行政行为的特征

4.1.2　行政行为的特征

从不同的角度可以得出行政行为的不同特征，不同的时代也赋予了行政行为不同的特征。因此，对行政行为的特征在理论上有着不同的观点。与民事行为和其他国家机关的行为相比较而言，行政行为的基本法律特征有:

1.从属法律性

19世纪的行政法学认为，行政相对人的公法权利来源于法律，但行政权却并非源于法律或立法机关，而与立法机关的立法权和司法机关的司法权一样来源于国家或人民。因此，行政权并不需要从属于立法权或司法权，相关组织行使行政权的行为并不一定都要接受法律的约束，法律优先原则并不具有彻底性。20世纪的行政法学认为，行政权与行政相对人的权利一样来源于法律，行政权的行使必须全面、全程接受法律监控，而不能凌驾于法律之上或站在法律之外，如果实施的行政行为违法就必须承担相应的法律责任，从而实现行政法治。我国宪法也体现了这一现代行政法治精神，它规定行政权的来源是宪法和法律。在我国，行政机关的性质是执行机关即执法机关，行政行为是执行法律的行为，它不同于权力机关的立法行为。一般而言，立法行为是创制法律规范，行政行为是执行法律规范。行政机关虽然也可以创制行政性规范，但它不得与宪法和法律相抵触，这是由行政机关的法律地位所决定的，而且这种立法行为的目的是为了更好地执行法律，因此仍具有从属性。

2.单方性

法律行为是法律主体的一种意思表示。民事法律行为是各方主体的一致意思表示。然而，行政行为是运用行政权对公共利益的一种集合、维护和分配，只能是代表公共利益的行政主体的一种单方意思表示。行政行为是行政主体行使国家权的行为。行政主体实施行政行为，只要是在行政组织法或法律、法规、规章的授权范围内，可自行决定和直接实施，而不是必须与行政相对方协商并征得相对方的同意。这既是传统行政法上的行政行为的特点，又是目前绝大多数情形下行政行为的一个特点。行政行为的单方性不仅表现在行政主体依职权进行的行为，如科处行政处罚、采取行政强制措施、征收税收款等;也体现在行政主体依行政相对方申请而实施的行为，如颁发许可证、执照等。后面的这些行为虽然是行政主体在相对方提出申请的前提下做出的，但是行政主体是否满足行政相对方的申请，却不简单取决于相对方的请求。传统行政法中，行政主体无需与相对方协商，无需与相对方讨价还价，而是根据法律规定的标准和条件，自行决定是否做出某种行为。即使是在行政合同行为中，也不乏一定程度的行政单方意志性的表现，如行政合同的解除方面。当然行政合同总体上讲是一种要求双方意思表示一致的行为，这是它区别于大量单方行政行为的特点，但它在缔结、履行、变更与解除方面也有着许多不同于民事合同的特点。⁽⁴⁾虽然随着行政民主化的发展，现代社会的行政相对人已能广泛地参与行政程序或行政行为的实施，即参与意思表示，但这仍取决于行政主体的接受和采纳。并且，行政相对人的意志一旦为行政主体所接受或采纳，所形成的最终意志仍然被视为行政主体的意志。因此，行政相对人的行政参与并没有改变行政行为的单方性。⁽⁵⁾也就是说，行政相对人是否应当承担某种公共负担，能否利用某种自然资源和公共设施，它侵犯公共利益的行为是否应受到制裁，都取决于行政主体的意志而不取决于行政相对人的意志。因此，行政行为不同于民事法律行为。

3.强制性

民事法律行为是以意思自治为原则的，即以对方主体自愿接受为前提，是各方主体自愿约定权利义务的一种意思表示。然而，行政行为是法律的一种实施，是法律在相应领域事项上的表现，于是法律的强制性就必然体现为行政行为的强制性。就行政主体而言，这种强制性表现为19世纪行政法学上所说的服从和遵守，以及20世纪行政法学上所说的配合。如果行政相对人不予以配合，就会导致强制执行。行政行为对行政相对人的强制性也是行政行为单方性的保障。没有行政行为的强制性，作为行政主体单方意志的行政行为就难以做出和实现。尽管现代行政法学不再强调行政行为实施的强制性，而强调行政行为的可接受性和行政相对人的自愿接受，但强制仍然是行政行为的后盾。⁽⁶⁾行政行为的强制性与单方意志性是紧密联系的。一般而言，行政主体实施行政行为无需事前与相对方协商，并取得相对方同意。相对方无权拒绝行政主体依法和依职权实施的行为。相对方如拒不履行行政主体的行政命令或行政处理措施，行政主体可以依法强制其履行或依法申请人民法院强制执行。当然现代行政行为形式具有多样性，有些行政行为如行政指导，并不具有强制性特点，相反它是以非强制性为特征的。不过这也是例外，大多数情况下，行政行为的强制性特征是非常明显的，如行政征收、行政强制、行政命令等。⁽⁷⁾

4.裁量性

严格规则主义是近代法治的实践基础，意味着权威和秩序，意味着立法要尽量排除和减少行政机关的自由裁量因素，保持法律的确定性和可预期性。但自从利益法学推翻了概念法学关于法律无漏洞的神话之后，人们已达成共识，法律规则是存在漏洞的。任何规则无论怎样加以精确描述，很多情况下人们会发现根本就没有可适用的规则，或者规则与规则之间相互冲突等困难。因此，行政行为虽然必须依法而行，必须有法律根据，但是这并不意味着法律能将行政行为的每一个步骤、每一个细节都予以严密地规范，也并不意味着行政机关只能机械地按照法律预先设计的具体路线、途径、方式行事，而不能有任何的自行选择、裁量，不能有任何自己的主动性参与。恰恰相反，由于立法者对一些问题受限于种种条件而暂时认识不清或者由于有些问题对于立法者而言纯粹是需要法律适用者临事应变的，立法者无法列举所有情况等，因此，立法机关在立法时不得不留给行政主体广泛的自由裁量的余地，以提高行政效率，实现行政目的。

当然，赋予行政机关自由裁量的余地，并不意味着行政机关可以不忠于法律，虽然自由选择的权力是自由裁量权的基本内涵之一，但这种选择绝不意味着无限、没有任何约束、任意地去选择。限制广泛的行政自由裁量权被视为一个法治国家的必要标志之一。法学家为从事法律职业活动列出了一系列方法，如法律推理、法律论证、法律解释、价值衡量等，通过这些方法的运用，来解决行政机关在自由裁量决定的合法性问题。此外，国家通过法律规定自由裁量的范围、目的、原则和程序等方式来控制和防止自由裁量权的滥用和行政机关的专横。

5.无偿性

民事法律行为是以等价交易、有偿服务为原则的。而行政行为的公共服务性决定了其以无偿为原则，以有偿为例外。这是因为，从利益关系上说，行政主体对公共利益的集合、维护和分配，都应当是无偿的。也就是说，行政相对人已经无偿地分担了公共负担，接受行政主体的公共服务也应当是无偿的。任何法定以外的收费、摊派行为都是违法的，行政主体实施法律所需的经费只能由国家财政来负担。从法律关系上说，行政主体的权力是一种职责和义务，而职责和义务的履行应是无偿的。当然，行政行为的无偿性是有例外的。当特定行政相对人比其他行政相对人承担了更多的公共负担(如财产征用等)，或者分享了比其他行政相对人更多的公共利益(如获得许可等)时，就应当是有偿的。⁽⁸⁾