公共利益法律规制的比较研究

第二章　公共利益法律规制的比较研究

作为对公民财产权加以限制的条件，公共利益是各国法律面对的一个共同问题，成为公权力与私权利的重要联结点之一。以公共利益为由对公民财产权加以限制的主要方式是征收与征用。为有效保障公民私有财产权不受公权力的肆意侵犯，许多国家不仅在宪法中对公共利益作出明确规定，还通过民事法律和专门的征收征用法律、法规作出相应规定。

由于历史、文化、政治、经济等方面的差别，公共利益在各国有许多不同的称谓。从各国宪法和法律的规定来看，与我国情况类似，关于“公共利益”的用词也不尽相同，如公共使用、公共需要、公共福祉等，但强调对私人财产的征收、征用必须基于“公用”、“公益”目的是一致的。

美国宪法修正案第5条“充公条款”规定，国家取得私有财产的条件是公共使用（public use）。在立宪初期，立法的倾向是严格设置剥夺私人财产权的条件，并且尽可能使之具体化，增强可操作性。因此在立法技术上采用了含义较为狭窄的用语。用“使用”这个词语代替“目的”、“利益”、“合理”、“福祉”或其他类似的词语，就是为了确定更加狭义、更加客观的标准来判断征收的合法性。^[1]但在工业革命开始后，美国法院在实际运用这一宪法条文时，为了使政府免予受到只有是为了公共使用才能受用私人财产的限制，而将“公共使用”的含义不断进行扩张解释。这样，宪法原文中的“public use”在实际使用中就被解释为“公共利益”（Public interest）、“公共目的”（Public purpose）、“公共需要”（Public need）、“公共福祉”（Public welfare）等。^[2]公共使用标准逐渐被公共目的标准所取代，特别是20世纪40年代以后的城市更新计划推行时期，美国法院基本放弃了严格的判断标准，大大放宽了对财产征收的审查。

德语中“公益”概念也存在多个类似用语，最常用的就是offentliches Interesse（公益）与Gemeinwolh（民众福祉）。对于二者的区别，有否定和肯定两种学说。否定说学者认为，将彼此相冲突的“公益”予以协调，并分别高低后所得到的一种“特别更高层次的利益”，方属“民众福祉”。Roman Schnur的观点则系以个人私益之追求是否能促成公益的目的为区分标准：倘为达成公共事务所欲成就的目的，个人必须放弃私益时，便涉及“民众福祉”；反之，二者若是并驾齐驱，则属“公益”的范畴。其实，关于“民众福祉”与“公益”的概念比较，常会因着重点不同而使得结果有所差异。故德国公法学者乌勒（Carl Hermann Ule）认为，其间的异同并不能一般概括的提出，仅能在个别法律中探讨。^[3]沃尔夫则认为，公共利益是行政机关追求的大众福祉与私人追求的与大众福祉有关的利益的区别所在，大众福祉并非专属行政机关。与大众福祉不同，公用性这一概念针对的是私人。尽管立法机关经常明确地规定“公共利益”、“公共福祉”、“大众福祉”，但是其概念及其所蕴涵的各种不同利益却没有得到明确。^[4]