行政收费法律规制的阙如

三、问题的背后:行政收费法律规制的阙如

财产权对实现个人自由、个人发展及维持尊严具有重要作用，因为“财产既是个人谋生并改善生存条件的手段，也是他免于压迫和奴役的基本保障”。⁽¹⁴⁾正因如此，现代的法治国家都规定了完整的财产权保护制度。我国宪法和法律也历来重视对公民财产权的保护，2004年的《宪法》修正案第22条和第24条明确规定“公民合法的私有财产不受侵犯”，“国家尊重和保障人权”。《立法法》第8条明确列举了立法保留的事项，其中包括了“非国有财产的征收”和“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。该法第9、10条规定以上事项尚未制定成法律的，只有在全国人大及其常委会作出明确的授权决定的情况下，才可以由国务院通过制定行政法规的方式予以规定。国务院不能将该项权力转授给其他机关。也就是说涉及对公民财产权的行政收费制度只能制定成法律或者行政法规。行政收费是国家向公民征收财产的重要方式之一，由于种种原因我们无法获知政府每年的行政收费总额，但有数据显示全国工商管理机关每年的工商管理费收入大约200亿元;养路费收入在1000亿元左右，由此推断，我国的各项行政收费的总额之巨大绝不亚于同期的财税收入⁽¹⁵⁾。换而言之，国家每年除征收各类税外，还要从社会获取数目庞大到足以和每年的税收收入相当的行政收费。

遗憾的是，这种对公民财产权影响重大的行政收费活动绝大多数没有法律和行政法规依据。在行政法领域，由于出台统一的行政法典存在相当大的困难，所以制定法国家往往通过将同一类行政行为制定成专门的法律，以单行的部门行政法律对该类行政行为在本部门的实施进行有针对性的具体规定。而行政机关在执法过程中可以制定相应的实施办法将法律的规定细化以便使其更有可执行性，但这些办法必须遵守专门的行政法律和部门行政法律所规定的基本原则、主体权限、行为程序，监督救济制度等内容。比如行政处罚领域，我国专门制定的统一的《行政处罚法》，同时在有关税收管理中制定了《税收征收管理法》以及《个人所得税法》等部门行政法律，其中对有关税收行政管理过程中的行政处罚行为进行专门的规定。为了有效地贯彻和实施上述法律，行政机关制定了有关税收的一些行政法规和规章以及一些其他规范性文件。

我国的行政收费行为数量众多，涉及的领域相当宽泛，理应通过上述立法模式进行调整，而现实是我们目前行政收费的合法性程度相当低。至今尚未出台专门的《行政收费法》对行政收费的基本问题作出规定，在部门行政法中只有少数几部法律如《水法》、《矿产资源法》、《环境保护法》对行政收费只作了原则性规定，如《矿产资源法》第5条规定“国家对矿产资源进行有偿开采，开采矿产资源按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。少数法规对行政收费作了较为具体的规定，如国务院发布的《长江干线航道养护费征收办法》、《征收教育费附加的暂行规定》，也有一些行政收费由部门规章和地方政府规章进行了规定。如养路费征收的依据是国务院四部委制定的《公路养路费征收管理规定》和各地政府出台的有关养路费征收的地方政府规章。个体工商户管理费的依据是1983年国家工商总局、财政部发布的《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》。机场建设费征收依据的是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》等。而大部分的行政收费是由没有法规和规章制定权的地方权力机关和行政机关的其他规范性文件规定的，这些规范性文件究竟有多少难以统计。⁽¹⁶⁾而仅有的几种有行政法规依据的行政收费，其依据的行政法规也是在多年前的计划经济体制下出台的，根本没有全国人大及其常委会的授权。

由于行政收费法律依据的缺失，行政权力的行使缺乏应有的法律制约，权力的滥用和专断自然在所难免。许多的行政收费依据不公开、不透名，而且很多是内部的文件和规定，甚至是已经作废的内部规定。⁽¹⁷⁾行政收费的设定权混乱，征收主体各自为政“一事多征”等乱收费现象严重。行政机关收费权的运用缺乏有效的程序约束具有极不稳定性和主观随意性。⁽¹⁸⁾缺乏规范性文件的评估机制，也没有行政公开，收费听证等制约机制。尽管目前存在着收费许可、票据统一管理等制度，但是效果并不明显，形成了有人所说的“三难”，即管理难、抵制难、清理难。⁽¹⁹⁾种种有关行政收费的制度性缺陷急切需要通过健全和完善我国的行政收费法治加以解决。