无效行政行为

4.5.1　无效行政行为

无效行政行为制度在很多大陆法系国家都有规定，在我国的一些法律、法规和规章中已有些无效行政行为规定，如《行政处罚法》第3条第2款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”但现行立法中对无效行政行为认定标准、救济途径、法律后果等没有系统的规定，不能不说是一个极大的遗憾。因此，这里讨论这些问题多是以国外立法及我国理论界一般普遍认同的内容为根据。

1.无效行政行为的认定标准

对于无效行为的认定标准，理论上有概括式和列举式两种模式。

概括式就是指对无效行政行为做一个概括规定，符合此概念的即为无效行政行为。按大陆法系国家通说，无效行政行为一般与可撤销行政行为相区别，区分二者的关键是看行为瑕疵是否重大且明显。具有重大且明显瑕疵的为无效行政行为，具有一般瑕疵的为可撤销行政行为。那么何谓重大?何谓明显?重大一般是指行政行为违反了重要要件，其瑕疵已严重到依赖保护原则都无法维持其效力的程度。明显是指该瑕疵显而易见。这里的“重大”、“明显”不是对具有专门知识的专家而言，而是对有理性的一般公民而言，依据其理性思维很容易就能判断出行政行为有重大且明显的瑕疵，该行为即为无效行政行为。⁽²¹⁾

列举式是指在立法中明确规定无效行政行为的情形，有此情形之一的即为无效行政行为:

(1)主体无管辖权。

(2)程序上的欠缺并不可补正。

(3)无法辨明行为主体及相对人。

(4)违反刑法。

(5)违背公共秩序、善良风俗。

(6)客观上或法律上不能。

(7)具有法律规定的其他违法瑕疵。

2.无效行政行为的确认权

无效行政行为的确认权通常是由行政机关和法院分别行使的。

一是行政机关确认。行政机关既可依职权而认定行政行为无效，也可因相对人的申请而认定。前者是主动、积极的行为，后者虽然也是行政机关依职权而为的行为，但相对于前者来说是一种消极、被动的行为。德国法律规定，凡是对行政行为“拥有合法权益”的人都可以提出申请;我国台湾地区的“法律”规定，除行政行为的相对人外，利害关系人也可提出申请。由于宣告无效不受时效的限制，行政机关可在任何时候主动为之，利害关系人也可在任何时候提出申请。关于享有确认权的行政机关各国规定不一致。有的仅指原行政机关，有的还包括上级机关或其他对行政行为享有裁决权的机关。如奥地利法律规定:“对于无效的行政行为，行政机关可以依职权主动变更与废弃，享有废弃权的官署包括原裁决官署及行使监督权之具有事务管辖权之上级官署。”有的则指任何机关，如葡萄牙和我国澳门地区。⁽²²⁾二是法院的确认。法院的认定即在诉讼中，利害关系人请求法院依法认定行政法律关系存在与否、行政行为是否有效。如《德国行政法院法》第43条规定:“通过诉讼，可以要求确认一法律关系的存在或不存在，一个行政行为的无效;只要原告人对即时确认拥有合法的利益。”确认无效之诉的特点在于，即使已经超过诉讼时效，依然可以提起诉讼，法定的起诉期间在此失去意义。虽然理论上无效行政行为不产生任何法律效力，但如果行政机关不承认行政行为无效，则该行为便具有事实上的拘束力，相对人只能向法院提起诉讼。⁽²³⁾

3.行政行为无效的法律后果

所谓“无效”是指行政行为不发生行政主体所意欲发生的法律效力。因此，无效的行政行为的法律后果是:⁽²⁴⁾

一是不具有公定力。无效行政行为不享有推定有效权，不能被推定有效，自始不发生任何法律效力。

二是不具有拘束力。无效行政行为对任何人都没有拘束力，相对人有不服从的义务，并有权对之拒绝、抵抗，而不用负担法律责任，这也是与可撤销行政行为的区别。可撤销行为虽也是自始无效，但其在被撤销之前是有法律效力的，对相对人是有拘束力的，相对人需履行该行为为自己设定的义务，否则须承担不履行义务的法律责任。

三是不具有确定力。相对人对无效行政行为可以行使抵抗权，不予理睬。也可以向做出该行为的机关抗辩，做出该行为的行政机关可在任何时候依职权宣告其无效。

四是行政行为被宣告无效后，视为自始不生效。被该无效行政行为改变的状态均应恢复到该行为做出之前的状态。行政主体通过该行为从相对方处所获得的一切，均应返还给相对人。所加予相对人的义务均应取消，所给予相对人的利益均应收回，所给相对人造成的损失应予以赔偿。