行政主体资格界定

二、行政主体资格界定

（一）行政主体资格的涵义及构成要件

行政主体资格同行政主体的法律地位是密切相连的。所谓行政主体资格，就是指某一行政组织具备行政主体法律地位的资格条件。这种资格其实是行政组织有权以独立法律地位和行政管理者身份参加行政法律关系时所应当具备的法定要件。

判定一行政组织是否具有行政主体资格，其实也就是对该组织进行行政主体资格的认定核实，即以具有行政主体资格的必要条件来对它进行认定判别。就法律规定和行政活动的实践来看，行政主体资格的构成要件，主要涉及组织要件和法律要件两类。

1.组织要件。某一组织要取得行政主体的资格，必须符合法定的条件；而这种法定条件，首先就是它必须是有行政职权的社会组织。因为，行政主体所履行的是国家行政职能，那些同行政权能无关的组织机构（如军事组织、学术团体等）当然不可能具有行政主体资格。

由于行政主体可以按照其享有行政职权的法律来源不同，分为职权性行政主体和授权性行政主体两大类（详见本章第三节），因此其组织要件也有所不同。

首先，职权性行政主体的组织要件包括：（1）其成立必须获得有权机关的批准，例如，国务院设立、增减、合并所属的部、委、行、署等，需有最高国家权力机关批准，省级人民政府对所属工作部门的增减、合并需国务院批准；（2）其行政管理活动，必须有组织法规的规定；（3）必须匹配一定的人员编制且需经有权机关批准；（4）需有独立的行政经费预算；（5）需有开展公务必不可少的办公设施；（6）其成立必须有公报予以公告，公告的内容一般应包括：成立时间、批准的机关，该行政机关的名称和行政首长的姓名，机关的性质、级别、任务、职权、责任；机关印章、机关办公地点等。

当然，就行政组织法规范（包括了行政组织法、行政编制法、公务员法等）对行政主体的组织要件设定的角度来说，这些规范本身常常也包含了法律要件的内容———因为，从组织的设立、级别、编制等方面讲，它属于组织要件的法定范围；而从组织的职权、职责等方面说，这些规定其实又归属于法律要件的范畴。

其次，授权性行政主体的组织要件。鉴于授权性行政主体是以法定授权为前提，故该类行政主体的组织要件实则只包含一项关键内容，即该组织一般应具备法人资格，或是企业法人，或是事业单位法人，或是社团法人等。而具备法人的条件包括：依法成立，具有必要的财产或经费，有自己的名称、机构和场所，能够独立承担民事责任。

这里需特别指出的是，行政机构隶属于行政机关系统，尽管其法律地位来源于法定授权，但由于它归属于行政系统的序列，所以它的组织要件类似于行政机关的组织要件。这是行政机构在组织要件上的特殊性所在。

2.法律要件。行政主体资格的法律要件，是指对即将成为行政主体的组织在法律上所设定的条件。它也可以视为行政法律规范对行政主体的具体规定。一般说来，行政主体资格的法律要件有三项：

第一，享有行政职权。行政组织与社会组织是否享有行政职权，应当由法律、法规明文确定。遵照法律，行政主体是国家行政职能的担当者，是公共权力的行使者。其中，职权性行政主体的行政职权，主要由宪法和有关组织法予以确定。比如，宪法第89条、90条所确定的国务院及其各部、委的行政职权；《地方组织法》第50条所确定的县以上地方各级人民政府的行政职权，第52条确定的乡、民族乡、镇人民政府的行政职权等。其他单项法律、法规和规章，也对这类行政主体的行政职权作出过进一步的具体规定（如《土地管理法》对地方各级人民政府及其所属土管部门管理土地的职权和权限作出有关确定等）。至于授权性行政主体，其行政职权主要由宪法和有关组织法以外的单项法律、法规确定。例如，《消费者权益保护法》第32条授予消费者协会对商品和服务的监督、检查和受理消费者的投诉并对投诉事项进行调查、调解等职权。

第二，能以己之名义展开行政活动。法律、法规确定行政主体必须用自己名义实施行政行为。行政主体以自己的名义实施哪一种类和形式的行政行为，均由法律、法规确定。比如，宪法和《立法法》对享有行政立法权的行政机关就作出规定，行政立法行为只能由有行政立法权的行政机关的名义作出。再比如，《治安管理处罚法》规定治安管理处罚行为只能由县级以上公安机关用自己的名义作出，而不能用县级以上公安机关内部机构（如某处、科、室）的名义作出，警告、500元以下罚款可以由公安派出所决定。

第三，独立承担行政责任。行政主体是国家行政职能的具体担当者和实施者，但由于国家权力最终归属于人民，所以，保障行政相对人的合法权益便成为行政主体的责任。为此，行政主体也就必须依法独立地承担相应的行政责任。任何一项行政法律规范在确定行政主体享有行政职权和以自己名义实施行政行为的同时，都会对行政主体承担行政责任的途径与方式，作出明确的规定。比如，《行政复议法》、《行政诉讼法》就规定了行政主体承担行政法律责任的方式有：原具体行政行为被撤销或变更、被要求履行职责或作出行政赔偿等。

总之，同时具备上述三项法律要件内容，又符合行政主体资格的组织要件要求，该行政组织或社会组织便具有了行政主体资格。

（二）行政主体资格的取得

行政主体有职权性和授权性之分，因此，行政主体资格的取得也就有两种途径：

1.职权性行政主体资格的取得，即依照宪法和行政组织法的有关规定而取得主体资格。其特点是：

第一，取得的法律依据是宪法和组织法的有关规定。例如，宪法中有关国务院和地方各级人民政府的规定、《国务院组织法》和《地方组织法》中的有关规定。

第二，取得的方式是国家权力机关或行政机关通过的有关决定。如1998年3月10日九届全国人大一次会议通过的有关国务院机构改革方案的决定。又如国务院和省级人民政府依据有关组织法的规定，批准下一级人民政府设立的工作部门。

第三，取得资格的对象是各级人民政府和县以上人民政府所属的职能部门。例如，国务院和国务院所属的部、委、直属机构等；地方各级人民政府和县级以上地方人民政府所属的厅、局、委、办等。

第四，取得的行政职权主要由宪法和有关组织法确定。例如，宪法确定国务院18项职权；《地方组织法》确定县级以上地方各级人民政府的10项职权等。

第五，取得资格的时间是与该组织的成立同时的。行政机关成立之时，即是其行政主体资格的取得之日。

2.授权性行政主体资格的取得，即依照宪法和有关组织法以外的法律、法规和规章的有关规定。其特点是：

第一，取得资格的依据是宪法、组织法以外的法律、法规等有关规定。这些法律规范的授权规定，通常较为明确、具体。

第二，取得资格的方式既有法律规范的直接规定，也有根据法律规范而由行政机关决定的。后者如《渔业法》第6条规定：“县以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督机构。”

第三，取得资格的对象是行政机关内部的行政机构、公务组织和被授权组织。值得注意的是，行政机关内部的行政机构虽然同属行政机关系统，但它只是机关内部的协调管理机构，不能对外独立行使职权。它能否取得主体资格，关键在于有无法定授权。

第四，取得资格的时间既有可能与该组织的成立同时，也有可能是组织成立在先而资格取得在后。行政机关内设立的某些行政机构和其他社会组织的行政主体资格的取得，在时间上基本上均属此种情况。

（三）行政主体资格的变更和消灭

1.行政主体资格的变更。一如公共行政管理方式、管辖范围及牵涉对象可能会随社会环境的变化而发生改变一样，行政主体资格也并非总是恒一不变的，它也可能会由于某种因素发生变更。这种变更主要有以下两种情况：

首先，行政主体分解———即一个行政主体析分为两个或两个以上的行政主体。例如，八届人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，将原电子机械工业部分解为机械工业部和电子工业部，由此形成两个行政主体。

其次，行政主体合并———即将原来两个或两个以上行政主体统合为一个行政主体。例如，九届人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，将原国防科工委管理国防的职能、国家计委国防司以及各军工总公司承担的政府职能，统归新组建的国防科学技术工业委员会管理。

值得注意的是，主体资格变更了，由原先主体实施的行为所产生的法律后果该如何看待？根据行政法原理，行政主体资格的变更，无论出现哪种情况，原行政主体的行为仍有效，但需有变更后的新行政主体承受其权利义务。如果行政相对人对原行政主体提起行政诉讼，而原行政主体资格又发生了变化，那么，此时的被告就应当由新行政主体充当。

2.行政主体资格的消灭。行政主体资格的消灭，是指原已取得主体资格的组织，由于某种原因而失去了主体资格。又有人称之为行政主体资格的丧失。这种情形也有两种可能：

首先，具有行政主体资格的组织被解散或撤销。具体些说，就是指有权机关依法以决定或命令的方式解散或撤销某行政主体，使其失去主体资格。例如，1998年国务院机构改革中就有电力工业部、煤炭工业部等15个部委不再予以保留，使之失去了原先具有的行政主体资格。

在这一情况下，原行政主体虽丧失了原有的资格身份，但并不影响其存在时享有主体资格期间所实施的行政行为的有效性；其行为后果也继续由行使其职权的行政主体或撤销它的机关承受。

其次，授权机关收回所授之权或授权期限已至。对于授权性行政主体来说，当授权机关收回所授之权或授权法规定的期限已满时，被授权组织的行政主体资格也即告消灭。当然，如若授权法被有权机关宣告失效，由该授权法授权的行政主体的资格同样宣告自行消灭。

由于授权机关收回所授之权或授权期限已满而使行政主体资格消灭的，原行政主体在享有主体资格期间实施的行政行为仍然有效，所以其行为后果就由其主管行政机关承担。