界定行政收费范围之标准

三、界定行政收费范围之标准

界定行政收费范围的关键是确立界定的标准，笔者认为界定行政收费范围存在着以下标准:

1.受益之直接性

有学者认为:“公共收费是否能够体现收益的直接性和对称性原则，能否避免出现再分配效应，这是收费得以确立的重要原则。”⁽⁵⁾行政收费的特征之一是直接受益性，直接受益性是指特定受益者的受益结果是由进行行政收费之前的特定行政活动直接引起的或是特定人因使用自然资源、公共设施而受益，即受益与行政行为具有直接因果关系。对于受益者而言，要求行政收费与特定人的直接受益具有因果关系;对于行政主体而言，要求行政收费行为与行政主体提供特定服务或自然资源、公共设施的使用权之间存在着一一对应关系。因此，行政收费的前提是要求有特定受益者受益。在实践中，许多“乱收费”并不以特定人受益为前提，而是为了补充政府财政收入或者为了地方、部门、公务员等利益，应予以取消。从这个意义上说，行政收费具有“有偿性”，收费与受益者的受益存在着一定的对价关系。而税收的特征是无偿性，至少无直接对应的受益性，税收是针对纳税者的纳税能力而不是基于直接受益原则而征收的，纳税者纳税并没有得到直接的受益。例如，各类基金的收取，缴费者并没有因为缴费而直接受益，所以应当将各种基金收费改为基金税。

2.受益者范围之特定性

行政主体进行行政活动的目的应当是为了国家、社会公共利益、一般社会公众利益以及特定相对人的个人利益，如果受益的人数很多，受益范围广泛，则构成了社会公共利益，其支出的成本应当通过税收由全体社会公众来负担;如果受益的人数很少，仅限于一定范围内的人受益，则构成了特别性支出，则应当通过行政收费来补偿;如果受益的对象、人数和范围不能确定，则不宜通过行政收费来补偿。例如，我国“费改税”中将公路养路费、公路基础建设增容费、公路建设基金改为燃油税的征收，而燃油税涉及的不仅仅是公路交通用油，还涉及农业用油等非车用油，这与税收受益者的普遍性相违背，而行政收费的范围仅限于使用公路的特定受益者。

3.受益程度之明显性

行政收费是以特定人受益为前提的，要求特定人的受益必须明显而且能够以一定的标准加以衡量，如果行政主体的行政行为并没有使特定人明显受益或者受益程度很难衡量，则不得对其进行行政收费。行政主体的行政活动对于各个相对人的受益程度并不完全相同，受益具有层次性，有一部分相对人可能受益很大，而另一部分相对人可能受益很小甚至根本没有受益。为了平衡受益者与未受益者的利益，其行政支出应当通过行政收费由受益人负担，而不能运用税收由全体社会公众来承担。

4.以拥挤性公共设施、自然资源的使用效率为标准

经济学理论认为，有的准公共产品的供应量比较有限，政府并不鼓励人们加快消费速度，那么也可以使用高价的方法确定其价格，鼓励人们节约使用这些“有限的资源”。使用费收取的目的是为了提高拥挤性公共设施、稀缺性自然资源的使用效率，平衡使用者与未受益者之间的利益冲突。公共设施、自然资源的使用有一定的人数限度，使用的人数超过一定限度而产生拥挤将会影响使用的效率，此时的行政收费具有调节功能，将使用效率较低(以是否交费来衡量)的使用者排除在外，从而缓解拥挤，保证使用的效率。而税收由于具有普遍性，不具有调节功能。因此，拥挤性公共设施、稀缺性自然资源的使用费应属于行政收费的范围。

5.以排他费用、征收成本为标准

行政收费不得过大以至于成为明显的成本因素，或者远远超出所申请职务行为的成本。⁽⁶⁾法律经济分析学派认为，“假如不是由于高排他成本，公众不同成员之间的冲突可以通过建立要素所有权和市场来解决”。⁽⁷⁾因此，在处理政府与市场的关系时，必须考虑排他成本的高低。准公共产品具有排他性是对特定受益者进行行政收费的前提条件之一，而且行政收费要求设定准公共产品的排他设备、装置应当很低，即排他成本不应过高，否则，行政收费的征收成本将高于收益。当准公共产品的排他性不高时，行政收费需要很高的排他成本时，其行政支出应运用税收来补偿，因为税收不是向特定受益者进行征收，而是向全社会的一般性征收，不需要排他成本。例如，对车辆排放的废气、居民生活污水的排放本应当征收排污费，但是，由于现有技术并不能设定废气污水的排他装置或者说设定排他装置的成本过高，因此，并不进行行政收费，但是如果技术发展到能够进行排他且排他成本很低时，则应当进行行政收费。