行政行为类型

二、行政行为类型

行政行为种类繁多，内容庞杂。行政行为的分类涉及对每一行政行为的定位，涉及行政行为在司法审查中的地位，以及行政行为可能对社会带来的影响，因此，有必要对行政行为进行比较详细的分类归纳，深入理解行政行为的不同特点，把握每种行政行为的不同内容、行为结果以及它们所应遵循的不同的原则。

行政行为根据不同的标准可以进行不同的分类，主要有以下几种。

（一）内部行政行为与外部行政行为

根据行政行为的效力范围，行政行为可以分为内部行政行为和外部行政行为。所谓内部行政行为是行政主体代表国家在行政主体内部对其隶属的组织、人员和财物等进行的一种管理。内部行政行为其实包含的内容十分众多，例如上级行政机关对下级行政机关下达行政命令；行政机关对公务员进行的一系列管理行为，包括降职、升职、处分等都属于内部行政行为。所谓外部行政行为，也被称作为公共行政行为，主要是指行政主体对社会实施的公共管理行为。这种行政行为所针对的对象是公民、法人和其他组织，例如工商行政管理局的工商管理，房产管理部门颁发房产证件等，都属于外部行政行为。

关注内部行政行为与外部行政行为的区分，是行政法学在近代所发展起来的。随着近代以来政府职能的不断扩大，内部行政权力的运作对行政相对人的利益的威胁也越来越大。如果对内部行政行为不加以适当的控制，行政权力同样会遭到滥用，从而违背行政权力的初衷。划分内部行政行为和外部行政行为的意义在于：

1.确认两者适用法律的不同。内部行政行为适用内部行政规范，使用内部法定的管理手段和方法进行管理；而外部行政行为适用社会公开发布的外部行政规范，可以采用相应的法律、法规所规定的各种手段和方式进行。

2.内部行政行为与外部行政行为的效力范围不同。内部行政行为只在行政主体内部发生效力，不对外发生效力；外部行政行为对社会的行政相对人产生法律影响。

3.内部行政行为与外部行政行为的救济方式不同。在我国，内部行政行为不受司法审查。被管理者不服内部行政行为，主要的救济方式为申诉、控告等，而不能申请行政复议、行政诉讼。而行政相对人对外部行政行为不服，有权向行政机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

（二）抽象行政行为与具体行政行为

依据行政行为适用范围，行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为。所谓抽象行政行为是指行政主体作出的具有普遍约束力的行政行为，其主要内容包括行政主体制定和发布具有普遍约束力的行政法规、规章和其他行政规范性文件。具体而言，抽象行政行为可以分为两类：一类是行政立法行为，即有权行政主体制定行政法规和规章的行为；另一类是制定不具有法源性的规范性文件的行为，即有权行政主体制定或规定除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行为。

抽象行政行为主要有两个特点：第一，抽象行政行为针对的对象是不特定的，即是针对不特定的人或不特定的事实施的。第二，抽象行政行为的效力是向后发生的，即抽象行政行为对实施该行为以后的人或事发生约束力，一般不溯及既往。抽象行政行为的范围较广，它不仅包括了国务院制定的行政法规和省、自治区、直辖市以及较大市以上的地方人民政府和国务院部门制定规章的行为，还包括各级行政机关制定其他规范性文件的行为。

具体行政行为是指行政主体依据法律、法规、规章等对特定的人或特定的事所作的特定行政行为。例如对违反交通规则的公民进行罚款；对申请公司登记的公司进行登记等等。行政主体作出具体行政行为的结果和表现形式，就是行政处理决定书的作出。相对于抽象行政行为而言，具体行政行为主要有以下的特点：第一，具体行政行为针对的是特定的对象，它是对特定的事或特定的人实施的。例如公安部门作出的行政处罚只针对违法的特定人，而不会及于其他人。第二，具体行政行为向前发生效力，即具体行政行为只针对已经发生的特定事或特定人发生效力，而不涉及其以后行为的法律评价问题。具体行政行为的范围也很广，具备行政主体资格的行政机关或授权组织，无论其处于哪一级，都可以依法实施具体行政行为。

抽象行政行为与具体行政行为的区分，不仅是行政法学理论的一种划分，也是法律制度学采用和确认的一种划分方法。区分抽象行政行为与具体行政行为的意义在于：

1.为行政诉讼和行政复议受理案件的范围提供依据。从世界各国关于行政诉讼的受案范围来看，大体上有两种模式：一是英、法、美等国的模式。在该模式中，行政诉讼法的范围包括抽象行政行为和具体行政行为。例如，美国行政法学者认为行政机关有两种正式的行政行为，即“制定规章”（rulemaking）和“裁决”（adjudication），这里的“规章”就是我们所说的抽象行政行为，而“裁决”就是我们所说的具体行政行为的一部分。按照美国的《美国联邦行政程序法》的规定，美国法院对行政机关制定规章的抽象行政行为和作出裁决的具体行政行为都有权进行司法审查。另一种是前苏联、日本和我国台湾的模式，行政诉讼的范围原则上只限于具体行政行为⁽⁹⁾。而我国的《行政诉讼法》目前采用了后一种模式，即我国的法院只对行政主体作出的具体行政行为作出审查⁽¹⁰⁾。我国的《行政复议法》对抽象行政行为的规定有了新的突破，主要表现在《行政复议法》第7条中关于“规定”的审查。

2.明确行政行为在时间上的适用范围。抽象行政行为向后发生法律效力，而且可以反复适用。但具体行政行为针对的是特定的人或特定的事，是一次性的行为。抽象行政行为在撤销后不可以溯及既往，而具体行政行为被宣告为无效后，可以向前发生溯及既往的效力，行政主体必须对其作出的具体行政行为承担责任。

（三）羁束行政行为与自由裁量行政行为

依据法律、法规对行政行为的规范程度的不同，行政行为可分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。

羁束行政行为是指法律、法规、规章对行政主体实施行政行为的条件、程序、范围等作了比较明确、详细和具体的规定的行为，行政主体只能严格地按照这些规定实施行政行为，行政主体不享有自行斟酌、选择、裁量的权利，行政主体不能加入自己的意见。例如，工商行政管理部门在进行工商登记时，只能严格地依照有关法律的规定，在申请者的注册资金、法定经营场所等要件满足后，才能给予工商登记，颁发营业执照。如果行政主体在为羁束行政行为时，违反有关的羁束规定，就构成了违法行政，行政主体应承担相应的法律责任。

自由裁量行政行为，是指法律、法规、规章等对于如何实施行政行为只作了原则性的规定，而将实施行为的具体条件、标准、幅度、方法等留给行政主体自行决定。也就是说，行政主体在作出自由裁量行政行为的时候，行政主体除了遵守法律、法规和规章所限定的条件外，还根据实际情况，依靠自己的权衡和判断来具体选择实施什么样的行政行为。可以说，自由裁量行政行为最突出的特点就是行政主体在实施行政行为时有自己的选择、权衡和判断的权力，即在行政行为的实施过程中加入了行政主体的自身意志。

区别羁束行政行为与自由裁量行政行为的意义在于：

1.羁束行政行为只发生违法与否的问题，不发生适当与否的问题；而自由裁量行政行为则一般只发生是否适当的问题，不发生是否合法的问题。

2.羁束行政行为受行政合法性原则的约束；而自由裁量行政行为则主要受行政适当性原则的约束。

3.从法律救济上看，区分羁束行政行为与自由裁量行政行为决定了在此范围内法院审查行政行为的深度或强度。羁束行政行为接受行政审查和司法审查；而自由裁量行政行为接受行政审查和司法审查要受到很多的限制。《行政诉讼法》关于审查的原则是对具体行政行为的合法与否进行审查的问题，其第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”而对具体行政行为的适当性问题的审查仅限于行政处罚是否显失公正方面。

（四）依职权行政行为与依申请行政行为

根据行政主体是否可以主动作出行政行为标准，行政行为可以分为依职权行政行为和依申请行政行为。这是基于行为的主动性对行政行为所作的一种划分。

依职权的行政行为，是指行政主体依据法律、法规等赋予的职权，不需经过行政相对人的意思表示，如申请、声明、要求等，便能主动作出并发生法律效力的行为。如征收税款、对违法行为的处罚、海关检查出入境物品等。

依申请的行政行为，是指行政主体只有在行政相对人提出申请或要求之后才能进行的行为。没有行政相对人的主动申请，行政主体便不能主动作出行为。这种行为主要发生在实行许可证制度的领域，如工商行政管理局向企业颁发营业执照的行为、专利管理机关赋予行政相对人专利权的行为。行政复议也需要行政相对人主动提出申请，行政机关才可能受理。

依职权和依申请的行政行为均可能发生不作为的违法，在依职权行为的场合，行政机关不履行法定职责，不当延误；在依申请行为的场合，行政机关对行政相对人的申请不予答复，均可成为行政相对人提起行政诉讼的理由。

划分依职权行政行为和依申请行政行为的法律意义在于把握行政行为的效力与成立要件的关系。在没有行政相对人申请的条件下，行政主体作出依申请行为便不可能发生法律效力。而如果行政相对人的权利的取得与义务的免除是依据行政主体的依职权的行为发生的，一旦行政主体未依法行使依职权行为，则行政相对人有权提起诉讼，要求行政主体为职权行为。而如果行政相对人的权利是通过行政主体的依申请行为获得，那么，申请人的权利取得时间应该是其申请提出的时间，而不是权利实际获得的时间。

（五）要式行政行为与非要式行政行为

根据行政行为是否应当具备一定的法定形式，行政行为可以分为要式行政行为和非要式行政行为。

要式行政行为，是指必须具备某种法定的形式或遵守法定的程序才能成立的行政行为。前文已经介绍过，行政行为的形式主要有四种：口头形式、书面形式、动作形式和默示形式。法律、法规等对行政主体作出某种行政行为的形式作出了具体的规定，例如我国的《行政处罚法》第39条具体规定了行政处罚裁决必须采用书面的形式。所谓非要式行政行为，是指不需要一定的形式和程序，无论采用哪种形式都可以成立的行政行为，即法律、法规等并没有对行政行为的成立作出强制性的规定。

对要式行政行为与非要式行政行为的关注来自于现代社会对形式正义以及程序正义的关注。在法国，行政行为“形式上的瑕疵”可以构成法院审查的范围和撤销的理由。行政行为“违反基本程式或以无效为制裁的程式”构成比利时最高行政法院撤销的根据⁽¹¹⁾。在对要式行政行为关注的同时，对非要式行政行为的规范也日益受到重视。1976年的联邦德国（德国统一前）《行政程序法》中规定：“对行为形式无特别法律规定的，行政行为不受一定的形式约束。行政程序的进行以简单而符合目的为宗旨。”这里就反映了德国对非要式行政行为的两条形式要求：一是必须简单和方便，二是有助于实现行政目标。英美的部分学者要求为非要式行政行为时考虑公益的效率⁽¹²⁾。

（六）作为行政行为与不作为行政行为

以行政行为是否以作为方式来表现为标准，行政行为可以分为作为行政行为和不作为行政行为。

所谓作为行政行为，是指以积极作为的形式表现出来的行政行为，如实施行政检查，作出行政处罚，给予行政奖励，实施行政强制行为。所谓不作为行政行为是指以消极不作为的方式表现出来的行政行为。《行政诉讼法》第11条中列举的行政行为中就包括了不作为的行政行为。就此而言，作为行政行为和不作为行政行为都是行政行为，都适用行政法上的行政合法性原则和行政适当性原则，因而两种行政行为方式都应接受行政复议和行政诉讼的审查。

划分作为行政行为和不作为行政行为的意义在于明确行政行为的范围。一般地，行政行为是以作为的形式表现出来的，而只有在法律有明确规定的情况下，不作为行政行为才能被法律所认可，才可能影响行政相对人的权利和义务，进而产生相应的法律结果。

（七）主行政行为与从行政行为

依据两个行政行为之间是否存有依赖的主从关系，行政行为可分为主行政行为和从行政行为。即当两个行政行为之间出现有主从关系时，就有了主行政行为和从行政行为的划分。主行政行为又可称为独立行政行为，它不以其他行政行为的存在为必要前提；而从行政行为则从属于主行政行为，它以主行政行为的存在为前提。

主行政行为与从行政行为关系的认定，并不取决于法律、法规的规定，而是取决于对实际存在着的两个以上的行政行为之间关系的认定。只要行政行为之间客观存在着主从上的依赖关系，那么，它们便可以认定为主行政行为和从行政行为。

确定了主行政行为与从行政行为，也就决定了他们之间的效力关系：主行政行为的有效性决定了从行政行为的效力。反之，从行政行为的无效并不导致主行政行为的必然无效。

（八）终局行政行为与非终局行政行为

对终局行政行为与非终局行政行为的划分，主要是基于行政行为终审性。

终局行政行为系指依据相关的法律规定，行政机关有权作出最终裁决的行政行为。这种行政行为主要有以下的特点：一是终局行政行为体现着行政主体拥有的最终的行政裁决权。行政行为一经作出，便具有最终的法律效力。也就是说，终局行政行为一旦作出，行政相对人就无权对此行政行为提起行政诉讼，即终局行政行为完全排除了司法审查。二是这种行为的最终行政裁决权必须是由法律明确规定的。这里的法律采狭义，即是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，而不包括行政法规、规章。

至今，我国只有五条法律明文规定了行政机关的最终裁决权，从而形成了五种终局行政行为，它们是：

1.商标评审委员会对存有争议的注册商标作出的裁定行为。《商标法》第35条规定：“对商标局撤销注册商标的决定，当事人不服的，可以在收到通知15日内申请复审，由商标评审委员会作出终局决定，并书面通知申请人。”

2.专利复审委员会对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求作出的决定。《专利法》第43条第3款规定：“专利复审委员会对申请人、专利权人或者撤销专利权的请求人关于实用新型和外观设计的复审请求所作出的决定为终局决定。”

3.上一级公安机关对外国人因不服公安机关依据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》的规定，作出的罚款或拘留的处罚而申请行政复议的裁决，为“最后的裁决”。

4.上一级公安机关对我国公民不服公安机关依据《中华人民共和国公民出境入境管理法》的规定，作出的行政拘留而申请行政复议所作的裁决，为“最后的裁决”。

5.《行政复议法》第14条关于对国务院部门或者省级政府作出的行政复议决定不服向国务院申请裁决，而国务院作出的就是“最终裁决”；第30条第2款规定，国务院或省级政府对行政区划或征用土地作出的决定、省级政府关于自然资源所有权和使用权的行政复议决定为“最终裁决”。此外，《中华人民共和国游行示威集会法》第13条中关于当事人对公安机关作出的有关决定不服，有权向同级人民政府申请复议，而由此作出的“决定”实际上也是“最终裁决”，因为该法没有赋予当事人提起行政诉讼的权利。

法律没有明确规定的行政行为都是非终局行政行为。划分终局行政行为和非终局行政行为的意义在于，行政终审权只有在法律明文规定的情况下才能合法存在，除此之外，行政相对人都可以依法对行政行为向法院提起行政诉讼。

（九）单一行政行为与共同行政行为

依据同一行政事务中行政主体介入的关系来划分，行政行为可以分为单一行政行为和共同行政行为。

所谓单一行政行为，是指只有一个行政主体对一件行政事务作出行政行为。例如公安机关对违反治安管理的行政相对人作出的罚款决定；而共同行政行为是指两个以上的行政主体对同一行政事务所作出的同一个行政行为，例如，工商局和税务局联合进行的市场检查行为。之所以在现实生活中存在着诸多的共同行政行为，是因为社会行政事务的复杂性、交错性，使得各个行政部门只有联合起来才能有效地实现对社会事务的管理，反之，就有可能导致各个部门权限的分界处出现权力的真空。

无论是单一行政行为还是共同行政行为都可以成为行政复议和行政诉讼审查的对象。相应的，对单一行政行为提起的行政复议和行政诉讼，就只有一个行政复议的被申请人和一个行政诉讼的被告。而对共同行政行为提起的行政复议和行政诉讼中，共同作出行政行为的诸多行政主体就是行政复议的被申请人和行政诉讼的共同被告。

（十）其他的行政行为类型

行政行为形态的多样性，使得我们可以对行政行为作出非常详尽的分类。一般地，除了上述的行政行为分类外，常见的还有：

1.合法行政行为与违法行政行为。从行政行为的概念来看，它是一种产生法律效力的法律行为，自然就包含着合法的行政行为和违法的行政行为。这是从行政行为是否符合法律要件的角度来划分的。行政行为只有符合法律、法规所要求的要件，才是合法的行政行为，反之就是违法的行政行为。

2.有效行政行为与无效行政行为，这是从行政行为的法律效力的认定上来进行划分。符合法律、法规规定的有效要件，行政行为就是有效的行政行为。而不符合有效要件的行政行为就不具有法律效力，不能对行政相对人产生法律上的约束力。当然，合法的行政行为必然是有效的行政行为。

3.自为的行政行为、授权的行政行为与委托的行政行为，这是依据行政行为的权力来源来划分的。行政主体依据自身的职权进行行政行为，这是一种自为的行政行为。授权的行政行为是指由法律、法规等规范性文件授权给符合法定条件的从事行政管理的组织实施的行政行为。委托的行政行为是指行政主体委托给非行政主体包括组织和公民从事行政管理而实施的行政行为。委托的行政主体与受委托的组织或个人是一种委托代理关系，受委托的组织或个人作出的委托的行政行为的最终承受者是作出委托的行政主体。