法国征收制度的公共利益规制

（二）法国征收制度的公共利益规制

1.法国征收制度中公共利益概念的演进^[96]

法国1789年《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”这条规定包括三项内容：一是合法认定的公共需要的存在；二是公平补偿被征收人的损失；三是事先支付补偿。这三项内容构成了法国公用征收制度的原始框架，至今继续适用。但是，人权宣言没有规定公正的公用征收程序，全部公用征收程序由行政机关掌握。

最初的含义扩张是在拿破仑第一帝国时期。1804年法国民法典将公共需要一词扩张为“以公用为目的”。第545条规定：“任何人不得被强制出让其所有权。但因公用，且受公正并事前补偿时不在此限”，把公共需要一词扩张成为“公用”。莫里斯·奥里乌在其著作中指出，公共在其人为的附属中需要被构成并维持，这就产生了一种可观的管理，它的主要方法就是公用征收和公共工程理论。^[97]其特点在于：公用征收是行政主体行使公共权力时的一种特权；其标的限于不动产；为了保护私人财产，公用征收只能为了公共利益目的，按照法定程序和事先补偿的原则进行。正是基于这种公用征收和公共工程理论，19世纪时公用的观念和公产的建设不可分离。19世纪资本主义早期阶段，法国政府进行大量基础建设，特别是兴建铁路、公路、运河等，必须采用征收手段。公用征收只是作为构成公产的一种手段，而且只是在政府进行公共工程建设公产时才使用公用征收。

20世纪以后，公权力对于经济、社会生活的干预逐渐增加，公用征收成为行政机关采取经济行动和社会行动的一种手段。公共的目的不再受到公产、公共工程和公务观念的限制，发展成为公共利益的同义语。这一扩张的公用观念，反映在很多立法和判例中。法国法律对公用征收作出特别规定的情况很多。例如，征收矿泉以改善疗养站，征收成批或成片房屋以消除不卫生的居住，采用公用征收防止水污染。法国行政法院在受理越权之诉、审查公用目的是否合法时，对公用目的采取极广泛的解释。只要公用征收行为具有公共利益性质，就认为是合法的征收。如果行政机关不是为了公共利益目的进行公用征收，而是在公共利益的掩饰下满足其他行政上的利益或个人利益时，会被认定为不符合公用目的。如果公用征收在满足公共利益的同时也使某一特定私人得到利益，仍然符合公用目的。行政法院根据具体情况判断公用征收是否符合公用目的，不是根据公用征收本身考察是否符合公用目的。例如一个滨海地区的市政府征收土地建设跑马场，行政法院认为符合发展旅游事业和地区经济的公用目的。如果在农业地区，这种征收不会被认为符合公用目的。法国行政法院关于公用目的的解释的最新发展是，注意比较由于公用征收进行建设可能得到的利益，以及可能引起的损害，例如被征收人的损失、财政上的负担、环境污染等，然后决定公用征收行为是否符合公用目的，防止行政机关滥用公用征收程序。

尽管公共利益作为一项法律原则和一个法律术语具有模糊和不确定性，但将其确立为行政征用的前提是十分必要的。法国现行的公用征收制度规定在1977年的公用征收法典中，这个法典主要是1958年的法令和以后各次补充法规和法律的汇编。

2.公用征收中的公共利益程序规制^[98]

法国的公用征收，是指行政主体为了公共利益的目的按照法定的形式和事先公平补充的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。在公用征收的程序中必须有普通法院参加。同时，公用征收的目的是为了满足公共利益的需要，行政机关是公共利益的判断者，是否进行公用征收应由行政机关决定。基于以上考虑，法国的公用征收程序同时有行政机关和法院参加，以维持公用征收主体和私人之间利益的平衡。

公用征收的程序反映这个特点，分为两个阶段：即行政阶段和司法阶段。这两个阶段的具体内容以及如何组织，曾经有过多次调整，目前适用的公用征收程序是1958年改革后的程序。

（1）行政阶段。公用征收的行政阶段主要解决两个问题：一是审批公用征收的目的，二是确定可以转让的不动产。包含四个程序：事前调查；批准公用目的；具体位置的调查；可以转让决定。根据公用征收法典的规定，批准公用目的的行为最迟在事前调查结束后1年内决定。需要咨询最高行政法院意见后才能批准的公用目的，可以延长6个月。在规定时间内没有批准的公用目的，必须重新进行事前调查才能批准。批准公用目的是一个行政决定，和其他行政行为一样，受行政法院管辖。公用征收的申请单位、被征收不动产的所有者及利害关系人以及对公用征收有直接利益的人，不服批准公用目的的决定，可在决定公布后2个月内，向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的决定。

（2）司法阶段。可转让决定是公用征收程序在行政阶段的最后行为，从此以后的公用征收程序，主要是所有权的移转和补偿金的确定，由普通法院管辖。公用征收法官表面上似乎具有很大权利，实际上并非如此，公用征收法官所行使的权力非常有限。法官的作用仅仅在于核实行政阶段的各个程序是否都已完成，如果已经完成，他不能拒绝作肯定公用征收的裁判，不能审查行政行为的合法性，这种审查由行政法官在越权之诉中进行。更不能审查公用征收是否符合公共利益，这种审查如果可能的话，只能由行政法官在审查批准公共目的时的越权之诉中进行。公用征收法官只有在非常有限的情况下才能拒绝裁判公用征收，如批准公用目的的决定已经失效。

3.公用征调中的公共利益规制^[99]

公用征调是行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序，强制取得财产权或劳务的常用方式。它与公用征收不同，不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务。但对于不动产，只能取得使用权，不能取得所有权。对于动产，可以取得所有权和使用权。此外，还可以适用于取得必要的服务。公用征调的涵义在法国有过很大的变迁。最初公用征调只适用于军事目的，满足军队的需要，适用于战争时期。但是二战前夕，形势发生重大改变。在军事征调外，建立了民事征调制度。目前，法国存在几种独立的公用征调制度，受不同的法律支配。第一，军事征调，主要受1877年7月3日的军事征调法的支配。第二，一般的民事征调，适用于一般的物体和劳务征调，主要受1938年7月11日战争时期国民组织法、1959年1月6日的公用征调法令、1月7日的国防组织法令支配。第三，特别的民事征调，适用于特定情况的征调。例如，某种情况下的住宅征调、农产品征调、市长根据警察权力的征调等，分别受相应的法律支配。

军事征调只能用于满足真正的军事目的。民事征调的目的是满足国家的需要，但行政法院的判例采取极为宽泛的解释，从供应盟军的需要征调住房，到满足公务员需要的征用住房，以及为了制止罢工征用劳务，都认为是满足国家的需要。