我国台湾地区征收制度的公共利益规制

（三）我国台湾地区征收制度的公共利益规制

我国台湾地区宪法第15条规定：人民之财产权应予保障，惟财产权并非绝对之权利，一如其他之自由权利。第23条规定：国家未妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益之必要，得以法律予以限制。第143条规定：“……领土内之土地属于国民全体。人民依法取得之土地所有权，应受法律之保障与限制。私有土地应照价纳税，政府并得照价收买。”台湾地区的征收应系为“公用之所需”，征收的标的从宪法全文来看应为各种财产权而并非仅土地所有权。公用征收的目的是“公用”，征收标的应为各种财产权，而不限于财产权中的土地所有权一项。但在各种法律规定中，公用征收主要适用于土地征收。补偿虽未经宪法明文规定，但政府如能剥夺人民的财产权而无须补偿，则与保障人民财产权的基本精神不符，故而依台湾地区宪法，“征收人民财产应予以补偿，否则违宪。”

我国台湾地区没有统一的征收法典，有关征收的规定散见于土地法、平均地权条例、都市计划法、促进产业升级条例以及军事征用法等。征收的标的原则上仅限于土地，并不包括其他公私法上有财产权价值的权利。征收方式以行政处分的方式出现，迄今尚无直接的法律规定实施征收的事例。土地征收条例第3条规定：“‘国家’因公益需要，举办下列各项事业，得征收私有土地；征收之范围，应以其事业所必须者为限：（1）‘国防’事业，（2）交通事业，（3）公用事业，（4）水利事业，（5）公共卫生及环境保护事业，（6）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑，（7）教育、学术及文化事业，（8）社会福利事业，（9）国营事业，（10）其他依法得征收土地之事业”。土地法第208条规定：“国家因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围，应以其事业所必需者为限：一、国防设备。二、交通事业。三、公用事业。四、水利事业。五、公共卫生。六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈善事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。”从以上内容可以看出，我国台湾地区土地征收条例第3条与土地法第208条的规定大体相同。所以，诸如军用卫生器材库或竞马场等国防设备的设置；高速公路工程、铁路工程、邮局局舍及转运站的兴建等交通事业；自来水、电力、下水道设施等公用事业，水库的兴建及勘察水库所需的土地；学校的兴建；石油公司需要土地作为输油站安全隔离区等，均属基于公共利益而为的土地征收。^[100]

土地征收条例把“因公益需要”作为土地征收的原因，也是因为其重点在于“公共利益之需要”，所以，土地征收条例第3条所称的“事业”，应包括提供政府机关公益上的需要。另外，上述规定所称的“国营事业”，也是以增进公共利益为目的。至于土地征收能否基于“私营”公益性事业的需要，过去由于土地法第208条是以“因公共事业之需要”为土地征收的原因，所以，在解释上存在争议。土地征收条例第3条改为以“因公益需要”为要件，现行法中也不乏有“利于私人之公用征收”的例子。司法院判例认为，政府所办之报纸，非本条第九款所谓公共利益为目的之事业；^[101]建设竞马场如为国防设备所必需者，自系本条第一款所定之事业；^[102]私立中学因校款短绌，呈请征收土地，开辟菜场，借收租息，以裕经费，是其目的，显属图利，而非兴办公共事业，即无征收土地之必要，至所称建实在，亦系地方行政事宜，应由地方政府主持，非原告以私立学校之资格，所得借口兴办。^[103]

征收私人土地，给予相当补偿，是达成公共需要的一种手段，而征收土地的要件及程序，“宪法”并未规定，交由法律予以规范。土地征收条例第3条及都市计划法第48条虽就征收土地的目的及用途作出概括式规定，但并不是说符合上述用途的就可任意实施征收，仍应受相关规定的限制，例如土地征收条例第3条规定，“征收之范围，应以其事业所必须者为限”；第7条规定，“申请征收之土地遇有古迹，应于可能范围内避免之……”；土地法施行法第49条规定，“征收土地于不妨碍征收目的之范围内，应就损失最少之地方为之，并应尽量避免耕地”，这些规定所揭示的“比例原则”，不仅是决定是否征收的考量基准，同时也是实施征收应遵循的基本原则。

因此，有学者认为，我国台湾地区的征收制度，大体上仍停留在古典征收阶段。征收标的原则上仅限于土地，不包括其他有财产价值的权利；征收方式仍是行政处分，没有直接用法律规定实施征收的事例；征收内容是剥夺人民的土地所有权，并将其转交给政府或其他土地需用人。对土地或地上建筑物所有权的单纯限制，不认为是征收，一般也不给予补偿；就征收目的而言，国家兴办各种事业的公益需要、实施地区开发或更新、实施国家经济政策，都可以成为国家征收土地的事由。^[104]