抽象行政行为的概念与特征

5.1.1　抽象行政行为的概念与特征

1.抽象行政行为的概念

抽象行政行为，可以从动态和静态两个方面进行考察分析。从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事实施的具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事实施的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他行政规范性文件等。抽象行政行为本身是一个相对于“具体行政行为”的理论概念。行政诉讼法提出了具体行政行为后，理论上就更多地将抽象行政行为和具体行政行为作为对行政行为的基本分类。目前有关行政机关制定抽象性规则的主要法律法规是:2000年发布的《立法法》，2001年发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。

我们认为，抽象行政行为是指行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。它具体包括行政立法行为和制定其他规范性文件的行为。抽象行政行为是具体行政行为的对称，由于它可以反复适用，且对象具有普遍性，故又被称为普遍行政行为。⁽¹⁾

2.抽象行政行为的特征

(1)抽象行政行为是由行政主体做出的行为。行政主体以外的主体(立法主体、检察主体和司法主体)均不能做出抽象行政行为，或者说，它们做出的不属于抽象行政行为。

(2)抽象行政行为是依职权的单方行为。这是说，抽象行政行为不仅是行政主体的行为，而且是依职权的单方行为。行政主体做出抽象行政行为是基于本身的职权所进行，不以行政相对人是否申请为前提;作为单方行为，抽象行政行为的成立又不以行政相对人的合意为条件。

(3)抽象行政行为的对象是不特定的。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象，而不是针对特定的人或事。例如，行政机关制定行政法规，该法规适用于所有符合相应条件的某一类人或某一类事。

(4)抽象行政行为的效力具有普遍性和反复适用性。抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。抽象行政行为具有反复适用性，且它一般不溯及既往，与具体行政行为只能适用一次不同。

(5)抽象行政行为具有不可诉性。就目前中国的行政诉讼制度而言，行政相对人对具体行政行为不服可以提起行政诉讼，但抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。如果行政相对方对抽象行政行为有异议，认为它们侵犯了自己的合法权益，可以向有关行政机关或权力机关提出意见，但以此向人民法院起诉的，人民法院不予受理。