单方行政行为和双方行政行为

一、行政程序概述

（一）行政程序的概念

从动态的角度讲，行政程序是指行政主体，即行政机关和法律、法规授权组织实施行政行为的过程；从静态角度讲，行政程序则是指行政行为的存在方式，即行政行为在空间上的表现形式和在时间上的跨度，包括行政行为的方式、步骤、次序、时限等不可分割的四部分内容。可见，行政程序是指行政行为的程序，是行政行为本身的存在方式，是行政行为本身所包含和必经的程序。

根据行政程序的上述概念，它具有以下特征：（1）行政程序是针对行政行为而言的，是行政主体行使国家行政权力、实施行政行为的程序，它们的其他行为、非职能行为，如民事行为等，被排除在外。其他国家机关的职权行为，如权力机关的立法行为、司法机关的司法行为、军事机关的军事行为等，虽然也属于职权行为，但仍被排除在外。作为行政相对人的公民、法人和其他组织的行为也被排除在外。（2）行政行为与行政程序是矛盾统一体，是内容和形式的关系，不存在没有程序的行为，任何行为在客观上都要在一定时间内通过一定方式表现出来；任何程序又都是针对一定行为的程序，空洞的、纯粹的、没有针对性的程序是毫无意义的，也是不存在的。另外，必须注意的是，行政诉讼在性质上是司法程序，是参加行政诉讼法律关系的所有主体，包括人民法院、原告、被告、第三人、诉讼代理人、证人、鉴定人、翻译人员等，参与行政诉讼过程中实施诉讼行为的程序，不属于行政程序，行政机关及法律、法规授权组织在实施行政行为的过程中是以行政主体的身份出现的，是行政法律关系的主导者；而其在行政诉讼中实施的诉讼行为，是以诉讼主体（被告）的身份出现的，享有诉讼权利，承担诉讼义务，法院是行政诉讼法律关系的主导者。因此，同样是解决行政争议，行政复议程序属于行政程序，而行政诉讼则是司法程序。

（二）行政程序的要素

行政程序是以下四种要素的有机统一体。

第一，步骤，即行政行为所经历的阶段，或称构成一个行政行为的环节，它包括行政行为成立的步骤和行政行为生效的步骤，尽管在很多情况下两者是一致的。如《行政法规制定程序条例》规定制定行政法规的步骤分为起草、协调、征求意见、审查、通过、公布等。

第二，方式，即行政行为的实施方法和运作形式，实际上是行政程序各步骤在空间上的存在方式。这里“方式”的涵义十分广泛，可作如下分类，均具有严格的法律意义：（1）行为方式、言辞方式。而言辞方式又可分为口头方式和书面方式，而行为方式也可分为作为方式和不作为方式。（2）本人行为方式、代理行为方式。

第三，次序，即以一定方式表现出来的各个步骤在时间先后上的安排。

第四，时限，即以一定方式表现、按照时间先后安排的各个步骤在时间长短上的安排。

任何行政行为都会具有这四个程序性要素，否则，行政行为就无法赖以存在，但这与是否对这四种要素进行法律规定这个问题是两回事。后一问题会在行政程序法中讲到。

（三）行政程序的分类

因为行政程序就是行政行为的程序，因此完全可以根据行政行为的分类标准对行政程序进行分类，行政行为的分类和行政程序的分类是一种对应关系。

1.内部行政程序和外部行政程序。行政行为依其适用与效力作用的对象的范围为标准，可以分为内部行政行为与外部行政行为。相应地，就存在内部行政程序与外部行政程序，划分内部行政程序和外部行政程序的意义在于强调外部行政程序的法律化、民主化，扩大行政相对人的行政过程参与权，以满足公开、公正、民主等法治建设的要求。当然，内部行政程序的法制化也是很重要的，但内部行政程序主要强调行政管理过程自身的效率原则、科学原则。

2.抽象行政程序和具体行政程序。以行政行为的对象是否特定为标准可将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。相应地，抽象行政行为所适用的程序称为抽象行政程序，具体行政行为适用的程序称为具体行政程序。

3.依照行政程序受法律规范约束的类别，可分为法定行政程序与自由行政程序。法定行政程序又称强制性行政程序或羁束行政程序，是指法律、法规明确设定并要求行政主体在行政过程中必须遵守的行政程序。行政主体违反法定行政程序会导致该行政行为有效性的受损，即遵照相关法律规范和具体情形它有可能被撤销或重新予以纠正。自由行政程序又称任意行政程序或自由裁量程序，是指法律、法规未明确设定，而可由行政主体在法定权限范围内自由裁量或选择的行政程序。它主要是因为行政管理的多样性和变动性所决定的。考察自由行政程序重在验证行政行为的适当性，考察法定行政程序则重在验证行政行为的合法性。区分两者，关键是为了界定它们的适用范围，强化对行政权力的监督和控制。

4.依照行政行为的运行过程及实施中法律关系形成的特点，可分为行政立法程序、行政执法程序与行政司法程序⁽¹⁾。行政立法程序是指行政主体制定行政法规、规章的程序。这种程序一般较复杂、严格，如听证制度、备案制度等。行政执法程序是指行政主体执行法律规范的活动程序，它涉及行政命令程序、行政检查程序、行政决定程序和行政强制执行程序等。这一程序一般应当着重体现行政高效原则和侧重保护行政相对人权益的原则。行政司法程序又称行政裁判程序，指行政主体处理各种行政争议和纠纷的活动程序，它包括了行政裁决、行政调解、行政仲裁等程序。

5.依照行政程序适用时间的不同，可分为事前行政程序与事后行政程序。前者是指行政行为实施前或实施过程中所应遵循的程序，如行政处理决定中的调查程序、行政立法行为过程中的征求意见程序等（它包括了事中程序）。后者是指行政行为实施后，为保证行政行为的合法性和适当性而适用的行政程序，如行政机关内部的监督审查程序、下级向上级的汇报程序、行政复议程序等。

此外，有的学者还将具体行政行为的程序细分为两类：权利性行政程序，即行政主体依法赋予行政相对人某种权利的行为的程序；义务性行政程序，即行政主体依法对行政相对人科以义务的行为的程序。