纪，到了20世纪以后才得到了较快发展。近现代意义的行政法产生的初期，在自由资本主义时期个人主义、自由主义、法治主义理论和原则的指导下，政府行政权力及其作用受到严格的法律规制，政府行政侧重于秩序行政和消极行政，因而行政法的发展并不完全，“这一时期的行政法具有绝对的、消极的、机械的特征”。⁽¹⁾进入垄断资本主义发展阶段后，为适应新的历史条件下国家行政管理的客观需要，政府所管辖的行政事务更为复杂多变，行政权力随之日益强化，政府对经济和社会生活的干预日益加强，行政法随之有了更快发展，呈现出新的时代特征，尤其是到了第二次世界大战以后，行政法无论是在大陆法系国家，还是在英美法系国家都得到了快速发展。⁽²⁾

(一)大陆法系行政法的历史发展

大陆法系行政法，是指大陆法系国家的行政法。它以法国行政法为代表，包括德国、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、意大利、西班牙、明治维新后的日本等国的行政法。大陆法系行政法的产生早于英美法系行政法。与英美法系行政法相比较，具有三个主要特点:其一，行政法在法律渊源上既包括成文法，也包括判例法。其二，行政法属于公法，是一个独立的法律部门，有自己独立的法律体系。在大陆法系国家，政府的行政活动原则上受行政法规范和调整，一般不受私法支配;政府活动及对行政案件的处理以运用公法规则为原则，以适用私法规则为例外。其三，在司法审判体制上，在普通法院之外设立独立的行政法院系统管辖和裁决行政案件，建立独立的行政诉讼审判制度。

在大陆法系国家中，行政法作为一个独立的、具有完整法律体系的部门法最先产生于法国，而且在资本主义各国中，行政法学作为一门独立的学科也在法国最早形成。在法国，行政法是一门高度专业化的学科。⁽³⁾

在法国，由于行政法院在行政法领域具有特别重要的地位，其行政法的历史在很大程度上就是行政法院的历史。也正是因为如此，有不少学者把行政法院的建立视为法国行政法产生的重要标志。大革命以前的法国，巴黎高等法院为封建贵族所把持，是封建势力最顽固的堡垒。它除了拥有司法权之外，还拥有通过对国王为代表的政府的法令进行登记和直接干预的行政权力。在当时，国王和政府的一切法令在执行之前，必须事先经其登记，否则不得实施。封建贵族为了对抗新兴的资产阶级力量，对于那些不符合封建利益的、比较进步的国王或政府的法令，往往假手高等法院予以拒绝登记并拒绝执行，严重干预了国家行政权的行使，阻碍了改革，引起了资产阶级的强烈不满。于是，早在1789年，国民议会就通过一项决议，停止巴黎高等法院的活动。到了1790年8月制宪会议制定的关于司法组织的法律中又明文规定:“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动，也不得要求行政官员就其职权的行使向它负责”。次年，在所颁布的宪法中更加明确规定:“法庭不得侵犯行政职务，不得对行政官员因其职务上的原因，将其传唤到庭。”从此，普通法院便丧失了行政审判权。为了克服普通法院在丧失行政审判权之后，行政案件管辖的“真空”状况及行政相对人面对不法行政的侵害而申诉无门的状况，拿破仑执政后于1799年成立了国家参事院(最高行政法院的前身)，由其作为政府的顾问或咨询机构负责起草和审查法规，并受理公民对于行政机关的申诉案件。但这时国家参事院虽在事实上成了行政案件的专门裁决机构，但行政案件裁决权仍由国家元首保留，国家参事院无权直接以自己的名义对行政案件作出裁决，且只能审理从大臣那里转来的上诉案件。1872年，法国重建在普法战争中曾一度被取消的国家参事院，并赋予其以法国人民的名义进行行政审判的权力(所谓“委托审判权”)，国家参事院成了对行政案件享有独立裁判权的国家机关。但行政机关对行政案件的司法管辖权仍未被取消，对行政行为的申诉或控告一般仍需首先向有关大臣提出。1889年，国家参事院通过对卡多案的判决，正式否定了行政诉讼必须先向部长或大臣提起，并由其作出裁决的制度，即所谓“部长法官制”，赋予了当事人不服行政机关的决定，可以直接向国家参事院起诉的权利。国家参事院遂在法律上最终成了法国最高行政法院。虽然，自此以后法国行政审判制度仍在进行不断的改进，如1953年对行政案件的管辖制度进行了重要改革，确定了地方行政法庭地域管辖原则;1987年的行政诉讼改革法创设了五个上诉行政法院，分设于巴黎、里昂、波尔多、斯特拉斯堡、南特等大城市中，但这种改进多是对行政法院组织和职权等的调整。作为总体的法国行政法院制度便由此形成。法国最高行政法院的主要职能是为政府提供咨询，起草法案，审理行政案件，裁决行政法院系统内部的管辖权事务，指导下级行政法院的工作。⁽⁴⁾

在大陆法系国家中，各个国家的行政法虽然深受法国行政法的影响，但在其历史发展过程中也形成了各自的特色。例如，德国虽然早在15世纪即已开始出现了警察法及与国家和社会秩序有关的法律，并产生了最初的行政法律救济制度，1495年、1498年分别设立了两个最高法院，对控告行政机关的案件行使一般管辖权，但作为一个独立法律部门的行政法则是到了19世纪下半叶才开始出现的。19世纪中叶，在全德国范围内，以法治原则为基础的宪法国家已开始建立，从而为现代行政法的产生和发展奠定了基础。但是直到第二次世界大战以前，德国虽然出现了各种专门的行政法庭，在一些邦也仿效法国建立了行政法院体系，如1872～1875年期间，普鲁士改变了由普通法院管辖行政案件的体制，建立了由初等法院、中等法院和高等法院三级所组成的行政法院系统，但并没有真正建立起全国统一的行政法院体制。到了第二次世界大战之后，联邦德国才按照法国行政法院模式建立起了自己的行政法院体系:在中央设联邦行政法院作为最高行政法院，州设高等行政法院，州和州以下设立有各种专门法院和行政法庭。德国行政法从此进入了成熟阶段。⁽⁵⁾

但德国行政法与法国行政法从观念到制度都有所不同，在观念上与普通法系国家一样，认为对政府行为的控制是行政法的主题;在制度上行政成文法占据主导地位，判例法不像在法国那样多、那样重要;有发达而又完整的行政程序法，且程序实体合一化;在行政司法体制上，德国行政法院属于国家司法机关的组成部分，不隶属于行政系统。

(二)英美法系行政法的历史发展

英美法系行政法，是指英美法系包括美国、澳大利亚、新西兰、加拿大等国的行政法。英美法系行政法的产生晚于大陆法系，与大陆法系行政法相比较，具有以下三个主要特点:其一，在行政司法体制上，英美法系虽设有大量的行政裁判机构，但并没有独立的行政法院系统，普通法院对行政行为拥有司法审查权和最终裁决权。其二，在法律体系上，因无公法与私法的严格区别，故并没有形成独立的行政法律体系，法律由统一的普通法院适用。在法律的适用上，以适用一般的法律，即普通法为原则，以适用特别的法律，即行政法为例外。其三，在行政法的内容和调整范围上，英美法系行政法的内容和调整范围要窄于大陆法系，所谓行政法主要是指行政程序法和行政救济法律制度。

英国行政法的存在，远远早于英国人对行政法学的研究。“行政法在英国有很长的历史。但是，现代形式的行政法直到17世纪下半叶才出现。它的基本规则的相当大的部分，例如，自然正义原则，可以追溯到17世纪甚至更早”。⁽⁶⁾但行政法的这种客观存在，长期以来并没有引起人们的足够重视，在英国法学界，行政法作为法律体系中一个重要的法律部门，却长期不被承认，只是到了20世纪初才日渐得到认可，开始得到了较快的发展。

英国行政法及行政法学之所以发展缓慢，主要原因有二:一是法制观念对行政法和行政法学的影响。英国作为普通法系国家，没有严格的公法和私法概念和区别，在法律制度上公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系，原则上受同一法律支配，由同一法院管辖。在法律观念上与之相适配，英国人在传统上认为要体现尊重法律的最高性，体现法律的平等原则，全国就只能有一种法律，这种法律只能由普通法院执行，也应同样适用于调整政府与公民的关系，否则即有失公平。二是资产阶级革命后的英国更多地保留了一些封建法律制度和传统，其法律制度承袭了旧时代普通法的特点和传统，因而很难摆脱这种历史传统在普通法体制之外建立一套独立的法律制度和行政司法体制。

在英美法系国家中，美国行政法的产生和发展同政府强化对社会经济活动的干预和调控以及政府行政权的扩张有着更为密切的联系。不少美国学者把根据1887年美国国会颁布的“州际贸易法”而设立的、拥有广泛制定规章权、行政纠纷裁判权以及执行权的“州际贸易委员会”的成立视为美国行政法作为一个法律部门产生的标志。1929年经济危机后，政府对经济的干预日益广泛和深入，类似州际贸易委员会的各种独立管理机构纷纷出现。为了规范这些具有重要地位、享有较大权力的行政机关和其他行政机关的行政活动，美国行政法随之有了更快的发展。美国1946年制定的《联邦行政程序法》和1970年制定的《美国各州标准行政程序法》，标志着其行政法进入了一个新的发展阶段。但在美国，因受英国法学家们的传统观念的影响，行政法未得到广泛承认，“行政法”一词在社会上得到普遍应用，也只是进入20世纪中期以后的事情。⁽⁷⁾

在日本，由于历史原因，行政法既有大陆法系特色，又有英美法系特色。自1868年明治维新以后，日本行政法开始缓慢发展。进入20世纪初，适应日本资本主义经济和社会发展的需要，有关行政管理的立法文件开始大量出现，并仿效德国行政法律制度设立了行政法院审理行政案件，行政法才有了更快的发展。第二次世界大战后，日本接纳了英美法系行政法的大量内容，曾经设立的行政法院被撤销，在行政司法体制上代之以各种专门行政委员会和普通法院相结合的体制。但行政司法体制的这种转变，并没有消除大陆法系行政法对日本行政法的深刻影响，相反在行政法的理论体系、内容结构、法律渊源等诸多方面，日本行政法仍具有大陆法系的特征，在本质上日本行政法仍属于大陆法系行政法。

二、中国行政法的历史发展

(一)中国古代社会的行政法

中华文明历史悠久，中华法系源远流长，早在商周时期就有了专门制定警戒、惩罚各级官吏的制度，如《尚书·商书》记载，汤“制官刑、傲于有位”。至西周时期，这种制度有了进一步发展，如《周礼》中就有规定国家机构设置及其活动的《六官》、《六典》之篇。进入封建社会后，便更趋详密，如唐代的《唐六典》、明代的《大明会典》、《正德会典》、《万历会典》，清代的《清会典》、《雍正会典》、《乾隆会典》和《光绪会典》等均是。细察这些典章制度的内容和体制，不难发现，其一般包括国家机构的设置，官员的编制、品级、职责权限以及官吏的选拔、任用、考察、奖惩、俸禄等规定;同时其基本坚持以官职为纲目，先分为治职、教职、礼职、政职、刑职、事职六部分，然后再根据当时官职分卷，并附有许多例则，具有很大规模。但是其与近代意义的行政法却有着诸多区别，既不以“政府守法”为原则，又无甚公民权利可以保障。但就行政法律制度而言，近代以来行政法的一些制度和内容，如国家官吏管理方面的，诸如考试制度、考核制度、工资福利制度、奖惩制度、回避制度等在中国古代社会就已经存在。古代社会所建立起来的有些行政法律制度具有相对合理性，即使时至今日都有其重要的借鉴意义。

(二)1949年以前中国行政法的变异

1840年鸦片战争的洋枪洋炮轰开了千年闭关锁国的封建王朝，中国走上了半封建半殖民地的道路。1911年孙中山先生领导的辛亥革命推翻了清王朝，结束了两千多年的封建帝制，创立了中国历史上第一个资产阶级革命政权———中华民国，但不久便沦为北洋军阀的统治。北伐之后，国民党重新登上政治舞台，然政权又落入蒋介石的独裁统治手中。在国民党统治期间，虽根据孙中山先生“五权分立”的宪政思想颁布了宪政文件，实行五权制(即国家权力由立法院、行政院、司法院、考试院、监察院分别行使)，同时也制定了一些行政法令，并设立行政法院，管辖行政诉讼，但由于当时的中国是半封建半殖民地的国家，地主官僚经济仍十分强大，传统的文化观念仍在左右着人们的价值取向。而国民党的一党专政和蒋介石的个人独裁的集权统治，虽打着资产阶级民主的旗号，炮制宪法，实质是在维护封建地主、官僚买办和大资产阶级的利益，限制和剥夺人民的各项权利。行政法院仅有一个设在中央，只有二十多人，一年只办几十件案子，且基本上都是“原告之诉驳回”。

(三)中华人民共和国社会主义行政法的历史发展

中华人民共和国社会主义行政法，经历了一个曲折发展的过程，其大致可以划分为以下四个不同的发展阶段:

1.第一阶段1949～1957年，是中国社会主义行政法的初创时期。1949年10月中华人民共和国的成立为行政法的产生创造了前提。在1954年以前的几年间，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》这部宪法性文件，国家机关即制定了一系列的国家行政管理方面的法律、法规和规章。到了1954年9月第一部宪法颁布后，行政管理方面的立法有了更快的发展，在1954～1957年的四年间，所颁布的重要的行政管理方面的法律、法规共达500余种。

2.第二阶段1957～1978年，是中国社会主义行政法停滞和遭受严重破坏的时期。这一时期，由于国家政治生活极不正常，政治运动频繁发生，法律虚无主义盛行，社会主义民主与法制惨遭破坏，行政法失去了得以继续健康、快速发展的社会条件。特别是在1966～1976年“文化大革命”期间，社会主义行政法制更是惨遭践踏。

3.第三阶段1978～1989年，是中国社会主义行政法的复苏或重新起步时期。1978年12月召开的党的十一届三中全会，决定把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，把加强社会主义民主和法制建设提到了重要的议事日程，从而为我国行政法的复苏和行政法学研究的恢复与发展提供了条件和保证。1982年宪法的颁布，更加有力地推动了我国的民主法制建设，从而使我国行政法和行政法学研究走上了全面、健康发展的道路。这一时期，在行政法制建设方面，不但制定了大量的涉及国家行政管理方方面面的行政法律规范，而且在不少法律、法规中规定了行政复议和行政诉讼救济制度，为行政诉讼法的制定创造了必要的条件。

4.第四阶段1990年至现在，是行政法的全面发展和日益成熟时期。1989年《行政诉讼法》的通过，是行政法制建设取得的重大成就，也是中国社会主义行政法开始进入全面发展和趋向成熟的基本标志。进入20世纪90年代，为适应社会主义市场经济及民主法制建设的客观需要，我国又相继制定了《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一批重要的法律、法规，初步建立起了适合我国国情的行政法律体系。⁽⁸⁾