行政收费范围之界定

四、行政收费范围之界定——对行政收费范围之立法建议

为了解决我国行政收费范围失控问题，我国正在计划制定《行政收费法》以构建完善的行政收费法律制度。在《行政收费法》中应当重新界定行政收费的范围，彻底解决我国目前行政收费范围过大、过乱的局面。

1.成本性行政收费

成本性行政收费是指行政主体根据其法律授予的行政管理职能，为特定相对人提供某种特定的服务而使特定相对人受益或为维护和改善自然资源、公共设施的使用，而对特定受益者或使用者所收取的手续费、工本费或维护费。成本性行政收费的征收是为了补偿特定的行政支出，目的是“以费促管”，便于对特定的行政事项进行管理和提高行政管理的效益，并平衡受益者与未受益者之间的利益冲突。其收费的基础理论是“特别支出由特别受益来负担”，体现了行政收费的公平价值，收费的范围仅限于为“特别”受益而支出的“特别”成本，以补偿行政支出的成本作为收费的标准。当然，并不是所有行政活动产生的行政成本都应当对受益者进行成本性行政收费来补偿，成本性行政收费设定的前提条件是为特定受益人而支出的成本，如果行政成本是为全体社会公众所支出的或者全体社会公众都要负担的费用，则不应当收取规费，而应当通过征税来补偿。

(1)手续费

行政主体在职责范围内办理公务活动不得收费，即行政机关在对社会实施一般行政管理职能时不得进行行政收费，如工商管理费、卫生管理费、运输管理费、治安管理费以及政府主管部门对所属企业、事业单位征收的管理费等应当取消，由税收来补偿行政主体在其职务范围内进行公务活动所支出的行政成本。手续费是指行政机关或法律、法规授权组织为公民、法人或其他组织进行确认、认证、审查、评审、鉴定、注册、登记等特定的行政管理活动而收取的费用。其目的是为了补偿行政主体为特定行政相对人受益而进行特别行政活动所支出的行政成本。这类行政收费主要的价值在于平衡受益者与未受益者之间的利益关系，实现公平价值。因此，手续费的征收应当以行政主体所支出的特定行政成本为标准。

(2)证照费

证照费是指行政机关或法律、法规授权组织为公民、法人或其他组织办理证书、证明书、执照、护照、签证、牌照、合格证、许可证、特许证、登记证等证照时所收取的证照工本费。证照费应当以证照的工本费为标准征收。

(3)养护费

养护费是指行政主体为维护或改善公共设施的使用，而向使用者收取养护费、维修费等。这是为维护和改善公共设施对利用或使用者征收的费用。例如:公路养路费、排水设施使用费、内河航道养护费、道路占用挖掘费等。

(4)司法费

司法费是指司法机关在对公民、法人或其他组织间权利义务关系实施司法调节时，所收取的调解费、诉讼费等。为调节和制约公民、法人和其他组织行为，减少不必要的民事调解、诉讼，对法人、公民和其他组织间权利义务关系实施行政、司法调节的，可收取调解费、诉讼费等。成本性行政收费从字面意义上理解，仅指行政机关的收费，而不包括司法机关的收费。但司法机关的收费(如诉讼费、申请财产保全费、案卷复印费等)无论从收费的基础理论，还是从收费的目的、范围、标准来看，与成本性行政收费都是相同的，因此，笔者建议将司法收费纳入到成本性行政收费中加以规范。

(5)其他成本性行政收费

其他成本性行政收费是指在单行的法律、行政法规中可以设定成本性行政收费项目的除上述事项之外的其他事项。

2.效率性行政收费

效率性行政收费是指行政主体为提高自然资源、公共设施的使用效率，对其所提供的特定自然资源、公共设施的使用者，按照一定的标准所征收的费用。效率性行政收费的目的就是“以费促管”，通过行政收费促使服务对象更有效地使用资源，或更好地对受益者实施行政管理。其收费的基础理论是“通过收费缓解自然资源、公共设施使用的拥挤，提高使用的效率”，收费的范围限于使用存在拥挤性的自然资源、公共设施，而且应当给予使用者以选择权，即对于相对人没有选择权而必须使用的资源或设施，不应当收费，其收费不以行政成本为标准，而以拍卖、招投标等市场方式确定收费标准。

(1)拥挤性公共设施的使用费

拥挤性公共设施的使用费是指行政主体提供给公民、法人或其他组织使用拥挤性公共设施时，所收取的使用费。对拥挤性公共设施征收效率性行政收费在行政法学理论上的解释是行政法公产理论，行政法上的公物系指国家或自治团体直接或间接为达到行政目的所必要的一切财产。其中，公共用财产系指行政主体为达到行政目的，直接供一般市民使用之公物。⁽⁸⁾公产的使用以免费为原则，但为提高公产的使用效率，立法机关可以制定法律，允许行政主体对公产的共同使用收费。例如，法国随着公产观念的改变，认为公产是一种共同的财富，行政主体必须尽量发挥公产的经济效益，赞成对共同使用收费的主张越来越多。⁽⁹⁾

(2)资源费

资源费是指行政机关或法律、法规授权组织提供城市土地、矿产、水流、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然资源给公民、法人或其他组织使用而收取的费用。在我国，城市土地等自然资源属于国家所有，任何人不得无偿使用，开发、使用国家资源应当交纳一定的费用作为相应的补偿。资源费的设置，是以资源的稀缺性和不可再生性为前提条件，它的作用是限制资源的利用和过度开发，提高对土地、矿产等资源的利用效率。因此，对于资源费的征收并不是以成本为标准，而是以提高资源的使用效率为标准，实践中可以采用拍卖、投标等市场竞争方式确定具体的资源费。

(3)损害赔偿费

损害赔偿费是指行政机关或法律、法规授权组织对污染环境或者损害公共利益的公民、法人或其他组织收取的赔偿费。损害赔偿费是为了补偿政府修复因行为人的行为造成的公共环境、公共设施、公共财产等公共利益的损害所耗费用而设置的收费。如环境保护费、排污费等。环保费的设置，是以行为人的行为对公共环境造成损害为前提条件，它的作用是限制对公共环境的损害。

对于环保费、排污费、社会扶养费等损害赔偿费的征收不以成本为标准，因为环境被污染或公共设施等社会公共利益被损害是很难确定其修复成本的，而且征收损害赔偿费的目的除补偿因公民、法人或其他组织污染环境或者损坏公共财产、公共设施等社会公共利益而造成的损失外，最根本的目的是为了防止污染环境或者损坏公共财产、公共设施等事件的再发生。可见，损害赔偿费具有惩罚的性质，其征收应当以能够防止环境被污染或者公共财产、公共设施等社会公共利益被损害为标准。从这种意义上说，损害赔偿费属于效率性行政收费。

(4)其他效率性行政收费

其他效率性行政收费是指在单行的法律、法规中可以设定效率性行政收费项目的除上述事项之外的其他事项。

3.我国行政收费之否定范围——《行政收费法》中概括排除之规定

行政收费之否定范围是指不得设定行政收费项目之事项范围。由于行政收费是直接侵犯公民财产权的行政行为，因此，行政收费的范围必须得到法律的授权，即只有在法律规定可以设定行政收费项目的领域，才可以由具有设定权的设定主体在行政收费范围之内设定具体的行政收费项目。因此，在法律列举可以设定行政收费项目的事项之外的领域都不得设定行政收费项目，即“其他事项一律不得设定行政收费项目”之规定。其实，我国目前有些法律规定了“不得收费”的条款，是个很好的经验。例如，《行政复议法》、《国家赔偿法》和《行政处罚法》分别规定，不得对行政复议人、国家赔偿申请人、行政处罚听证的当事人收取费用;《产品质量法》规定:“根据监督检验的需要，可以对产品进行检验，但不得向企业收取检验费用。”但由于“不得收费”的事项无穷而法条有限，这种列举式的立法方式仍不能从根本上解决不合理收费的问题。⁽¹⁰⁾因此，应当在我国将来制定的《行政收费法》中确定概括排除之规定，即除《行政收费法》列举肯定可以设定行政收费项目的领域外，“其他事项一律不得设定行政收费项目”。

为了保障公民的财产权，合理界定行政收费权与公民财产权的界限，基于以上的分析，笔者建议在我国将来制定的《行政收费法》中对行政收费范围的规定为:“行政收费包括成本性行政收费和效率性行政收费。行政机关或法律、法规授权组织为使特定公民、法人或其他组织受益而进行下列行政活动时，可以征收成本性行政收费:(1)为公民、法人或其他组织进行确认、认证、审查、评审、鉴定、注册、登记等的，可以收取手续费;(2)为公民、法人或其他组织办理证书、证明书、执照、护照、签证、牌照、合格证、许可证、特许证、登记证等证照的，可以收取证照费;(3)为维护或改善公共设施的使用，可以向使用者收取养护费、维修费;(4)对公民、法人或其他组织间权利义务关系实施司法调节的，可以收取诉讼费;(5)法律、行政法规规定可以设定成本性行政收费项目的其他事项。行政机关或法律、法规授权组织为提高自然资源、公共设施的使用效率而又不能通过市场竞争机制实现，提供给特定公民、法人或其他组织使用下列事项的，可以征收效率性行政收费:(1)提供给公民、法人或其他组织使用拥挤性公共设施的，可以收取使用费;(2)提供给公民、法人或其他组织使用城市土地、矿产、水流、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然资源的，可以收取资源费;(3)对公民、法人或其他组织污染环境或者损害社会公共利益的，可以收取损害赔偿费;(4)法律、法规规定可以设定效率性行政收费项目的其他事项。其他事项一律不得设定行政收费项目。”

【注释】

(1)江利红(1977—)，男，汉族，浙江省衢州市人，中国政法大学2005级宪法学与行政法学博士生，自2005年10月至今作为日本文部科学省国费留学生在日本中央大学攻读公法学博士后期课程。

(2)参见国务院于1990年9月16日发布的《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》。

(3)城仲模.行政法之一般法律原则(二)［M］.台北:三民书局，1999:6.

(4)人民基本权利的限制，其条件即为①基于(广义的)公共利益之考量及②公益考量的必要性及③须以法律来限制等三个条件存在时，方可侵犯人民的基本权利。参见陈新民.德国公法学基础

(5)郑文范.公共经济学［M］.长春:东北大学出版社，2002:140.

(6)［德］汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著.高家伟译.行政法(第一卷)［M］.上海:商务印书馆，2002:494.

(7)［美］A·爱伦·斯密德著.黄祖辉等译.财产、权力和公共选择——对法和经济学的进一步思考［M］.上海:三联书店，上海人民出版社，1999:179.

(8)李惠宗.公物法［G］//翁岳生.行政法［M］.北京:中国法制出版社，2002:462.

(9)王名扬.法国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社，1988:344.

(10)应松年、袁曙宏.走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查［M］.北京:法律出版社，2001:261.