行政行为还是民事行为

行政行为还是民事行为？——陈某某诉某镇人民政府确认拆除房屋行为违法案

王忠涨⁽¹⁾

案情简介

原告：陈某某

被告：某镇人民政府

某镇街道综合整治工程项目于2007年4月18日经批复批准立项，并于5月16日经区建设局核发《杂项建设工程规划许可证》，被告认为原告的部分房屋属于《杂项建设工程规划许可证》拆除范围，应予以拆除。后某镇政府于2007年11月27日强制拆除了原告部分房屋。原告认为，原告被拆除的房屋属于经过合法审批的宅基地上的房屋，不属于《杂项建设工程规划许可证》中涉及拆除的附属用房。对于合法用房，被告应根据《杭州市征用集体土地所有权土地房屋拆迁管理条例》等相应规定，领取《拆迁许可证》后实施拆除。但被告并未领取《拆迁许可证》，其并不具备作为拆迁人的主体资格，无权签订拆迁补偿安置协议，且被告把原告合法用房作为附属用房进行评估和安置补偿缺乏合理和合法性。现被告擅自对原告房屋进行拆除，没有任何法律依据和职权依据，应确认被告拆除原告房屋行为违法。为此，原告特提起行政诉讼，请求法院判令：1.确认被告拆除原告房屋行为违法。2.本案诉讼费用由被告承担。被告认为，街道综合整治工程项目已经批复立项，并办理了区建设局工程规划许可证。2007年4月20日，原被告双方在拆除房屋评估价格的基础上，经协商一致，签订了《拆迁补偿协议书》。但原告在签订协议后，未自行拆除房屋。原告的行为不但违约，更严重影响了整治工程进度。为项目整体考虑，被告在2007年8月22日发出限期拆除的通知，但原告拒不执行。被告依法于2007年11月22日发出强拆告示，并于2007年11月27日强制拆除原告部分房屋。同时认为，本案纠纷性质系民事纠纷，被告系行使合同权利的正当行为，而非原告诉称的行政违法行为。被告在整个街道综合整治工作中手续合法齐备，而在双方已经达成补偿协议的情况下，因原告违约拒不腾退房屋而导致被告合法行使合同权利，该行为并无妥，亦不属于行政范畴的违法行为。被告的行为合法。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

争议焦点

1.被告行为是民事行为还是行政行为？

2.如为可诉的行政行为，作出的行政行为是否证据确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序？

审理判决

法院认为，本案系被告在街道综合整治项目工程中实施强制拆除的行为合法性引起的争议。被告作为乡镇人民政府，在管理辖区内的行政事务时，应严格按照法律规定的程序和法律设定的权限行使其职权。本案中，原被告双方于2007年4月20日签订了《拆迁补偿协议书》，但原告未自行拆除房屋，也未将房屋交付被告拆除，故被告于2007年8月22日、11月22日先后发出限期拆除的通知及强拆告示，并于2007年11月27日强制拆除原告房屋属实。根据我国相应拆迁法规的规定，当事人达成拆迁协议后，如发生争议，应按仲裁或民事诉讼途径予以解决。本案被告认为原告未自行履行，故擅自作出限期拆除通知及强拆告示并实施拆除，其行为违反法律规定。综上，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决确认被告某镇政府2007年11月27日拆除原告的部分房屋行为违法。

经典评析

镇政府拆除房屋行为是行使行政职权行为，还是民事行为？被告在本案中反复强调其和原告已签订了《拆迁补偿协议书》，其拆除原告部分房屋的行为属于履行合同行为，不属于行政行为，本案应属于民事纠纷。诚然，在2007年4月20日，原被告双方的确签订了一份《拆迁补偿协议书》，但该《拆迁补偿协议书》依据的基础是《杭州市征用集体土地所有权土地房屋拆迁管理条例》，且未明确拆除的房屋和面积范围，并适用了拆除辅助用房的评估标准，这正是本案发生的原因。在这里，本案并不评价补偿安置标准是否合理问题，关于该部分的争议，已通过行政赔偿诉讼案件予以解决。这里评析的是针对本案的情况，在有《拆迁补偿协议书》存在的情况下，被告拆除原告部分房屋能否进行行政诉讼的问题。笔者认为，最终法院经过审判委员会讨论并决定，本案以行政诉讼案件审结，该判定是恰当的。

1.根据被告提供的《立项批复》和《杂项建设工程规划许可证》等证据材料，足以证明街道综合整治项目工程系政府依据职权所实施的公共工程，其实施的拆除行为是基于实施政府公共管理职能过程中所形成的行为，该拆除行为系行政行为。被告和原告在本案中并非系平等的民事主体所作出的民事行为。因此，法院判决认定被告作为乡镇人民政府，在管理辖区内的行政事务时，应严格按照法律规定的程序和法律设定的权限行使其职权，将某镇政府的行为定性为管理辖区内的行政事务，是准确的。

2.本案中，被告并未领取《拆迁许可证》等可以合法拆迁的法律依据。因此，本案并不适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》四规定“拆迁人与被拆迁人之间签订拆迁补偿安置协议后，因被拆迁人拒绝搬迁而发生争议的，拆迁人可以依法申请仲裁，也可以依法向人民法院提起民事诉讼”。且作为集体土地上的合法房屋，也不适用《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中对于城市房屋拆迁等相应的规定。因此，笔者认为，本案并非属于被告有合法拆迁主体资格情况下签订的《拆迁补偿协议书》，被告辩称应按民事纠纷处理并没有法律依据。笔者认为，法院在确认本案应按行政纠纷处理的同时，却同时认为根据我国相应拆迁法规的规定，当事人达成拆迁协议后，如发生争议，应按仲裁或民事诉讼途径予以解决，仍作为拆迁纠纷处理，该认定并非妥当。把《杭州市征用集体土地所有权土地房屋拆迁管理条例》作为依据，且误把原告的合法用房作为辅助用房处理的《拆迁补偿协议书》，存在明显的错误和非合法性，虽在行政诉讼中无法直接对其效力作出评判，但应作出不予采信的认定。本案中，仍采信《拆迁补偿协议书》这份证据，认定被告强制拆除原告房屋行为违法。笔者认为，这属于该份判决的一个瑕疵。

3.被告作为镇人民政府，在管理辖区内的行政事务时，在作出行政行为时，应具备相应的证据。而本案中，被告并不具备拆迁的主体行政资格。且其所实施的街道综合整治项目工程系政府依据职权所实施的公共工程。因此，在被告拆除原告房屋时，其未依法办理相关合法手续，其行为显然属于超越职权的行为。其作出的行政行为显然属于没有确凿证据，且没有合法法律依据、程序违法的行为。

综上，笔者认为，法院把本案作为行政案件判决是恰当的，虽其对证据的采信存在一定的瑕疵，但其最终确认被告拆除原告部分房屋违法的判决是值得肯定的。