行政确认的法律意义

本章通过对行政确认的概念与特征、行政确认的内容、行政确认与相关法律概念的辨析、行政确认的形式与分类、几种行政确认行为的分析，以及行政确认的法律意义等的学习，要求掌握行政确认的概念与特征、行政确认的内容以及行政确认的形式与分类，学会运用行政确认基本概念，区分行政确认与其他行为，并运用该原理处理实际中的行政确认问题。

一、行政确认的概念与特征

行政确认，是指行政主体证明和确定特定既存事实和法律关系的具体行政行为。[1]行政确认具有如下特征。

（一）行政确认是具体行政行为

行政确认是由行政主体依职权作出的、针对特定对象的并有法律约束力的行为，因而是行政行为而非事实行为等非行政行为，是具体行政行为而非抽象行政行为。

（二）行政确认是非处分性行政行为

行政确认虽会导致人身关系或财产关系的产生、变更和消灭，但它与行政处罚、行政给付不同的是不具有直接的处分性，即不会直接产生相对人既有权利与义务的增加或减少。[2]

（三）行政确认是羁束性行政行为

行政确认是针对特定事实或法律关系存在与否的判定，行政主体对此没有裁量的余地，只能根据实际情况作出要么肯定要么否定的判断。因此，就此而言，行政确认是一种羁束性行政行为。

（四）行政确认是可诉性行政行为

行政确认虽然既确认行政关系，又确认大量的民事关系，但行政确认本身是个行政行为。如果利害关系人对行政确认不服，可以诉诸行政复议与行政诉讼救济，法律另有特别规定的除外。

二、行政确认的内容

行政确认的内容，也即行政确认的对象，包括事实和法律关系两个方面。

（一）事实

作为行政确认对象的事实，并不是纯粹的客观事实，而是法律事实。之所以这样说，其一，作为行政确认对象的事实是需要借助证据来证明的事实，而证据本身就蕴含着法律评价；其二，作为行政确认对象的事实，往往是以法律规范作为前提的，离开了法律规范也就无所谓事实，例如，法律上的因果关系事实就不能等同于自然界的因果关系，其认定很大程度上受到规范目的的影响；其三，这些事实的确认与否，与行政相对人的法律地位或权利义务密切相关，因而是一种特定的法律事实。

公民出生年龄和学历等的证明、婚姻状况和死亡等的登记以及医疗事故和产品质量等的鉴定，均涉及这类事实内容。

（二）法律关系

这里的法律关系，是与行政相对人法律地位或利益密切相关的权利义务关系。需要注意的是，这些法律关系并非行政确认行为所创设的，而是在行政确认之前就本已存在的法律关系，行政确认不过是对这一法律关系存在状态的确认而已。因此，不同于产生、改变和消灭一定法律关系的形成性行政行为。

就我国的情况看，根据有关法律、法规和规章的规定，涉及这类法律关系确认的行政确认主要有以下几个方面。

1．个人资格与资质的确认。例如，选民登记，身份、学历和收养关系等的证明，驾驶证、职业资格证等的颁发等。

2．不动产所有权的确认。例如，土地所有权、林地所有权、房屋所有权等的确认。

3．不动产使用权的确认。例如，土地使用权、自然资源使用权等的确认。

4．责任确认。如交通警察对交通责任事故的认定。

三、行政确认与相关概念辨析

（一）行政确认与行政确权

行政确权，一般是指行政机关针对行政相对人之间发生的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源以及非自然资源之财物的所有权或使用权纠纷，居中作出裁决的行为。显然，这是一种针对民事权属争议由行政机关依职权以中立的立场来加以解决的行政裁决行为。与行政确认相比，尽管两者都是具体行政行为，尽管行政确权通常也是以对权属的确认为前提的，但是，两者有明显的区别，主要体现为以下几个方面。

1．行政确权的直接目的在于解决权属纠纷，属于行政裁决行为，而行政确认是一种行政裁决以外的独立的行政行为；

2．行政确权针对的主体是存在利益冲突的两方以上的行政相对人，而行政确认常常是单一的行政相对人；

3．行政确权必然是纠纷的一方或双方行政相对人提起，而行政确认既可能是由行政相对人申请引起，也可能是行政主体依职权主动进行；

4．行政确权的对象是民事纠纷，而行政确认的对象是既存的事实与法律关系，而且这些事实或法律关系可以是民事上的，也可以是行政上的，甚至是宪政上的。

需要指出的是，政府向行政相对人颁发自然资源等的权属证书的行为属于典型的行政确认行为。

（二）行政确认与行政许可

从理论上看，行政确认与行政许可本是两种有明显区别的具体行政行为类型：

1．行政许可是一种行政赋权行为，而行政确认是对一定事实或法律关系的行政证明和确定；

2．行政许可以普遍禁止为前提，而行政确认则没有这一前提要求；

3．行政许可的内容是直接赋予行政相对人从事某种活动的权利或资格，行政确认并没有直接赋权的法律效果。

但是，在某些领域或问题上，两者极易混淆。例如，《行政许可法》第12条第（三）项就将“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”纳入了可以设立行政许可事项的范围，从而误将确认行政相对人资格和资质的这类行政确认行为置入了行政许可的范围。

为什么出现这样的情况呢？以上述立法为例，根本原因在于这类行政确认行为一旦被作出，往往就伴随着允许行政相对人从事某种活动的法律效果，从而给人一种这些法律效果就是该具体行政行为所直接产生的，或者说是该具体行政行为赋予了行政相对人从事一定活动的权利的错觉。例如，某人一旦获得公安机关交通管理部门颁发的驾驶执照，似乎就意味着他（她）被获准驾驶一定类型的机动车辆。其实，这类行政确认行为所带来的赋权效果并非确认行为本身所直接产生的，而是以确认行为为前提，根据有关法律规定产生的。例如，前述驾驶证的颁发，是发证机关对行政相对人具备驾驶机动车辆的身体条件与驾驶能力等的确认，并没有为行政相对人创设新的权利。许可其驾驶机动车辆并非行政行为直接产生的法律效果，而是来自《道路交通安全法》“驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证。申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证”（第19条）的规定。

（三）行政确认与行政事实行为

行政确认与行政事实行为是两种容易重叠的行为类型，不仅两者都是由行政主体依职权作出的，而且，两者都涉及对一些事实问题的鉴别。例如，有学者就认为医疗事故鉴定、交通事故认定、抚恤性质和等级的鉴定、计量鉴定等行政鉴定是纯粹的技术鉴定，可纳入行政事实行为；[3]也有学者将这类行政鉴定明确归入行政确认范围。[4]

就以上问题，如何在两者之间作出区分呢？这里关键在于如何界定行政事实行为。行政事实行为本是一个没有取得共识的行为类型，[5]与行政行为的混同多半出于学者们对事实行为界定的不同。

一般说来，行政事实行为与作为行政行为之一种的行政确认的主要区别在于：行政事实行为产生事实效果而不产生法律效果，而行政确认是具有法律效果的行政行为。

这里需要将“法律效果”的含义作一个交代。我国法学界对法律效果作了比较狭隘的界定，仅将能够引起主体间法律上权利义务关系产生、变更或消灭的现象称为有法律效果，以至于留下了行政确认是否是行政行为的争议。在大陆法系国家对此则有更为广泛的界定，德国著名行政法学者毛雷尔教授就非常明确地指出“法律效果表现为法律权利或者义务的设定、变更、解除或者具有法律约束力的确认”[6]，从而将有法律约束力的确认行为也囊括进来。显然，将具有法律约束力的确认纳入法律效果的范围更为可取。因为，具有法律约束力的确认，对当事人之间的法律关系或法律事实作了具有法律权威性的证明与确定，当事人的行为因此受其约束，权利义务关系因此被其限定，就对当事人权益的影响而言，与产生、变更和消灭一定的权利义务关系的法律效果并没有什么根本的不同。

因此，行政确认作为对行政相对人有法律上约束力的确认行为，就是具有法律效果的行政行为，而非行政事实行为。一些行政事实行为可能会对行政相对人产生事实上的约束，如行政执行行为就是这样，但该事实行为本身并没有法律上的约束力，其法律上的约束力只能是来自作为执行根据的行政行为。

一、行政确认的主要形式

行政确认常常以多种形式表现出来，一般认为有确定、认定（认证）、证明、登记、鉴证和鉴定等主要形式。[7]下面分述之。

（一）确定

确定，是指行政主体对行政相对人的特定财产权利依法加以确认。例如，颁发房屋所有权证、土地使用权证、宅基地使用权证等均属之。

（二）认定

认定（认证），是指行政主体依法对行政相对人的权利义务、特定行为或特定事项等审查后，根据事实与法律对其效力、责任、性质和质量等所给予的确认。例如，对交通事故的认定[8]、对解除合同行为的确认、对企业性质的判定、对产品质量的认证以及医疗事故技术鉴定等均属之。

（三）证明

证明，是指行政主体向行政相对人所提供的能够表明行政相对人身份情况或财产来源等的有法律约束力的证明文书。例如，学历或学位证明、居民身份证明、收养关系证明、货物原产地证明等。中国的公证原是一种专门的行政证明，现在公证机关体制改革后就不属行政证明了。

（四）登记

登记，是指行政主体应行政相对人的申请，依法将行政相对人的特定情况或特定事项等记录于专门的登记簿册，从而具有正式确认效力的行为。例如，选民资格登记、户籍登记、房屋产权登记、工商登记、税务登记等均属之。

（五）鉴证

鉴证，是指行政主体对某种法律关系、进入流通的某种物品等审查后，确认其效力和合法性的行政行为。例如，工商行政管理机关对合同效力的鉴证、选举委员会对选举结果是否有效的确定、文化行政主管部门对音像书籍等文化产品是否存在违法内容的确认等均属之。

（六）鉴定

鉴定，是指由法律特别指定的行政主体，运用专门知识和技能对案件的专门性问题进行鉴别和判断的具体行政行为。[9]其特点在于：（1）鉴定主体是法律特别设定的行政主体，而非一般主体；（2）鉴定的内容是一些客观存在的物质现象与本质，而不是相对人的法律行为和法律地位；（3）鉴定手段具有很强的专业性。例如，伤残等级鉴定、职业病鉴定、产品质量鉴定以及火灾原因鉴定等均属之。

二、行政确认的基本分类

行政确认可以根据不同标准作出不同的分类。常见的分类有以下几种。[10]

（一）依申请确认和依职权确认

这是根据行政确认是应行政相对人申请还是行政主体依职权主动进行为标准所作的分类。依申请进行的行政确认多半是与行政相对人自身权益密切相关的事项，如房屋产权证书的办理、土地权属的确认、医疗事故鉴定等；依职权进行的行政确认涉及的主要是与公共利益密切相关的事项，如饮食行业卫生合格证明、企业或工程等排污鉴定等。总的说来，绝大多数行政确认是依申请的行政确认。

（二）身份确认、能力确认、权利确认、法律关系确认和法律事实确认

这是根据行政确认的内容不同所作的分类。对行政相对人身份的确认，如居民身份证明、结婚证明、企业性质判定等；对能力的行政确认，如学历证明、学位证明、资格证明、资质证明等；对权利的行政确认，如对选举权、不动产的登记等；对法律关系的行政确认，包括亲子关系证明、收养关系证明、产权确认等；对法律事实的行政确认，常见的有出生、生存、死亡的证明，产品质量鉴定，计量器具检定等。

（三）各专业领域的确认

众多行政专业领域都存在行政确认，下面对行政确认现象比较集中的几个行政专业领域作列举性描述。

1．公安行政确认。主要有交通事故认定，居民身份证明，出生、死亡和迁移的登记与证明，暂住和户口变更登记，以及机动车辆的转移和注销登记等。

2．司法行政确认。包括对身份、经历、出生、婚姻状况、生存、死亡等证明行为。

3．劳动行政确认。主要有企业员工伤亡事故责任认定，工伤认定，劳动能力伤残等级鉴定，锅炉压力容器事故责任认定，特别重大事故认定，劳动合同无效确认等。

4．卫生行政确认。主要包括医疗事故技术鉴定，职业病鉴定，医师资格确认，护士执业资格确认，食品卫生确认，新药及进口药品认定等。

5．民政行政确认。主要包括军人、民兵、民工、国家机关工作人员以及人民警察等的伤残性质与伤残等级的认定与评定，见义勇为伤残评定，见义勇为行为确认，内地居民婚姻登记，中国公民（不含华侨、港澳台居民）收养登记，烈士纪念建筑等级确认等。

6．经济行政确认。主要包括产品标准化认证，计量器具检定，产品质量认证，商标与专利权的审定，著作权的确认，动植物检疫，自然资源所有权与使用权的确认，合同效力解除的确认等。

7．教育行政确认。主要包括办学权的确认，学历与学位证明，学籍与学生社团登记，留学合同鉴证，科研成果鉴定等。

三、几种确认行为分析

（一）交通事故认定

交通事故认定，是指由公安交通管理部门针对交通事故的基本事实、成因和当事人的责任依法所作的具有法律约束力的行政确认。

交通事故认定的性质问题，是一个至今没有达成共识的问题。就此，主要存在两种不同的观点。

一是认为交通事故认定属于行政行为中的行政确认行为。理由是：（1）交通事故认定的主体是作为行政机关的公安机关；（2）交通事故认定的内容是确认交通事故责任人、有无违章行为、违章行为与违章结果之间的因果关系、有无责任和责任大小；（3）公安机关交通事故认定的权力来源于国务院的行政法规的授权，而且交通事故认定本身虽不直接确定事故各方当事人的权利义务，但其是交通事故损害赔偿和刑事责任的直接依据；[11]（4）交通事故具备具体行政行为同样的效力，即具有具体行政行为同样的公定力、确定力、约束力和执行力。

二是认为交通事故认定是对事实的鉴定，属于行政事实行为。理由是：交通事故认定是一种鉴定行为，而鉴定属于事实行为，不直接产生法律效果。交通事故认定中的所谓“责任”，只是一种因果责任，并非法律责任之义。“交通事故责任的本质就是交通事故中行为人的违章行为与事故发生之间是否存在事实因果关系以及因果关系的大小的一种表达形式，其本身并不是法律责任，而是追究法律责任的事实根据之一，只是侵权行为责任成立的其中一个条件。”[12]

两种观点争议的焦点在于：对交通事故认定之“认定”与“责任”作何理解。第一种观点将“认定”等同于行政“确认”，将“责任”等同于“法律责任”；第二种观点将“认定”等同于“鉴定”，将“责任”等同于“事实因果关系”。

两种观点都有一定的理由，也存在明显的不足。第一种观点看到了交通事故认定与行政确认行为之间的相同之处，但对“责任”本身的“法律责任”定性缺乏有说服力的论证；第二种观点提出了富有新意的将交通事故认定之“责任”等同于“事实因果关系”的观点，但明显忽视了该“责任”认定时的法律依据性和所蕴含的法律上的负面评价性。

我们认为，交通事故认定本身，既是一个鉴别事实的过程，又是一个适用法律的过程。准确地说，是在事实鉴别基础上适用法律作出结论的过程。这一过程可以从《道路交通安全法》的第73条看出。[13]同时，交通事故认定的“责任”并不是“事实因果关系”，而是一种过错法律责任。交通事故认定，就是对这一过错法律责任在事故当事人之间进行的归结或确认。这一点在《道路交通安全法》第76条中有着明确反映。因此，从行政法理分析，交通事故认定应该定性为行政确认。

那么，现行立法和司法解释对交通事故认定是如何看待的呢？

首先，《道路交通安全法》及国务院制定的《道路交通安全法实施条例》，并没有对交通事故认定行为性质给出明确的界定。值得一提的是，《道路交通安全法》第73条第一句话极易引起误解。该句原文为：“……及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”，似乎该法将“交通事故认定”定性为类似于鉴定结论的证据。其实不然，因为该句指的是“交通事故认定书”，而非交通事故认定行为，也就是说是以其内容来证明待证事实的“书证”。书证自然包括有权国家机关作出的法律文书了，而且按照最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第63条规定，其证明效力优于其他书证。

其次，《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发〔1992〕39号）第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残等级评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”这一司法解释显然存在两个问题：一是将交通事故认定行为混同于交通事故认定书，前者作为一种行为不属于证据形式，只有后者才可以成为书证；二是交通事故认定书能在民事赔偿案件中作为民事侵权证据使用，并不能否定其之前是公安交通管理部门行使行政职权行为结果的性质。在法律没有明示或默示排除行政相对人诉权的情况下，司法解释直接否定行政相对人的诉权是不妥的。当然，我们也注意到由于交通事故现场存续的短暂性和审查时的专业性要求，法院的事后审查存在一定困难，但这些并不能成为否定相对人诉权的充足理由。

最后，公安部制定发布的《道路交通事故处理程序规定》第51条规定：“当事人对道路交通事故认定有异议的，可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。”这一规定赋予行政相对人行政复核申请权，虽然不是根据行政复议制定的，但却与行政复议有异曲同工之效，是可取的。当然，如果直接承认交通事故认定是行政确认行为，就可以直接根据《行政复议法》申请行政复议了，既可以使行政相对人复议权得到更充分的保护，又可以省却规章对此的规定，岂不是更好？

（二）医疗事故技术鉴定

医疗事故技术鉴定，是指由法律法规授权的医学会负责组织进行的，针对医疗事故中涉及的医疗过失行为、医疗过失行为与人身损害后果之间因果关系、医疗事故等级以及医疗过失行为在医疗事故损害后果中的责任程度等所作的技术权威性确认。

这一界定包含三层含义。

其一，医疗事故技术鉴定不属于行政确认行为；

其二，医疗事故技术鉴定不是纯粹的技术鉴定行为；

其三，所谓技术权威性确认，是指该行为是由医疗技术权威组织对与医疗事故有关的事实问题和法律关系问题从技术角度所作的权威性确认，基本上可以等同于证据法上的技术鉴定行为。

之所以将医疗事故技术鉴定定性为“技术权威性确认”行为，主要理由有以下三点。

一是进行医疗事故技术鉴定的组织并非行政主体，而是凭借其技术权威开展工作。

二是医疗事故技术鉴定中涉及事实问题鉴别和法律问题认定，因而不是纯粹的技术鉴定工作，因而将其定位为“确认”可能更为准确。

三是虽然该行为既涉及事实问题也涉及法律问题，但它主要还是一项借助鉴定组织的医疗技术知识与经验对事实问题作出技术权威性鉴别的工作，因此将其纳入关于事实鉴别的技术鉴定行为而非法律行为更妥。

为了保障鉴定的可靠性，对于初次鉴定不服的，《医疗事故处理条例》第22条规定：“当事人对首次医疗事故技术鉴定结论不服的，可以自收到首次鉴定结论之日起15日内向医疗机构所在地卫生行政部门提出再次鉴定的申请。”

（三）公证

《中华人民共和国公证法》第2条对公证的含义作了如下界定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”

在公证法颁布实施之前对公证行为的性质就存在争议，根据上述规定，我们仍然难以得出公证行为是否是行政行为、司法行为或民事行为的结论。由此可见，公证法在界定公证行为时回避了对其定性。

如何确定我国公证行为的性质呢？我国公证制度本是个舶来品，不妨先与其他国家或地区做法作一比较。从世界范围看，公证行为主要分为大陆法系模式（又称拉丁公证模式）、英美法系模式以及混合模式。就大陆法系模式而言，这些国家将公证制度视为一种“准司法制度”，以预防民事纠纷和避免社会矛盾为目的。在法国，公证人是由共和国总统任命的国家官吏，其报酬以国家规定的薪金标准给付。司法部在全国设立了最高公证委员会，省一级设立公证会。全国公证工作由最高公证委员会统一领导。公证人由司法部长任命，并实行终身制，由公证人建立的公证事务所统一受理公证事务。在德国，公证机关与审判机关紧密相连，公证人从属于审判机关，依附于法院，公证人与法官都可以办理公证事务。原则上法律规定由公证人统一行使公证权，但在某些地方公证事务则由法官办理，公证人无权参与公证。就英美法系模式而言，这些国家由于奉行私权自治，寄望于对各种纠纷的“事后司法救济”，对以预防为目的的公证制度并不是十分重视。基本上没有专职的公证人员，许多国家是由律师兼做公证工作，而且公证本身只限于“形式证明”，并不关心内容的真实性。在英国，公证人属于国家公职人员，但公证事务的职权并不专属于公证人。根据契约与文书性质的不同，审判机关和行政机关也行使一定的公证职权。公证人常常把自己的活动和律师的活动结合在一起。在美国，公证人要经过严格考试，及格后，由州长负责任命；但是，这些公证人都是个体私人营业者，不属于国家公职人员，而且公证人还可以由律师或其他职业者担任。[14]就混合模式而言，就是承认公私两种公证主体的同时存在。最典型的莫过于俄罗斯，2001年修正的《俄罗斯联邦公证立法纲要》第1条明确规定：“在俄罗斯联邦公证制度旨在依照俄罗斯联邦宪法、作为俄罗斯联邦的组成部分的共和国的宪法、本纲要通过公证人以俄罗斯联邦名义实施立法规定的公证行为以保护公民、法人的权利和合法利益。在俄罗斯联邦公证行为由在国家公证事务所工作的或从事私人执业的公证人依照本纲要实施。俄罗斯联邦司法部对国家公证事务所和从事私人执业的公证人事务所进行登记。在没有公证人的居民点公证行为由被授权实施该行为的国家执行权力机关的负责人实施。被授权实施该行为的俄罗斯联邦领事机构的负责人在其他国家以俄罗斯联邦名义实施公证行为。公证活动不是经营活动也不得追求营利目的。”[15]

比较我国《公证法》所规定的公证制度，与大陆法系模式的法国最为接近。从组织制度看，我国公证机构由司法行政机构设立，公证员通过司法考试后由司法部统一任命，设立接受司法行政部门监督指导的全国与地方公证协会作为公证行业的自律性组织，这与法国的做法基本一致。从公证行为的内容看，我国公证是一种侧重内容真实性的实质公证，而非英美法系模式的形式证明。从公证行为法律地位看，其一，我国《公证法》第36条规定：“经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书，应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻该项公证的除外。”这就意味着此时的公证行为相当于认定证据的司法行为。其二，我国《公证法》第37条第1款规定：“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”显然，此时的公证行为就相当于已经生效的具有执行内容的民事司法裁判行为。其三，我国《公证法》第40条规定：“当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。”这就排除了我国公证行为的行政救济途径。

从以上比较可以看出，我国的公证制度与大陆法系模式的法国基本一致。因此，我国的公证行为既非司法行为也非行政行为，将其定性为与大陆法系模式相同的“准司法行为”或许是较为妥当的。

一、行政确认的法律意义概述

在德国行政法学中，行政确认行为是与命令性行政行为和权利形成性行政行为并列的三大行政行为之一，[16]足见行政确认行为在行政法上的重要地位。

在我国行政领域中，行政确认已是一种几乎覆盖所有行政领域的行政行为类型，我国行政已从过去的命令性行政越来越多地走向形成性行政与确认性行政。为什么会出现这样的状况呢？恐怕既有行政观念的深刻转变的根源，也有确认性行政自身有其重要法律意义的原因。

20世纪80年代以后，我国开始从计划经济逐步转向有计划的商品经济，进而转向市场经济，与计划经济相伴随的命令性行政的绝对地位开始动摇，以给付行政为核心的权利形成性行政与以确认特定法律关系和法律事实为主要内容的确认性行政开始走上历史舞台。除了经济转轨推动行政的转型外，行政民主与行政法治观念也是推动行政转型的重要力量。行政民主，就意味着行政应该更多地尊重行政相对人的主体地位；行政法治，就意味着行政主体与行政相对人在行政上的法律地位平等，从而预示着简单的命令支配性行政模式难以适应新形势的需要，必须大力发展其他类型的行政。这就给确认性行政走上当代行政的舞台提供了契机。

当然，确认性行政之所以能够得到较大的发展和受到越来越多的关注，除了前述历史机缘巧合外，还与确认性行政自身所具有的重要意义或作用密切相关。

二、行政确认的法律意义

一般来说，行政确认具有以下重要的法律意义。[17]

第一，为行政机关和司法机关进行有关处理活动提供法律事实与法律关系上的前提。行政行为与司法行为都必须建立在事实清楚和法律关系明确的基础上，行政确认行为为此提供了重要的前提。一方面借助行政确认机关的专业知识与技能，通过行政确认行为为行政机关和司法机关后续处理行为提供权威性前提；另一方面也省却了后续处理机关对此的认定活动，提高了后续处理行为的效率。例如，道路交通事故认定，就为交通事故损害赔偿、交通事故行政责任和司法责任的追究提供了前提，该交通事故认定书也被法定为这些处理行为的证据。

第二，通过确认相对人的权益，有利于行政相对人充分利用自己的合法权益和其他人尊重行政相对人的合法权益。通过行政确认，行政相对人进一步明确了自己权益之所在，从而可以充满信心和积极主动地去行使自己的权利；同时，其他人也知悉了自己的义务之所在，就有可能主动履行自己的义务和尊重他人的权益。

第三，有利于预防和解决各种纠纷，维护社会秩序的稳定，降低社会运行的成本。在法律关系或法律事实不明的情况下，最容易引起和发生各种矛盾与纠纷。一旦通过行政确认机关作出具有法律约束力的权威性确认，很多可能会发生的矛盾与纠纷就会因为纠纷之源的清除而消弭于无形；很多已经发生的矛盾和纠纷，就会因为冲突之焦点已经廓清而偃旗息鼓，从而有利于维护社会秩序的稳定，降低因社会矛盾和纠纷所增加的社会运行成本。

1．行政确认有如下特征：（　　）。

A．不能引起法律效果的行为　　B．没有法律约束力的行为

C．非处分性行为　　　　　　　D．具体行政行为

2．可以成为行政确认内容的是：（　　）。

A．法律事实　　B．法律行为　　C．法律关系　　D．法律事件

3．行政确认与行政确权的主要区别在于：（　　）。

A．两者目的不同

B．行政确权的对象是民事纠纷，行政确认的对象更为广泛

C．行政确权是依申请的行政行为，而行政确认则不一定

D．行政确权面对的是利益冲突的两方以上的行政相对人，而行政确认面对的经常是单一的行政相对人

4．行政确认与行政许可的关系：（　　）。

A．行政确认并不必然意味着许可

B．虽然有些情况下行政确认意味着许可，但此时的许可不是行政确认的直接法律后果，而是基于法律的规定

C．行政许可往往是以确认作为前提的

D．行政确认有时和行政许可是等同的

5．行政确认与行政事实行为的异同是：（　　）。

A．行政确认行为有法律约束力，而行政事实行为没有

B．行政确认行为是行政行为，而行政事实行为不是

C．行政事实行为对相对人有事实上的效果，行政确认行为则没有

D．两者均是非处分性行为

6．属于行政确认的主要形式有：（　　）。

A．认定　　B．证明　　C．鉴定　　D．鉴证

7．依行政确认的内容不同，行政确认可以分为：（　　）。

A．身份行政确认　　　　B．能力行政确认

C．法律事实行政确认　　D．法律关系行政确认

8．属于能力行政确认的是：（　　）。

A．学历证明　　B．出生证明　　C．资格证明　　D．资质证明

9．下列关于交通事故认定说法正确的是：（　　）。

A．交通事故认定仅仅是一种实事鉴定

B．交通事故认定是行政事实行为

C．交通事故认定涉及事实的认定，更涉及事故当事人法律责任的认定

D．交通事故认定属于行政确认

10．行政确认的法律意义在于：（　　）。

A．为行政机关和司法机关进行有关处理活动提供法律事实与法律关系上的前提

B．通过确认相对人的权益，有利于行政相对人充分利用自己的合法权益和其他人尊重行政相对人的合法权益

C．有利于预防和解决各种纠纷，维护社会秩序的稳定，降低社会运行的成本

D．没有法律上的意义，只有事实上的作用

[1]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第270页。

[2]德国学者根据行政行为的内容不同，将行政行为分为形成性行政行为和确认性行政行为。其形成性行政行为就是一种能够导致法律关系建立、改变和消灭的行政行为，因而是一种对相对人权利义务关系带来变化的处分性行为，与此相对的确认性行政行为则相当于我们所说的非处分性行政行为。参见［德］汉斯·J．沃尔夫等：《行政法》（第二卷），高家伟译，法律出版社2002年版，第42页。

[3]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第284页脚注。

[4]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第272页。

[5]翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第894页脚注。

[6]［德］毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第183页。

[7]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第188页。

[8]《道路交通安全法》中去掉了“责任”二字，称之为“交通事故认定”，大概是为了淡化其“责任”认定的性质，但其内容并未因此而改变。

[9]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第272页。

[10]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第285页。

[11]李欣：《也论道路交通事故认定的可诉性》，《法律适用》2003年第11期。该文观点具有一定的代表性。

[12]刘东根：《论道路交通事故认定的性质》，《中国司法鉴定》2003年第1期。

[13]《道路交通安全法》第73条：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”

[14]叶青等主编：《中国公证制度研究》，上海社会科学院出版社2004年版，第19—23页。

[15]张建文译：《俄罗斯联邦公证立法纲要》，北大法律信息网，http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=art＆gid=335567570．

[16]［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第207页。

[17]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第232页。